环境公益诉讼原告资格的扩张与限制

赵莹

摘 要：环境公益诉讼的原告资格问题一直是公益诉讼领域的热议问题，并且实务界和理论界达成的共识均是需要对其原告资格的范围进行扩张，但结合我国实际，则要做到附加限制条件的扩张。对此，本文通过研究国外关于环境公益诉讼的理论基础，得出公益诉讼原告资格的扩张是社会发展的必然趋势，但是结合我国司法实践的情况，又需要对不同类型的原告资格进行适当的限制，以达到真正维护环境公共利益的目的。因此，我国目前对于环境公益诉讼的原告资格应该做到扩张与限制，二者并驾齐驱。

关键词：环境公益诉讼;原告资格;环境公共信托

中图分类号： D915            文献标识码： A            文章编号： 1673-1069（2017）01-90-2

0  引言

2015年1月1日起实施的新《环境保护法》将环境公益诉讼的起诉主体做了更进一步详细的规定，引起普遍争议的就是，在我国仅有环保联合会有资格以其他组织的身份提起诉讼，其他的环境保护组织则被完全排斥在外。此外，从我国目前的法律规定可以看出，公民个人同样是被排除在环境公益诉讼的原告资格之外的。与世界各国关于环境公益诉讼原告资格的适格范围相对比，我国显然对此是做了限制性规定，当然这一方面能够有效防止滥诉现象的发生，与我国的法律普及与适用状况相适应。

1  我国环境公益诉讼原告资格的现状

《环境保护法》在《民事诉讼法》对公益诉讼规定的基础上，进一步对环境公益诉讼中原告的起诉条件进行了明确与界定。此外，最高法院还出台了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），这使得法律的条文有了更强的可操作性。但是，从目前实践的运行情况来看，我国的环境公益诉讼在法律的规定上，仍然存在着原告范围过窄、法律用语模糊以及缺少限制性条件等问题。笔者将对此做进一步的探讨。

2  我国相关法律的规定

2.1 《民事诉讼法》的有关规定

《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼制度，这是一次里程碑的事件，我国的法律也由此对公益诉讼打开了大门，使得提起公益诉讼有法可依、于法有据。第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损坏社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这就突破了在民事诉讼领域，只能由“与本案有直接利害关系”的主体作为原告提起诉讼的限制。

但是由于这是我国法律第一次规定公益诉讼制度，因此从条文的表述上看还是存在很多的弊端。就提起公益诉讼的适格原告范围而言，首先“法律规定的机关和有关组织”这一界定就具有模糊性，具体适格的机关和组织单从条文来看仍无从得知，对于在法院具体适用的过程中，其审查标准就有了很大的不确定性，过大的自由裁量权就难免在适格原告这一问题上引发争议。其次，环保团体或社会团体也没有被纳入法律条文中，尤其是环保团体在环境保护领域更具有专业性和针对性，也更能及时地发现损害社会公共利益的环境侵权行为，因此对于环保团体的适格原告资格不应这样一刀切的否决。最后，就是完全排除了公民以个人身份提起的环境公益诉讼，对于这一点有避免滥诉现象出现的考虑，在一定程度上减轻了法院的负担，但是环境公益诉讼维护的是全体社会成员的环境权益，将身处在核心位置的公民排除在适格原告的范围外，似乎由于该制度的目的相冲突，更重要的是难以调动公民在维护环境公共利益上的积极性，缺少群众的力量，其实行效果就未免有限。

2.2 《环境保护法》的有关规定

2015年1月1日起施行的《环境保护法》第58条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”从条文的表述可以看出，《环境保护法》对提起环境公益诉讼的社会组织的条件做了更加明确的规定，一定程度上弥补了《民事诉讼法》中对“有关组织”的模糊性界定。此外，在该条的最后一款又明确规定，对于“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益”，该款也更加突出强调了“公益”的性质。

但是，按照该条文限制的条件对“社会组织”进行筛选后，只有环保联合会等少数从事环境保护的公益组织是符合条件的。也就是说，在经过法律这个“筛子”的筛选之后，绝大部分的环保组织都被筛选了出去，仅留下了“龙头”代表。的确，规模越大、成立时间越久，其经验越丰富更具有专业化，但是“龙头”毕竟为少数，而环境问题却是关系到方方面面、无处不在的。这样考虑，少数适格的环保组织能否担负起全国环境公益诉讼案件的能力就值得商榷。因此，对于适格的环境公益诉讼组织的范围是有进一步拓展的必要的，但是不能无原则地放宽条件，所以在扩大范围与限制条件之间找到平衡，能完美的处理二者的关系是我们接下来亟待解决的问题。

3  我国地方司法实践对环境公益诉讼原告资格的探索

在《民事诉讼法》正式确定公益诉讼制度前，在地方法院就已经陆续收到关于环境公益诉讼的案件，由于环境公益诉讼既具有专业性又是法律还尚未明确规定的案件类型，普通法庭在审理环保案件时难免力不从心，因此一些地方法院对此专门成立了环保法庭来解决环境公益类型的诉讼案件，这可谓是环境公益诉讼案件在司法实践中的一大突破，对于相关法律的完善也是功不可没。

4  国外关于环境公益诉讼原告资格的制度设计

在环境公益诉讼的原告范围方面，国外的相关法律都普遍将公民列为环境公益诉讼的适格原告，而与此相对比，我国恰恰没有将公民列入适格原告的范围。不同的制度设计背后有不同的理论支撑及实际国情，如何通过研究国外的制度规定进而完善我国的制度设计，下文要做进一步的探讨。

4.1 关于环境公益诉讼原告资格的理论基础

“私人检察总长”理论是美国在法律理论中的一个创造，该理论的设计目的是弥补政府等行政机关执法不足的缺陷。也就是当行政机关怠于行使职权时，公民以私人诉讼的方式来代替政府行使法律，它为环境公益诉讼原告资格的扩张提供了坚实的理论基础。“私人检察总长”从本质上来看就是对检察总长理论的类比，是将私人作为公共利益的代表。而无论是检察总长还是私人检察总长，之所以能成为公共利益的代表，都是国会授权的结果。国会之所以做出这种授权，是因为公共利益主体本身具有抽象性和不确定性，因而导致公众作为一个整体不可能亲自主张和维护公共利益，在这种情况下，作为公共利益之代表的国会，就不得不授权相应的机构或个人来代表公共利益，以保护公共利益不受侵犯。“私人检察总长”理论解决了公民个人主张公共利益的理论依据问题，它承认私人当事人也可以代表公共利益，从而使环境公益诉讼原告资格扩张到公民个人成为可能。

4.2 对我国环境公益诉讼原告范围的完善建议

通过上文的探讨，我国通过立法形式确立了环境公益诉讼制度，并且对于其原告范围做了更详细的规定，使得在法律适用上更加明确，这是进步的方面。但是，从司法实践的效果看，能够有效立案的环境公益诉讼案件并不多，原因就是原告的资格范围限制的过于狭窄，而纵观国外相关的立法情况，其总结得出的经验都是对环境公益诉讼的原告范围进行不断扩大，以使得更多的组织和公民投入到对公共环境利益的维护上。因此，如何在我国有条件的逐步放宽对环境公益诉讼原告资格的范围，是我国法律接下来需要进一步研究和探讨的。

5  结语

对我国目前法律规定的环境公益诉讼原告资格及其范围的解释宜适当放宽标准，赋予更大范围的主体特别是环境保护公益组织以环境公益民事诉讼主体资格，可以有效地缓解我国环境保护公共执法资源不足的困境，并对危害环境公益的违法者产生有力的威慑作用。通过更加细化的标准与范围的立法规定，合理地确立环境公益诉讼的原告范围，使环境公益诉讼制度成为推动我国环境法治建设的有力制度保障。当然，无限制扩大适格原告范围也不恰当，只有通过平衡多种利益，使公权力与私权利相互协调，有序运行，才能有效地推动我国环境公益的法治建设。

参 考 文 献

[1] Nancy K.Kubasek&Gary S.Siiverman.Environmental Law（Fourth Edition）[M].北京：清华大学出版社，2003：55.

[2] 李远.海洋环境公益诉讼法律问题研究[D]大连海事大学，2013：19-22.

[3] 栾志红.印度的环境公益诉讼[J].环境保护，2007.