公众作为环境公益诉讼原告资格的审视与思考

刘素芳

【摘要】原告资格的确认是环境公益诉讼的热点和核心问题。赋予公众环境公益诉讼原告资格有正当性理论基础和价值意义。应在立法上明确公众的环境权，适度扩张原告诉讼资格，建立起司法保障机制，适度限制公众公益诉权，构建起公众提起环境公益诉讼的制度体系和可行路径。

【关键词】公众 环境公益诉讼 原告资格 环境权

【中图分类号】D925 【文献标识码】A

环境问题日益成为全世界高度关注的一项重大战略问题。因环境污染问题导致的纠纷和冲突数量也在逐年增加，环境污染、劳资纠纷、违法征地拆迁所引发的群体性事件已构成影响我国社会稳定的三大因素，成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。当前我国经济发展已步入新常态，实现经济发展与环境保护相协调，探索绿色生态发展的新路子已成为国家战略之一。环境属于集体消费品，任何人无法独享，单纯依靠政府治理和企业自发的环境保护模式已不能实现环境利益的最大化。公众是环境问题的利益相关者和最终承受者。①环境问题的严重性、环境公益的特殊性以及公民诉讼在各国的成功实践，使公众成为环境公益诉讼的原告资格有了现实需求和实践基础。

“公众”的概念及内涵

“公众”是一个抽象的群体性概念，与“个人”相比一般指社会上的多数人。我国立法对“公众”界定模糊，以《环境保护法》（以下简称《环保法》）为例，有“公众”（《环保法》第一条）、“一切单位和个人”（《环保法》第六条）、“公民”（《环保法》第三十八条），“公民、法人和其他组织”（《环保法》第三十六、五十三、五十七条）、“社会组织”（《环保法》第五十八条）等不同规定。立法语言应是准确而严谨的，厘清概念是正确理解和适用法律的前提，如未在立法中使用统一规范用语，至少应作出相应的立法解释。1998年欧盟经济委员会在《公众在环境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济权的国际公约》中第二条第4项指出：“公众是指一个或多个自然人或法人，以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。按此规定，“公众”的范围应包括自然人、法人和其他组织。要取得环境公益诉讼原告资格，“公众”必须是受环境侵害行为直接影响或间接影响或与环境事务感兴趣的人或组织。基于此，文章讨论的“公众”是排除国家环保机关在外的，以公民、环保组织为主体的、不特定多数人的一个动态集合体。

公众作为环境公益诉讼原告资格的正当性分析

公众可以作为环境公益诉讼原告的正当性源于其存在的理论基础和价值意义。“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”。②环境权理论的提出和发展为公众作为环境公益诉讼原告资格提供了权利来源基础。所谓环境权，是指公众享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利。③环境权是20世纪60年代环境危机和环境运动的产物，由“环境公共财产论”、“公共信托理论”发展而来，作为公民的一项基本权利在以美国为代表的很多国家予以法律认可，并得到国际公约的确认和保护。环境权理论的提出者美国的萨克斯教授认为，公民将大气、水和阳光等公共环境资源信托给国家管理和保护，国家和公民之间是委托关系；如果公共环境财产受损，作为共有人的公众有权提起诉讼。④

我国法学理论界和司法实务界围绕着环境权的性质、主体、内涵、救济方式等内容也进行了深入研究和探索，在环境权的性质探讨上形成了法律特定权利说、人类环境权说、人权说、物权说、精神美感说等不同的学说观点。⑤尽管理论和司法实务界存在不同的声音，但认为环境权应区别于我国环境资源法中的各种权利或权益，并不是这些权利或权益的简单叠加或概括，而是自然人或公民的一种基本权利，已成为学界的主流观点。

环境权作为一种新型人权，包括环境信息知情权、环境决策参与权和司法请求权等具体权利。事实上我国宪法有环境权的宣示性规定（如宪法第二、九、二十六、四十一条），环保法（如第六、五十三、五十七条）和相关单行法（如《大气污染防治法》第一条，《水污染防治法》第十条）也有环境权的隐性规定，这为环境权的存在提供了立法支撑。环境权之于环境公益诉讼，是“权利”与“权利的实现途径”的关系，有权利必有救济。因此，“在环境污染的情况下，任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来”。⑥

公众作为环境公益诉讼的原告资格亦具有十分重要的价值意义。一方面，公众提起环境公益诉讼，是公众参与原则的必然要求，是环境民主的有力体现。公众参与原则作为一种政治民主，被誉为“21世纪最为广泛的社会行动和热门的政治话语”，被广泛地运用到环境保护中，已成为包括我国在内的各国环境法的一项基本原则。公众提起公益诉讼，救济受损或可能受损的环境利益，不仅是公众参与的法律保护手段，而且还拓展了公众参与的表现形式。在我国传统的“大政府、小社会”治理模式下，政府决策部门出于各种利益考量，在行使公权力的过程中不愿或很少与公众进行充分沟通，导致公众特别是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。⑦当公众的环境利益得不到体制内的保障时，公众就有可能采取体制外的集体抗争的形式寻求解决路径，甚至采取打砸、围攻政府等非理性行为，增加了社会的不稳定因素。司法是维护环境正义的最后和最有力防线，要把公众参与环境法治从纸面落实到实践。

另一方面，公众被赋予环境公益诉讼原告资格，是对法律规定有关机关和环保组织作为环境公益诉讼原告资格的有益补充。2012年修订的新《民事诉讼法》和2015年1月1日生效的新《环保法》使环境公益诉讼制度在从幕后走上前台，并且肯定了环保组织原告资格地位。《环保法》第五十八条对环保组织成为公益诉讼原告条件比较苛刻，在要求不牟取诉讼经济利益作为前提下，又设定登记级别为地级市以上人民政府民政部门，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的限制性规定。据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》，截止2014年全国有生态环境类社会组织6964个，但符合法定条件享有环境公益诉权的环保组织不超过300家⑧。在政策、制度、数量、经费、技术等软硬因素的制约下，仅靠整体发育不良的环保组织担当起繁重的环境公益诉讼，显然无法实现立法的初衷。虽然理论和司法实践中不乏行政机关和检察院提起公益诉讼的有益尝试，但碍于行政机关与检察院特殊的职能地位以及于法无据，到目前为止，行政机关和检察院的公益诉讼原告资格仅限于地方的司法实践而没有广泛展开。公众作为公益诉讼原告资格，在一定程度上可以缓解环保组织的压力，落实检察机关支持起诉制度。

公众提起环境公益诉讼的法律障碍与现实困难

现有立法尚未明确公众能够提起环境公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条和《环保法》第五十八条虽然从立法上确认了我国环境公益诉讼法律地位，但这两个条款直接将公民作为环境公益诉讼主体资格排除在外。《环保法》第六条虽有规定公众有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，但公众提起诉讼能否理解为“检举和控告权”尚存争议。虽然地方立法和司法实践不乏公民环境诉讼资格试点探索，如海南省2011年7月制定的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点工作的实施意见》就规定了公民享有环境公益诉讼资格。但地方立法法律位阶的低层次性和适用范围的有限性，会导致同一案件由于认定法律依据不同而产生不同的法律后果，在一定程度有损司法的权威性。

公众提起公益诉讼面临重重现实困难。一方面，公众的知情权得不到充分保障。公众参与环境保护有效性首要前提环境信息获取保障。虽然《环保法》第五章对信息公开与公众参与作出了专章规定，第五十三条亦明确了对公众的环境信息权，但公众获取环境信息的渠道并不畅通，存在获取方式被动、有效信息有限、获取时间滞后性等问题。大连、厦门、昆明、番禺等地发生的一系列影响较大的环境群体性事件，主要还是由环境影响评价阶段信息公开不透明所致。

另一方面，公众提起诉讼缺乏相应的制度保障。我国现行立法已明确非政府环保组织是当前环境司法公众参与的主体。非政府环保组织先天发育不良且符合起诉条件的数量有限，面对繁杂起诉程序、高昂的诉讼成本、冗长的诉讼时间、政府保护主义下的生存压力等多重困难，公益诉讼举步维艰。司法实践中，由环保组织提起的公益诉讼获得胜诉的案件较行政机关和检察院提起的公益诉讼少之又少，⑨也从侧面反映环保组织提起公益诉讼成效的有限性，仅靠公益性环保组织来挑起环境公益诉讼的大梁，显然是力不从心的。此外，因环境问题所具有的专业性、复杂性等特点所决定的环境公益诉讼成本高、举证难等门槛，公民个人提起环境公益诉讼就更加鲜见了。

环境公益诉讼公众原告资格的制度设计和路径探讨

立法上明确公民的环境权。中国环境资源法学会会长蔡守秋教授提出，公民的环境权作为一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利，要从立法上予以创设。⑩而且，“传统法学理论囿于体系问题无法适应环境侵害这一现代社会的新兴问题，惟有突破藩篱，另辟蹊径，创设环境权以满足需要。”可见立法上确立公民环境权，不仅是环境法理论界的主流观点，也是解决我国环境危机、实现人与环境协调、可持续发展的现实需求。在宪法上确立起环境权的法律地位后，有必要对环境保护法、环境单行法、其他专门立法进行相应的修改，对环境权的属性、权利构成、形态类型、救济和保护等内容进一步规范和探讨。当然，立法上确认公民环境权，并不意味着公众的环境利益就能得到充分保障，因为权利救济和维权途径能否得到法律保障才是关键。因此，还必须就环境权的实现形成一个保障体系，其中，公益诉讼是最主要且有力的保障途径。

适度扩张原告诉讼资格。公民环境诉讼的立法始于美国1970年的《清洁空气法》，该法确认了“任何人”的环境诉讼资格。公民诉讼原告资格范围非常广泛，包括公民个人、非政府环保组织、检察官、联邦、州和城市。公民环境诉权的相关规定，极大地激起了美国公众环境保护的热情，有效地推动了美国公民诉讼的深入发展。公益诉讼原告资格的扩张已成为国际诉讼法主流趋势，也是我国环境保护公众参与的现实需求。作为维护公众环境公益的特殊诉讼，对原告资格的要求应突破传统的“直接利害关系”，扩展到“有利害关系”或可能“有利害关系”，即存在污染破坏的违法行为，已经或即将影响公共环境利益，公众都可提起诉讼。因考虑诉讼经济和滥用诉权等因素而否认公民环境公益诉讼原告资格，是舍本逐末的做法。根据我国实际情况，笔者认为，建立以公众（包括公民个人、环保组织）为第一顺位，检察院为第二顺位的环境公益诉讼起诉主体是比较可行的。需要说明的是，环境公益原告资格的范围是排除环境行政部门在外的。因为法律已赋予环保部门的行政管理和监督权，赋予其公益诉讼有可能造成其在环境处理问题上拖延，有将本应承担的环境保护责任推卸给法院之嫌。虽然环保部门不适宜作为公益诉讼原告，但可以作为支持起诉人参加到环境诉讼中来。

建立起公益诉讼的司法保障机制。基于环境破坏存在时间上的长期性、损害范围的广泛性、损害认定的专业性、技术性等现实障碍，公众提起公益诉讼具有一定难度。因此，为鼓励公众参与环境保护，应在诉讼制度上提供相关的司法保障。可借鉴域内外成熟做法，采取以下措施：一是建立专门的环保诉讼法庭，如贵州省仁怀市人民法院环保法庭，贵阳清镇市人民法院生态保护法庭等。同时，起诉适当减（免）原告预交诉讼费用，胜诉则由被告支付相关诉讼费用，结合环境保护法第十一条规定，对提起环境公益并胜诉的原告，给予物质和精神上的适当奖励，如用环境损害处罚金的一部分补偿诉讼成本、建议人民政府或有关部门给予政策减免、颁发环境保护公益之星证书等。二是合理分配公众在诉讼中举证责任。应将我国在环境侵权诉讼中的举证责任倒置原则扩大到环境公益诉讼，并明确原告、被告的举证责任范围。

适当限制公众环境公益诉权。尽管有学者认为基于我国缺少诉讼传统等原因，赋予公众环境公益诉权并不会导致“滥诉”，但笔者认为公众提起环境公益诉讼是一把“双刃剑”，在鼓励公众诉讼的同时，并不能排除个别人利用公益之名图私利之实而滥用诉权，即便在公民法治意识强、公民诉讼最发达的美国，也有对公民行使诉权的限制。因此有必要适当限制公众的环境公益诉权。借鉴域外经验可以设置诉前前置通知程序。即规定公众发现环境损害事实，提起诉讼之前一段时间，比如30天，须先将预起诉的通知告诉环保部门或违法者本人，由环境部门做出行政处理或违法者采取补救措施；通告期满后，环保部门或违法者未采取有效措施的，公民才能提起诉讼。前置程序的设置，既是我国现行环保法关于公众“检举”“控告”权的实现，也与我国环境治理偏向行政手段的理念相符，同时对政府和环保部门依法行政起到监督作用，对环境违法者起到震慑作用。

（作者单位：海口经济学院公共课部；本文系海南省2016年哲学社会科学规划项目“海南国际旅游岛背景下公众参与环境法治创新研究”阶段性成果，项目编号：HNSK（YB）16-76）

【注释】

①史玉成：“环境保护公众参与的理念更新与制度重构—对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考”，《甘肃社会科学》，2008年第3期。

②蔡守秋：“环境权初探”，《中国社会科学》，1982年第3期。

③吕忠梅：“环境公众参与制度完善的路径思考”，《环境保护》，2013年第23期。

④陈泉生：“环境时代与宪法环境权的创设”，《福州大学学报》（哲学社会科学版），2001年第11期。

⑤张莉明：“环境民事公益诉权研究—理论分析与制度设计”，吉林大学硕士学位论文，2015年。

⑥邓一峰：《环境诉讼制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年，第235～236页。

⑦朱谦：“环境民主权利构造的价值分析”，《社会科学战线》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社会组织可提环保公益诉讼”，《新京报》，2014年4月25日。

⑨沈娅云：“公民环境民事公益诉讼原告条件研究”，《法制博览》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼”，《现代法学》，2013年第11期。

陈泉生：《环境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102页。

朱谦：《公众环境保护的权利构造》，北京：知识产权出版社，2008年，第336页。

王灿发：“公益诉讼不会导致滥用诉权”，《绿叶》，2005年第2期。

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