从各地试水看“容错纠错机制”的系统建构

毕宏音

【摘要】基于实践意义，当前各地探索试水的“容错机制”，无疑为我们以新发展理念引领发展，提供了宝贵的经验化样本。进一步由学理视域考量，也需要透过地方应用实践，通过探讨决策理念的树立、容错机制的系统化建构、激励机制和容错纠错机制兼顾并行的逻辑路径，为机制经试水至完善与推广提供系统化学理依据和理论助力。

【关键词】容错纠错 决策理念 机制建构

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

近一段时间，广东、浙江和山东等地积极行动，认真贯彻落实习近平在十八大以来多次强调的，要在改革发展中坚持“三个区分开来”的治国理政方略，努力探索建立李克强在2016年政府工作报告中提出的“激励机制和容错纠错机制”，相继出台了《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》、《中国（广东）自由贸易试验区条例（草案修改稿）》、《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等地方性条例措施，从而引发各界高度关注和高频热议。从应用视角出发，基于重大实践意义，各地从不同层面试水创新“容错机制”，无疑为我们以新发展理念引领发展，扎实有效推进结构性改革，顺利完成经济社会发展目标任务，夯实全面建成小康社会决胜阶段的基础，提供了宝贵的经验化样本。进一步看，由学理视域考量，更好地思索和回应发展这一时代性课题，也需要我们透过相关地方性应用实践，通过逻辑阐释、规律总结和系统建构，为容错机制由试水到完善推广，提供学理依据和理论助力。

谋发展需要树立容错的决策理念

理念是人的大脑对客观事物的反映形式。决策理念则是在现实活动前，首先在头脑中建立起来的关于决策的前提条件、途径、步骤等的观念模型。①这一观念模型规定了先于决策的，对事物的客观规律、客体本质、人的主体性和需求性等所进行的综合性、再创造与再提升性认识。

正确的行动首先依然来源于正确的决策理念，即对社会本质规律和人的主体需求的客观性了解与创造性认知。综观当前，从宏观大背景上看，我们正处于全面建成小康社会决胜阶段的开局之年、“十三五”规划的起步之年、全面推进结构性改革的攻坚之年；从中观社会运行层面分析，在前行的道路上，我们既取得了举世瞩目的经济社会发展成就，也遇到了发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题，与此同时，人民群众则对物质生活更殷实、精神生活更丰富、人与自然更和谐充满了热切期待。对这些发展中的规律和需求进行精准判断和清晰把握，有助于我们在尊重人性和遵循现实的思想基础上运筹帷幄，下好发展这盘棋。也就是说，坚定发展信念，坚信发展中遇到的艰难险阻和风险挑战还是要依靠发展来解决。

创新则无疑是引领发展的第一动力。只有从观念上认识创新、理解创新、支持创新，才能从行动上激发创新、引领创新和参与创新。无论是科技创新、社会创新还是文化创新，不管是产品的结构、功能和表征的变革，组织的更新、突破与再造，精神内容的丰富、完善与重构，其核心就是打破定势思维，突破常规戒律，通过求“新”和求“变”，来获得国家和社会进步与腾飞的无限动能。

正由于发展离不开“创新”和“求变”，我们引领发展才亟待进行前无古人的探索，亦需要谋求改变的勇气，同时，还面临着未知的风险和巨大的挑战。也正是基于对这一大局大势的清醒认识和清晰研判，我们党和政府将给改革创新者撑腰鼓劲的思想，始终贯彻至“牢牢抓住发展第一要务不放松”的决策部署之中，无疑也成为了各地试水建立容错机制的行动指南。例如，2016年3月初，广东省人大常委会分组审议《中国（广东）自由贸易试验区条例（草案修改稿）》（二审稿），相较于第一稿，该草案修改稿为了减轻创新中所承受的不当压力，尝试建立了创新容错机制。条例规定，为体现“法无禁止即可为”的精神，增加“对法律、行政法规未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区开展创新活动”的规定；同时，“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标，但是符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，减免相关责任”。条例的最大亮点就是，深刻理解和切实贯彻治国理政新理念新思想新战略，结合地方建设实际，通过政策落地和措施对接，为改革者解压，为创新创业“搭桥铺路”。

全面深化结构性改革需要容错机制的系统化建构

当前发展中，结构性问题突出，需要用改革的办法推进结构调整，通过突出抓好供给侧结构性改革，来不断解放和发展社会生产力。进一步追问，如何通过全面深化改革来解放和发展社会生产力呢？一方面，绝对离不开干部群众的贡献；另一方面，更加离不开鼓励改革、包容改革、推进改革的机制化建设。假若没有鼓励干部群众干事创业的容错机制，恐怕也难以让像小岗村这样的“大包干”精神写进改革开放的史册，同样，也很难迎接以“电子商务”、“移动网络平台建设”等为代表的新一代信息技术产业的全面崛起。因此，加强容错机制建构，无疑是当前激发全社会发展活力，提高全要素生产力，促进全面深化改革特别是结构性改革的有力抓手。

机制一般表现为相对稳定的互动关系，或者是一种相对稳定的工作方式和运行过程。考察容错机制，其建立与运行离不开主体、客体、渠道和保障等要素的相互配合与补台，也需要顶层设计、落地实施、反馈评估、完善推广等环节的相互协调与联动。正因此，配合当前结构性改革所进行的容错机制建设，是一个建立多要素、多环节规范有序运行工作方式的系统化过程，而绝不仅仅表现为地方性实践这样一个个散在的“横断面”，或者说，绝不单纯局限于一些地方的试水先行，它所呈现的应该是一个从主体到客体，从设计到推广，从法律到道德，由始至终进行的系统化运行的完整“路线图”。

整个容错机制系统主要包括主体、客体、渠道与保障四大要素。第一，国家高层管理者和中层管理者属于容错机制中的主体要素，他们是握有公权力，通过组织设置、决策执行和制度安排，承接和代表民众利益的那一群人。其任务职责就是通过顶层设计和制定地方性法律法规，为容错机制的良性运行把关导航。应该说，在整个容错机制的运行过程中，国家高层管理者和中层管理者始终是最重要的构成要素—主体要素。这不单单因为它是理性决策观念持有者和决策制定者，还因为其作用发挥的如何，成为机制能否良性运行的基础。第二，广大干部群众构成了容错机制的客体要素。他们是容错机制良性运行的直接受益者，同时也是愿干事、敢干事、能干成事的生力军。从特点上看，他们具有创业创新和被鼓励包容的主体性地位；同时，他们需要依赖容错机制主体来代表自身利益和鼓劲减压；当然，社会的分化和多元化也使得他们在机制中存在着地位、能力等诸多差异；而他们能否用好机制、把握机遇干事创业，既受到刚性的制度化因素影响，也受到内在的传统文化和乡规民约的影响。第三，因为容错机制的运行还必须通过一定的，尤其是正式的组织、机构、人际网络和信息传播等管道来承接，因此，渠道要素就构成了机制中的另一个基本要素。其主要包括了党政渠道、社会团体渠道和传媒渠道等。第四，保障要素。为从根本上保证容错机制的顺利运行和协调有序，在不断变化的社会环境中，维持主体要素、客体要素和渠道要素等各要素间的长期稳定与平衡和谐，还离不开制度、法律规范、实施措施、道德风俗、文化心理和社会舆论监督等各种保障要素，保障要素作为社会控制和约束手段，无论是通过软约束还是硬约束，无论是以内在力量控制还是以外在力量强制，无论是书写在条文中还是印刻在头脑里，其在机制的运行中起到了不可替代的制衡和规范作用。

再考量容错机制的运行过程，其主要囊括了顶层设计、基层（试点）探索、反馈评估、完善推广等相互配合与交叉联动的环节。在容错机制中，四个环节各司其职。容错机制始于顶层设计，终于完善推广，以先试先行和操作化为重点的基层探索，以及旨在监督考察试水效果的反馈评估，成为机制良性运行不可或缺的中间环节。如若再进行细分，顶层设计、基层探索、反馈评估这三个环节还能够构成一个相对闭合的工作环路。即，基于宽容“推进改革”和“探索性实验”中所犯错误这一大原则，由高层统筹到基层试点，从基层实施效果评估到报送反馈高层，形成了一个从理论（决策）指导到具体实践再至理论升华（制度化）的具体过程。而这一相对闭合环路，为最终大面积铺开推广奠定了基础。

进一步具体分析，顶层设计和基层探索是理论与实践相结合的辩证统一过程。习近平指出，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。容错机制的运行也离不开这两个环节的良性互动和有机结合。如果说，进行顶层设计是在最高层次上制定如何鼓励创新、包容失误的总体构想，是一项高屋建瓴、统揽全局，统筹兼顾的系统工程、理论建构和制度谋划，那么，顶层设计不是“拍脑袋”，它的制定来自于对客观事物和自然规律的理性判断，来自于对舆情民心的尊重和倾听，也来自于基层探索所提供的实际经验和宝贵创造，即来自于广大干部群众通过投身改革洪流所提供的试错经历、丰富内涵和生动脚本。正为此，广东、山东和浙江等地所开展的基层容错机制探索，无疑是力促理论与实践有机结合，将结构性改革引向深入的一次次有益尝试和大胆突破。其次，事物的变化与发展是长期的和复杂的，顶层设计与基层探索的良性互动和有机结合也不会一蹴而就。上述基层实践，还只是从国家战略决策刚刚转化为地方性条例和实施办法，这期间，既需要各地根据本地实际情况，逐条落实相关配套措施，使得办法和条例更具操作性，也需要经反馈评估环节，对基层探索的效果，特别是对条例和办法的实施进度、遇到的有关法律、制度、执行等方面的突出问题，以及干部群众对实施情况的感受、要求、意见和建议等舆情反应，进行实时监督反馈和全面综合评价，以便使顶层设计更加完善，并再返回到试点进行探索性实验，如此形成动态的循环过程。而最终，则要以点带面，全面铺开，通过完善推广环节，用不断健全的科学经验和有效方法服务于改革发展的伟大实践。

全面决胜小康需激励机制、容错纠错机制并行不悖

系统论认为，大至宇宙，中到社会，小到个体乃至原子，都是系统。同样，宏观的社会运行机制与小的局部工作机制也是系统，而从系统结构上看，大系统正是由一个个中小系统构成的。进一步看，其一，任何系统本身也是一个有机整体，它绝不是各个部分（要素）的机械组合或简单叠加。即，系统中各要素并非孤立存在，每个要素在系统中都有着自己的特定位置，发挥着特殊的功能。正是要素之间的相互关联，构成了一个不可分割的系统整体。其二，系统具有开放性，它的存在和运行离不开环境，在环境中，不同系统之间随时进行着能量、信息与物质交换。这种认识，不但有助于我们了解各个要素在容错机制中的地位和作用，而且更促使我们认清容错机制与社会大环境，以及与社会系统中相关机制的相互关系。

首先，基于社会大环境来分析系统结构。当前，我们正处于全面建成小康社会的决胜阶段这一大背景下，容错机制是促进全面深化改革特别是结构性改革的有力抓手。同时，建立容错机制也是全面依法治国和全面从严治党的需要，更要服从于全面建成小康社会这一大局。这就意味着，全面建成小康社会在社会大系统中处于核心和统领地位，其他三个全面处于服务决胜小康社会的地位，容错机制建设作为手段之一，则主要服务于结构性改革过程中对“探索性实验”里的无意过失的免责。从学理上厘清大系统结构中的主辅关系，有助于我们了解容错机制服务于大局大势的基础性地位，了解如何通过地方性试水“容错机制”以及与相关配套机制对接，来为全面建成小康社会提供有益启示。

其次，再进行开放系统中的相关机制分析。因为容错机制作为全面建成小康社会中结构性改革的服务手段之一，也需要依循依法治国和从严治党的大政方针，因此，在这个社会大环境中，容错机制与相关机制之间必定进行着物质、能量和信息的交换，即存在着紧密的联系。如果说，按照一般的管理功能分类法，机制分为相互联系的激励机制、制约机制和保障机制。其中，激励机制是调动管理活动主体的积极性和创造力的一种机制；制约机制是保障管理活动规范化和有序化的一种机制；保障机制是为管理活动提供物质和精神条件的机制。那么，在全面建成小康和深化改革过程中，我们不但需要容错，也不能忽略奖励和纠错。也就是在建立容错机制的同时，要建立为改革创新者鼓劲的激励机制，和对违法乱纪者监督问责的惩戒纠错机制。

落实到现实中，就如习近平早在担任福建宁德市委书记时说过的那样：“要正确区分违法乱纪与改革开放中出现的失误。重要的一点是要保护改革者的积极性，鼓励干部为人民事业敢为天下先。我们既要敢于惩治，又要善于激励，自始至终都必须把握好政策。”浙江省绍兴市在2015年7月出台了包括《关于督促干部干净高效干事、支持干部履职担当创新的若干意见》、《绍兴市机关工作人员问责追责实施办法（试行）》、《关于建立健全党员干部容错免责机制的实施办法（试行）》在内的“一个意见两个办法”，就是建立支持奖励、容错免责与问责追责系列配套机制的有益尝试。它的积极意义在于：一方面，鼓励干事创业绝不止于容错，要通过建立激励机制，对真抓实干成效显著的地方和个人，在物质和精神各个层面，加大奖励资助力度；另一方面，容错机制绝不是挡箭牌，我们宽容和允许的是推进改革与探索性实验中因无经验、无明确限制、非故意而造成的过失，绝不姑息那些明知故犯、故意谋私和我行我素的违纪违法行为，宽容并不意味着纵容，允许也并不意味着默许。党的领导干部和普通党员有《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》作为标准，普通群众有法纪规章为准绳，社会还有道德规范的要求，纪律和法律仍是不可逾越的红线，美德和理性依然是干事创业的规矩。正为此，容错机制并不是孤立存在的，它与激励奖励机制和惩戒纠错机制一道，成为鼓励改革者，护佑创新者，提醒犹疑者，震慑越轨者的三位一体、相互协调、并行不悖的有效防线。

【注释】

①周天楠：“决策理念的本质规定”，《东岳论丛》，2002年第5期。

责编/张蕾