环境公益诉讼原告资格探究

刁凤

摘 要：近些年来，环境问题的频发使得环境公益诉讼备受学者们关注，一直以来环境公益诉讼也是一大重点话题，本文从环境公益诉讼的概念入手，以宪法、诉讼法、环境法和环境权理论为依据，探讨环境公益诉讼原告主体资格。

关键词：环境公益诉讼；原告；原告资格

一、环境公益诉讼

近些年来，我国的环境问题越发严重，环境污染事件频发，为了应对这些问题，中国颁布了 30 余部环境法律，但是效果还是差强人意。环境问题的出现也引发了不少学者对环境公益诉讼的研究，环境公益诉讼从无到有，慢慢进入人们的视线，关于环境公益诉讼的概念，不同的学者有不同的看法。曹明德认为：环境公益诉讼是指由公民、社会组织或政府机关代表社会公共利益向法院提起的，状告污染公共环境的污染者，以阻止损害行为并要求行为人承担相应的法律责任的诉讼。[1]他对环境公益诉讼的定义是从主体和内容的角度出发的，而杨朝霞从环境对人的生态服务功能角度，将其分为人格利益、财产利益、环境利益。他认为人格利益和财产利益在本质上均属于个体所有的私人利益，但是，当这些人格和财产利益涉及不确定多数人时，便具有了公益的某些特征，因而很多时候被纳入广义公益的范畴。[2]吴卫星将环境公益诉讼作广义和狭义的区分，他认为狭义的公益诉讼仅指公民或者非政府组织提起的诉讼，广义的公益诉讼除此以外，还包括检察机关公诉和环境管理机关公诉。而环境公益诉讼应当是指狭义上的由公众提起的诉讼讼，检察院或政府部门提起的诉讼是其履行法律职责的表现，有相应的法律依据，属于传统型的诉讼形式。[3]

笔者比较赞成吴卫星的观点，环境公益诉讼的侧重点不仅仅体现在“公益”上，提起环境公益诉讼的主体也应该区分“公益”和“私益”。提到私益诉讼，美国、印度和欧盟的环境公益诉讼对原告诉讼资格都有放宽规定，美国由1970年的《清洁空气法》中规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就法律规定的事项提起诉讼，到1972 年《清洁水法》中规定“事实上的损害”（injury in fact）要件，再到2000 年之后放宽对原告资格的认定标准。这表明，美国对于环境公益诉讼的态度是更鼓励公民提起的关于环境问题的诉讼。印度于1986 年《环境保护法》中仿照美国设立了公民诉讼条款，规定任何公众对于政府部门或公共权力机构的违法失职行为都可以到法院起诉，只要他在正在进行的案件中是出于诚信并有充分的利益，法院就会对他的起诉进行受理。印度的环境公益诉讼扩展该项诉讼规则，这也同时激励着印度环境公益诉讼的发展。在欧盟，环保团体的公益诉讼则是欧洲环境公益诉讼的主要形式[4]，欧盟为了防止滥诉，对有资格提起环境公益诉讼的环境团体设定了比较严格的标准。

相比于中国学者对环境公益诉讼的界定，以及美国、印度关于环境公益诉讼原告诉讼主体的变化，可以发现各国环境公益诉讼的原告主体更倾向于赋予公民和环保团体，提起环境公益诉讼的主体构成要件里有淡化“利益相关”的趋势，当然为了防止公民和环保团体滥诉的情况，各国对提起公益诉讼的标准建立了严格的程序体制。主体的扩大化以及公益的广泛性，都反映出各国对于环境公益诉讼认识的进步，环境权作为公民基本权利之一，在公民的环境权受到侵害时，公民有权作为原告，争取权益，这里的公民不仅仅指权益受到侵害的，任何公民在有能力的情况下都可以以原告的身份进入到诉讼当中去。

二、我国环境公益诉讼原告资格的立法

20世纪中期以来，由于环境遭到严重破坏，各种环境问题接踵而来，在面对局部环境问题诉讼时，法院大多是以侵权案件来解决；然而，当环境公共利益遭受侵害的情形下，在奉行“直接利害关系”原则的传统诉讼制度中，没有直接利害关系的公民、法人和其他组织就没有资格提起环境公益诉讼，主体的不适格就是一大门槛，把大部分公民挡在了门外。因此，在这种进退两难的情况下，我国在实体法和程序法上都做出了新的突破。

（一）实体法上的突破

在现有的理论支撑不了对于环境权益的追求时，人们开始试图寻找一种新型权利理论，作为支撑环境保护的理论基础。这时，环境权就进入了人们的视线，环境权作为一种新型的人权，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。[5]20 世纪 80 年代，环境权在世界范围内进入了一个发展高潮，在此期间里，有超过 40 个国家通过环境权入宪等多种方式明确了环境权作为公民应享有的基本权利。[6]

在我国虽然立法上对环境权有类似规定，但过于总体来说规定比较抽象和模糊，导致实行起来很困难。如我国《宪法》第 2 条肯定了我国的一切权利属于人民。人民有权依照法律规定，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务。但这条规定并没有将公民对环境享有的权利具体化，从而导致在实践中利益受侵害的单位和个人无法依据具体的可操作性条款提起环境公益诉讼。

可喜的是，2014年《环境保护法》突破了实体法上诉讼主体的资格问题，其中58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼……符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”这条规定鲜明的提出了环境公益诉讼适格的主体，明确肯定了我国社会组织提起环境公益诉讼的法律地位。

（二）程序法上创举

我国《民事诉讼法》第119条规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民法人和其他组织，除非原告能提出证据来证明其受法律保障的人身或者财产权利已遭受侵害，否则就缺失了起诉的资格。[7]

环境侵权的案件一般涉及的受害人比较多，受波及的范围也比较广，如果奉行传统的“直接利害关系”原则，则一方面公民会有“搭便车”的心理——等待其他受害者起诉，这样就会导致公民的权利得不到及时的救济；另一方面，法院奉行“不告不理”的原则，结果就会使污染企业逍遥法外，环境不断恶化，“公地悲剧”继续上演，最终的后果还是要由环境来承担。如2005 年在松花江污染事件发生后，北京大学法学院师生积极准备以原告主体的身份对松花江水污染事件提起诉讼，法院给出了不予受理的答复。

环境利益关乎社会整体的公共利益，有必要赋予社会中的一定群体以诉讼主体的资格，不然这必将阻碍环境公益诉讼的发展。打破这一束缚的是2012年新的《民事诉讼法 》，该法规定法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境公益诉讼。这一规定明确了提起公益诉讼的原告主体的类型，为今后我国的环境公益诉讼制度建构奠定了基础。

三、构建环境公益诉讼适格原告新模式

（一）法律赋予检察机关的主体资格

检察机关作为国家的法律监督机关，其职责就是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督。所以当国家的环境权益和社会的公共环境利益受到损害时，检察机关有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。

2015年7月2日最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其中在目标和原则中提到，有效保护公共利益也是检察机关的目标之一，检察机关有权“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。”这一方案充分肯定了检察机关提起环境行政诉讼和环境民事诉讼的权利，虽然方案目前仅在13个省、自治区、直辖市开展试点工作，但这也体现了最高检对检察机关提起环境公益诉讼的肯定。正如一学者所说“检察院提起的诉讼是其履行法律职责的表现，有相应的法律依据，属于传统型的诉讼形式，无须作特别的激励性规定”[9]。因此，检察机关的作为环境公益诉讼的原告起诉资格是法律赋予的，它理所当然是有原告的资格。

（二）环保行政主管部门的主体定位

我国《环境保护法》规定了环保行政主管部门应当对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，但并没有赋予环保行政主管部门提起环境公益诉讼的权利，不能认为环保行政主管部门行使监督检察的职能，它就当然具有代表国家和公众的身份直接对侵害环境的主体提起环境公益民事诉讼，如果没有法律条文做支撑再美好的假设都终归是幻想，是没有法律效应的。

新《民事诉讼法》第 55 条规定中提到法律规定的机关和有关组织对侵害环境事件的主体，可以向人民法院提起诉讼。“法律规定的机关”是否包括环保行政主管部门？现行立法既没有做出进一步的解释也没有明确说明法律规定的机关具体是包括哪些。之后在2014年的颁布的《环境保护法》中，58条仅对能够提起环境公益诉讼的“有关组织”做了进一步的解释说明，并没有对“规定的机关”做出解释。这一规定不仅呼应了《民事诉讼法》55条的内容，同时也体现了我国立法的承接性。因此，笔者认为，环保行政机关作为国家的环境监督管理机关，其职责就是对本辖区内的环境问题负责，当出现重大的环境污染事件时，其可能作为问责的一方，怎还能坐在环境公益诉讼的原告席上？

（三）环保社会团体的崛起

2012年新修订的《民事诉讼法》第15条规定，社会团体可以支持受损害的单位或者个人起诉。很显然，这一规定赋予了社会团体支持起诉的权利，但实际上社会团体还并不能以自己的名义直接起诉。因此，在理论上社会团体作为环境公益诉讼的原告一直没有得到支持，但在司法实践中在这一方面取得了突破，2009 年无锡市中级人民法院正式立案审理中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案。

令人欣慰的是2014年的《环境保护法》肯定了社会团体作为独立的主体提起环境公益诉讼的资格，其58条详细规定环保团体的应具有的资格。这就给环保社会团体正了名份，使得环保社会团体获得了环境公益诉讼的主体资格。2015年最高检院发布的《试点方案》中提到“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。……检察机关可以提起民事公益诉讼。”因此，在发生环境民事公益诉讼时，首先应该穷尽有关环保团体的力量，在穷尽环保组织的力量之后，检察机关才是最后的后盾力量。从这一规定也可以看出国家支持环保社会团体提起环境公益诉讼的导向，如果能积极推动环保团体作为环境公益诉讼的原告，这同时也必将带来我国环保社会团体繁荣发展的局面。

（四）赋予公民个人原告的主体资格

赋予社会一般公众以环境公益诉讼之诉权，是指任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提起环境公益诉讼，这是从法律上保障公民环境权益有效途径，也能更好的激励公民参与到环境保护的行列中去。赋予公民原告主体的资格不仅可以对环境行政违法行为进行监督，而且还是对环境公益民事侵权行为的补救。公民是居住在特定环境中成员，因此，他们是环境问题最直接、最有效地监督者，一旦发生环境问题，首当其冲的生活在这一区域内的公民，因此，赋予这些公民提起环境公益诉讼的主体资格是势在必行的。

在国外，环境公益诉讼的原告范围在不断扩大，而在中国，公民个人能否提起环境公益诉讼依然没有明确的法律规定。部分学者认为“中国环境公益诉讼制度的构建应当正本清源，把重心放在公众提起的狭义的公益诉讼上面”[10]。另外有学者则认为，开放公民在环境公益诉讼中的原告资格，会让一些无直接厉害关系的“局外人”加入到诉讼中去，造成滥诉的局面。笔者认为排除公民作为环境公益诉讼原告的这些理由都是不充分的，首先，有无直接厉害关系，并不是提起环境公益诉讼主体的必要条件；其次，有直接厉害关系的公民既可以选择提起公益诉讼也可以选择私益诉讼来解决问题，我们更应该鼓励无直接厉害关系的公民以主人公的身份，为了维护公共利益而提起环境公益诉讼；最后，为了防止滥诉造成司法资源的浪费，后置程序比前置程序更可取，前置程序的设置必将削减提起环境公益诉讼事项的范围和人群，不利于环境公益事业的发展，当然为了防止滥诉，可以规定一些法律责任作为后置程序，比如，承担诉讼费用、赔偿由此给对方造成的损害等。

赋予公民个人以原告主体资格是势在必行的，一方面可以增加公民保护环境的主人意识，另一方面，更能提高参与国家治理的意识，最终实现环境、经济的可持续发展。

（作者单位：安徽工业大学）

参考文献：

[1] 曹明德.中美环境公益诉讼比较研究[J].比较法研究，2015（4）.

[2] 杨朝霞：论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位[J].法学论坛，2013（3）.

[3] 吴卫星.环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴[J].江苏行政学院学报，2011（3）.

[4] 李挚萍.欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示[J].中州学刊，2007，（4）.

[5] 吴卫星.环境权研究[J].中国环境资源法学研讨会论文集，2002.

[6] 宋百玲玥.环境权入宪研究[D].长春：吉林大学宪法学与行政法学，2013.

[7] 周帮杨.论环境公益诉讼多维度原告主体制度[J].法制与经济，2009（12）.

[8] 吴卫星.环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴[J].江苏行政学院学报，2011（3）.