环境公益诉讼中检察机关原告资格的探析

魏雪利+杜静颐

摘要：2012年新修正的《民事诉讼法》中虽然明确规定了公益诉讼制度，但其并没有明确规定哪些机关和社会组织可以提起公益诉讼。鉴于检察机关与其他原告主体（如环保局、环保组织）相比具有不可替代的优势，故本文旨在从检察机关提起环境公益诉讼的合理性入手，通过研究其与其他原告主体提起公益诉讼的顺位问题，来决定其参与诉讼的方式，最后为更好的促使检察机关提起公益诉讼要对相关的制度和程序加以完善。

关键词：检察机关；原告；环境公益诉讼

环境问题的长期性、复杂性、潜伏性使得其不易被发觉，加之环境公益诉讼的专业性强、举证困难等各种因素都使一些法定的“社会组织”力所不及、望而却步。在仅仅依靠某一组织不能更好的解决相关问题的情况下，我们就有必要寻找更适合的主体提起诉讼，努力实现诉讼主体的多元化。

一、检察机关提起公益诉讼的合理性

（一）检察机关的公共性使其可以提起公益诉讼

检察机关的公共性使得其就是为了维护国家利益和社会公共利益而设立，在实践中一旦遇到公共利益和国家利益遭到侵害时，其便有权提起公益诉讼；此外，检察机关还是国家的法律监督机关，其法律监督的范围不仅包括对法院和侦查机关的司法监督，还包括对国家利益和社会整体利益的维护，也即负有为全体人民保护环境和促进生态文明的义务。这就使得检察机关公益性有了更为明确的依据。

（二）检察机关的性质和职能使其可以提起公益诉讼

首先，从性质上看检察机关是法律监督机关。因而对于那些违法排污、污染环境、破坏生态的侵害者，检察机关有权为了维护公共利益而以原告的身份提起诉讼。

其次，检察机关通过行使检察权来履行其职能。《宪法》赋予检察机关独立的行使检察权。公诉权是检察机关享有检察权的最重要的组成部分，提起公益诉讼就是公诉权最直接的体现，因而对于侵害环境的行为检察机关提起公益诉讼是符合其性质和职能的。

（三）检察机关具备专业的知识和能力使其可以提起公益诉讼

环境侵权的维护成本巨大，不仅需要巨额的资金，相关的专业人员、专业设备，诉讼中还需要对遭受损害程度予以证明。迫于上述某种因素的局限都会使得受侵害人、社会组织和环保行政部门不得不放弃提起诉讼。

而检察机关则不同，其有现成的侦查设备和侦查机构，有专业的法律人才，有国家财政的强大后盾，有丰富的诉讼经验。这些优势使得其可以负担巨额的诉讼费用、便于调查证据、提起诉讼，从而更好的维护社会多数人的利益。

二、检察机关参与讼诉的方式及与其他原告提起诉讼的顺位问题

在检察机关参与诉讼方式多样化和提起诉讼的主体多元化的情况下，我们有必要根据检察机关参与方式的不同对不同主体行使诉权的先后问题加以规定，既可以防止各个主体相互推诿，又可以遏制某些主体越俎代庖。

（一）检察机关参与诉讼的方式

根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，检察机关提起公益诉讼的方式主要有帮助起诉、督促起诉、直接起诉等。[1]

帮助起诉是指受侵害的公民和法人在其合法权益遭到不法侵害时，虽然有提起诉讼的主观愿望，但由于其自身能力的局限性而未能起诉的。检察机关则可以根据自己的能力对其伸出援助之手，帮助起诉。

督促起诉则主要是指在一些案件中由于环保行政部门怠于行使职权而导致损害后果没有得到很好的处理，检察机关便可以督促其积极行使职权或提起诉讼，以促使案件得以快速有效的解决。

直接起诉是指检察机关作为原告直接向有管辖权的人民法院提起公益诉讼的权利。检察机关作为原告直接起诉时检察机关参与诉讼的各种方式中最直接、最有效的一种方式。

（二）检察机关与其他原告提起诉讼的顺位问题

第一，当环境侵权案件涉及到特定某人或者某一群人的时候，应首先考虑由该特定人或者环保组织提起诉讼。在这些案件中具体的权益受害人相对确定，作为直接利害关系人他们有权利以自己的名义提起诉讼。只有在该特定人无能力提起诉讼并对检察机关提起申请的情况下，才可由检察机关提起诉讼。

第二，在纠正环境污染者的行政违法行为和环保行政部门怠于行使职权的案件中，检察机关应启动特殊的诉前程序，督促环保行政部门优先履行职责，只有在环保行政部门既不履行职责又不提起诉讼，环境损害没有得到弥补的情况下才可以考虑有其他组织和机关提起诉讼。

第三，在国家利益和社会公共利益遭到损害时，也应首先考虑又环保行政部门作为原告向法院起诉，因为环保部门的职责就是保护国家的自然资源和生态环境。只要有主体提起诉讼，检察机关就应当作出必要的让步，即检察机关提起公益诉讼应作为最后一种手段。这样既可以明确各个主体职能的分工，防止超越职权和滥用职权，避免法院的重复受理。

三、检察机关提起公益诉讼应完善相关制度

（一）民事诉讼立法应对检察机关提起公益诉讼的资格加以确认

我国当前的民事诉讼法并没有明确对检察机关提起公益诉讼加以规定。实践中虽然取得了很好的成效，但是我认为“名不正则言不顺”，只有在得到相关的法律授权后，检察机关行使职权才会更有权威。在下次的民诉法修改时应该对检察机关提起公益诉讼的原告资格加以明确，同时还应该对各个地区检察机关之间以及各级检察机关之间行使职权的范围进行划分，对检察机关内部应该有哪些部门具体负责公益诉讼也应该作出明确详尽的规定。[2]

（二）公益诉讼中检察机关的处分权应得到一定程度的限制

由于公益诉讼不同于一般的私人民事诉讼，如果给予检察机关随意的撤诉、和解、调解的权利就可能会侵害公共利益。但又考虑到合法的调解能使案件快速审结，符合效率的要求。因此我们可以选择有限制的处分权。对一些事实清楚、证据确凿的能够证明确有损害公共利益的环境污染存在就不能允许撤诉；反之没有充足的证据证明或者侵害人已经采取了补救措施的，在合法自愿的情况下允许撤诉。调解和和解只能是在举证和质证之后有充足的证据能够证明案件事实的情况下作出，这样才能充分保障当事人行使诉权，才能保障双方在合法、自愿的条件下达成调解和和解，最后即使达成的调解协议也不得损害社会的公共利益。[10]

（三）检察机关提起公益诉讼中举证责任的分配

环境公益诉讼的复杂性和特殊性使得其在证明责任上不同于一般民事诉讼案件，环境案件中多强调举证责任倒置和因果关系推定，即侵害人应就自己的行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任，此外对于不承担责任和减轻责任的证明也由其提出。检察机关的特殊性和优势虽然会在一定程度上造成原被告双方诉讼地位上不平衡，但并不能因为检察机关具有调查证据等优势而相对的免除被告方的证明责任。

（四）检察机关提起公益诉讼的诉讼费用问题及赔偿金的管理

检察机关作为原告提起诉讼是代表国家和社会的公共利益，其相关的诉讼费用是由国家财政负担。为了减轻国家财政负担，就应当适当的降低起诉的门槛。比如在诉讼费用上，法院对于公益诉讼可以采取减半收费或者免除案件受理费的方法来减轻起诉人的负担；此外对于诉讼过程中为查明案件事实，调查相关证据而支付的鉴定费、评估费等相关费用，判决时可以考虑由加害方负担。

另外，针对审结完毕有赔偿金的案件，如果案件有直接受害人的，这些赔偿金就应优先赔偿他们的损失；就赔偿金的剩余部分，从长远来看，我们有必要建立专项的环境保护基金，用于支付以后再提起环境公益诉讼的必要费用以及环境污染的治理所需要的费用。（作者单位：河北大学政法学院）

参考文献：

[1]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学：2013（4）.

[2]别涛.环境公益诉讼立法的新起点[J].法学评论：2013（1）.