民事检察工作现代化的基层样本分析

靳素兰 谢禅 张民星

摘 要：加快推进民事检察工作现代化是更好服务中国式现代化的必然要求，其工作重心应放在基层检察院。通过对S省H市和B市两地近5年来的民事检察工作数据分析发现，样本呈现出“有质量的数量”和“有数量的质量”相统一、同级监督逐步强化、依职权监督的主动性逐年提高，在数字检察和多元化纠纷化解机制的助力下，基层民事检察工作现代化走势稳健，体现了检察工作理念、体系、机制、能力的不断进步。但受限于案件结构性矛盾、监督浅表性重复性问题多发、基层“三检合一”体制易发的“不专”“不会”问题，基层检察监督的动能未能充分释放。建议强化一体化办案机制、发力更深层次的监督、加大人才培养力度、加强对下业务指导、优化科学考核机制，加快推进基层民事检察工作现代化进程。

关键词：基层民事检察工作现代化 一体化办案 数字模型 类案监督

“现代化”是一个动态的概念，既反映事物随着时间延续所体现的变化趋势，也反映新时代背景下相比过去所体现的积极的、进步的特征。［1］最高检党组书记、检察长应勇在为国家检察官学院2023年秋季学期首批班次授课时强调，要加快推进检察工作理念、体系、机制、能力现代化，谱写习近平法治思想的检察实践新篇章，并指出民事检察要积极回应人民群众民事司法需求的不断增长，主动适应司法工作的新变化。［2］对照最高检的工作要求，下面以H市和B市两地近5年来的相关数据为样本，对民事检察工作现代化的基层实践予以分析。

一、基层民事检察工作的数据呈现

H市和B市均为S省的地级市，其中H市常驻人口约873万，2022年度GDP约为4200亿元，城市规模相对较大且近年发展迅速；B市常驻人口约393万，2022年度GDP约3000亿元，体量相对较小但人均数值稍高。本次调研选取了两市2018年至2022年间受理的全部民事检察案件，旨在发现办案数据中所体现的共性和趋势。［3］

（一）办案质效的提升体现了检察工作理念的更新

一是通过履职办案体现了“为法治担当”的理念。从规模来看，两市民事检察案件办理数量均呈明显增长趋势。两市2022年的合计办案量为2308件，相比2018年的450件增长了4.13倍，年均增长率高达103.22%。这体现了随着经济社会的发展，人民群众民事司法需求在迅速增长，不仅通过诉讼维护权益的需求日益频繁，对于诉讼程序中的公权力监督的要求日渐精细。从案件数量的变化中可以直观地感受到新时代民事检察的工作压力和担当作为。

二是办案结果体现了“高质效办好每一个案件”的检察理念。两市检察系统共提出抗诉和提请抗诉252件，人民法院采纳意见并改判201件，采纳率79.76%；共提出再审检察建议210件，共采纳197件，采纳率93.81%；共发出执行活动监督、审判程序违法行为监督及其他检察建议2805件，共采纳2792件，采纳率99.54%；提起支持起诉1922件，人民法院已采纳支持起诉意见1909件，采纳率99.32%。以上数据显示，检察院的监督意见大多得到了采纳，在案件数量增长的同时，基本实现了“有质量的数量”和“有数量的质量”相统一，体现了“高质效办好每一个案件”的检察理念。

（二）民事监督体系更加成熟

一是办案结构更加均衡。从案件类型看，生效裁判结果监督、执行活动监督、审判程序违法行为监督和支持起诉案件所占的比例更加均衡，曾经“以抗诉为中心”的办案结构已被多元化监督模式所取代，在保持抗诉监督刚性的同时，检察机关如今更多适用检察建议的方式实现监督目的，监督内容从结果监督延伸至诉讼全过程。

二是同级监督逐步强化。从案件办理的层级来看，有5512件由基层检察院受理，占75.03%，且基层检察院办理案件的比例从2018年的58.22%逐步提高到2022年的76.26%。其中生效裁判结果监督案件大部分由市级院办理，市级检察院办案数量占该类案件的67.79%，这也是由民事诉讼法多年来坚持的两审终审诉讼制度决定的。而执行活动监督、审判程序违法行为监督的案件有98.44%，由基层检察院办理。支持起诉案件则全部由基层检察院办理。特别是近年来两市检察长列席审委会次数已接近200次，有力地提高了再审检察建议和抗诉意见的说服力，改进了同级监督的效果。

（三）工作机制的变革激发了基层活力

一是依职权监督的主动性愈发提高。依职权监督是检察院依法能动履职，主动启动监督程序的方式。据统计，H市和B市依职权监督案件总数为1765件，占受理案件总数的24.03%，其余75.97%的案件依当事人申请而受理。近5年来，检察院依职权受理案件的比例逐年提高，从2018年的18.41%增长到2022年的35.70%。其中，在生效裁判结果监督案件中，94.66%的案件依当事人申请而受理，仅有5.34%的案件依职权受理， 这部分基本都是涉虚假诉讼的案件。在执行监督案件中，检察院依职权受理案件占比为31.72%。而审判程序违法行为监督的案件极少有当事人来申请监督，几乎全部是由检察院依职权受理的，占79.24%。

二是纠纷化解机制更加多元化。检察院在坚持对人民法院审判权和执行权做公权力监督的同时，着力通过检察和解、公开听证、司法救助等方式，对私权利予以救济。5年来，两市共办理检察和解案件207件，公开听证135次，司法救助17次，通过多元化、柔性化的方式加强矛盾化解工作，实现案结事了人和。其中有些案件，检察院与人力资源和社会保障部门、市场监管部门、消费者权益保护部门开展了多重协作，共同化解了纠纷。

三是更加注重一体履职、综合履职、能动履职。样本中有37起案件线索系从刑事犯罪案件办理中发现并移送而来，相应地，有9起案件系从民事检察办案过程中发现刑事犯罪线索并移送刑事检察部门，实现了“民事反哺刑事”。涉民营企业的裁判结果监督案件和执行监督案件在持续增加，其中不乏大案、类案。涉虚假仲裁、公证等民事非诉执行活动的案件开始冒头，其中B市检察院办理的一批虚假仲裁案被最高檢第六检察厅评为全国虚假仲裁、公证执行检察监督典型案例。［4］

（四）通过数字检察带动了监督能力的提升

应勇检察长强调：“数字检察战略是法律监督手段的革命。”［5］数字检察和大数据法律监督工具是检察工作现代化的鲜明时代标签，也是基层民事检察工作补强短板、换道超车的重要机遇。在过去5年间，H市和B市均未大规模使用数字检察模型协助办案。2023年1月以来，两市共自主研发民事检察数字模型19个，学习引用外地成熟模型8个，共发现民事检察案件线索537条，成案69件，已发出检察建议59件，全部都已采纳，取得了初步成效。H市检察院利用自主研发的“民间借贷领域刑民一体法律监督模型”发现虚假诉讼案件线索6条，制发的再审检察建议全部被法院采纳。B市W县检察院利用其开发的一系列民事执行监督数字模型，一次性发现10条不当终结本次执行程序案件线索并成功办理，显著地提高了办案效率。

二、基层民事检察工作现代化的限制因素

（一）案件受理结构性矛盾限制基层检察动能发挥

调研显示，大多数民事生效裁判结果监督案件由市级检察院或者省级检察院办理，基层民事检察人员未能充分发挥监督动能，影响了工作潜力的调用。困扰多年的民事检察案件“倒三角”结构性矛盾虽有所缓解，但仍持续存在。相对于法院开展的审级改革，检察院特别是市级检察院应当及时发挥前线指挥的作用，将案件办结在基层，让矛盾化解在基层，充分释放基层同级监督的活力。如果基层检察人员办理的案件长期为类型化案件，会导致对虚假诉讼等生效裁判结果监督案件办理的经验缺乏，不利于民事检察监督工作的进一步开展。

（二）监督浅表性、重复性问题较多，深层次问题较少

基层检察院办理的执行监督和审判程序违法行为监督案件数量较多，但许多属于《人民检察院民事诉讼监督规则》规定的“其他违法情形”，监督浅表性、重复性问题较多。针对的往往是人民法院送达违法、适用审判程序错误、违反法定审理期限、终结本次执行程序不当等情形，大多数系根据检察院新发现的证据或者新查明的事实对原审判和执行程序进行修补，停留在“对事的监督”层面。对于人民法院在履行职责过程中的深层次问题，“对人的监督”触及较少，对重复出现的问题和类案形成原因分析较少。

（三）“三检合一”体制易引发“不专”“不会”的问题

近5年来，两市检察院都出现了内设机构改革和部门人员调整，基层民事检察工作人员有近半数从事民事检察工作在3年以内。两市基层检察院通常民事检察部门采用民事、行政、公益诉讼“三大检察”业务合一的模式，有的还兼顾未成年人检察等其他职能。有条件的基层检察院在部门内部根据业务类型划分了办案团队，但大部分基層检察院则不作区分。考虑到民事、行政和公益诉讼检察业务的历史渊源和工作方式上的部分相似性，这种“三检合一”的体制可以应对较为简单和重复的案件，但在办理较为疑难复杂的案件，特别是诸多涉及深层次法律适用争议的民事生效裁判结果监督案件中，三大检察的差异性就会突显。随着民事检察业务量的持续增大，“三检合一”体制会对民事检察工作现代化进程造成阻碍。

（四）对下指导不及时，跟进监督和复查效果不明显

《人民检察院民事诉讼监督规则》明确了复查制度，当事人对下级检察院不支持监督申请的决定有权向上一级检察院申请复查一次。故2021年以来，复查案件逐渐增多，当事人不服原生效裁判结果往往会持续寻求救济。但从办理的复查案件看，未发现撤销检察院原决定的情形。由于近5年基层检察院提出的检察建议大多得到人民法院的及时采纳，故两市尚未出现跟进监督案件。个别案件中，虽然人民法院发现错误但未及时纠正，但在地方监察部门的督导下，问题已得到妥善解决，无需跟进监督。近年来，基层检察院提出再审检察建议的案件均向市级检察院备案，部分案件还向市级检察院院汇报请示，以确保再审检察建议的质量。然而，市检察院由于人员和工作精力有限，只能提供个案指导，未能及时指导基层检察院解决困难，对于个别相对落后的基层检察院支持不够。

三、持续推进基层检察现代化水平的路径

（一）强化一体化办案机制，串联上下级合力

为强化资源整合，形成监督合力，B市检察院制定了民事诉讼监督一体化工作机制，缓解民事裁判结果监督案件“倒三角”结构造成的办案压力，统筹全市民事检察工作，取得了初步成效。今年9月，最高检印发《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》，为上下级检察院之间人员的交流提供了更明确的指引。建议市级检察院进一步推进一体化办案机制，强化案件办理一体化、团队建设一体化、线索管理一体化、支持保障一体化，有机整合检察资源，为基层民事检察高质量发展扫除障碍，提高整体监督效能。同时要注意加强与刑检部门的配合，建立民事审判程序违法、虚假诉讼监督等案件线索和结果的双向移送、反馈机制，增强诉讼监督与司法人员职务犯罪预防工作合力，做到对事监督与对人监督相结合。

（二）发力更深层次的类案监督

民事诉讼精准监督在工作方法上是个案监督，但其目的是通过高质量监督产生对类案的指导效果。要自觉把精准监督理念贯穿到监督的全流程，着力发挥检察监督在民事法律适用和司法理念方面的纠偏、引领价值。一是要精准办理类案中的个案。要抓好类案中首案的发现和论证，直击“痛点”“难点”。基层检察院可以从认真学习借鉴各类指导性案例和典型案例入手，吸收其中的观点和方法，应用于本地实践。二是市级检察院要做好辖区内类案的引导调度工作。及时推广成熟经验，带动后发地区的监督工作。三是制发类案监督的检察建议，统一法律适用的标准尺度，促进自由裁量权的规范行使，积极参与社会治理。四是重在解决实际问题。减少类案监督中凑数案、重复发送相似建议和协商式监督的无效监督情况。

（三）培育具有时代特色的民事检察队伍

在基层检察院现有的“三检合一”框架体制下，如何适应民事检察工作现代化的客观规律，发挥各检察业务融合贯通的优势，发挥基层的活力和首创精神，提升民事检察工作人员的监督能力，是对队伍管理能力的考验。当前的民事检察工作在政治性、法律性和科技含量方面与过去5年有显著变化。笔者建议采用适度超前的标准，加强民事检察人才培养。一是以典型案例培育为抓手，加快监督理念更新。对于工作经验不足的人员，可从协助总结撰写典型案例入手，加深对司法理念和精神的理解，以提高业务技能。二是运用数字模型和大数据平台，深入理解和应用数字检察，边建边用边完善，尊重规律并以小切口推动大作为。三是用好“外脑”，加强交流。利用近年来检察院相继聘请的民事检察咨询专家、兼职教师和兼职检察官助理等外部资源，强化与基层检察人员协作，通过课题合作研究、实践研讨、业务咨询等方式深入协作，促进高层次检察人才的培养。

（四）处理好初次监督与二次监督，优化考核指标

随着人民法院四级审判职能定位改革的推进，市、县检察院的民事检察任务将不断增加。作为地区检察工作的重要枢纽，市级检察院需要适时调整，处理好初次监督和二次监督之间的关系，加强对下级机关的业务指导，优化考核指标。一是提升初次监督的有效性，发挥司法救济的作用，积极主动履行职责，通过调查核实、公开听证、检察和解和司法救助等方式，努力实现矛盾的一次性终结。二是完善与法院的联席会议制度，通过检察长列席同级审委会、同堂培训、联合调研、会签文件等方式，加深对法律适用的共识，及时跟进和落实监督意见。三是市级检察院要做好案件复查和跟进监督工作，加强对法院拒不改判案件和拒不采纳再审检察建议案件的监督，对当事人对基层检察院裁判结果监督案件不服的决定进行及时复查。四是需要进一步优化考核指标，符合基层民事检察工作的实际情况，减轻工作人员的压力，减少对简单案件的考核权重，并更加注重案件数量、质量和效果的整体统一。