全过程人民民主的法治保障

林彦

内容摘要：发展全过程人民民主的治国理念，既是对已有民主制度和实践的总结，也是未来民主发展与创新的导向定位，以及开展制度对话与互鉴的智识资源。全过程人民民主具有主体广泛性、形式复合性、目标有效性、过程持续性等鲜明特征，也是其应当遵循的价值取向。坚持以人民为中心、坚持以人民代表大会制度为主渠道、坚持全过程人民民主的价值定位、坚持顶层设计与尊重人民首创相结合，是为全过程人民民主提供法治保障应当遵循的基本原则。就保障方式而言，法治保障不仅包括对法定民主制度的实施，也包括适时将成熟的民主制度通过立法加以确认。就法治保障的具体领域而言，进一步加强对全过程人民民主的组织保障、职权保障及程序保障应成为未来立法的重点，从而激发出更好的民主绩效、更高的民主兑现率和获得感。

关键词：全过程人民民主 法治保障 国家治理现代化 民主开发能力 以人民为中心 民主制度

中图分类号：DF2文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2021）05-0021-31

2019年11月，习近平总书记在上海市虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。” 〔1 〕2021年7月1日，在建党百年庆祝大会上，他进一步强调，“发展全过程人民民主，维护社会公平正义”是党在新征程上的重要使命。〔2 〕

全过程人民民主是对我国民主制度本质内涵的最新概括，也为进一步完善社会主义民主政治和人民代表大会制度、实现国家治理体系和治理能力现代化提供了方向性的指引。落实全过程人民民主、提升民主制度的效能，离不开健全的法律体系的保障。

一、全过程人民民主的实践及理论意义

全过程人民民主凝聚了执政党在新时代对于发展民主政治的戰略思考，具有重要的理论和实践意义。

（一）全过程人民民主是对既有民主实践、民主理论的经验总结

全过程人民民主是根植于我国丰富的民主实践基础之上的理念。作为执政党的中国共产党在团结带领中国人民的共同奋斗中，始终确保以人民当家作主为己任，从未停止过对民主的探索。

在总结中华人民共和国成立前其他政治力量所实践过的各种政治制度设计、民主形式选择失败经验的基础上，中国共产党先后探索出了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众性自治制度等不同层次的民主形式，并通过宪法加以确立。除了宏观的民主制度之外，还创设了政府信息公开制度、备案审查制度、民生实事人大代表票决制度、立法协商、人民建议等更微观的制度与相关实践，也都是全过程人民民主理念所依托的制度载体。正是基于这些明确、具体的制度，全过程人民民主理念所总结出的我们民主制度特征和指导原则才具有可识别度，也才能借助这一概念形成全新的制度自信。

同时，执政党也不断提出、完善自身的民主理念、民主理论，并用其指导制度实践。毛泽东同志早就强调过直接民主的重要性——“人民必须有权管理上层建筑，我们不能够把人民的权利问题了解为国家只是由部分人管理，人民只能在某些人的管理下面享受劳动、教育、社会保险等等权利”，劳动者要有“管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利”。〔3 〕邓小平同志也提出过“民主是解放思想的重要条件”“必须有充分的民主，才能做到正确的集中” 〔4 〕，要使宪法“能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利” 〔5 〕等论断。此后，“引导人民有序的政治参与”“实现党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一”等理论也随着实践发展陆续被提出，为我国指导民主政治建设提供了基本遵循。全过程人民民主理念与上述理论存在继承关系，体现了执政党对民主制度和理论创新的不懈努力。

（二）全过程人民民主是对未来民主发展、民主创新的导向定位

全过程人民民主也是富有前瞻性的理论概括，它承载着执政党对于未来民主制度设计、实践探索的愿景和目标。与其他制度一样，民主的形式、民主的定位不是一成不变的，而是与时俱进的。唯有通过不断地发展与创新，民主制度与理念的供给才能适应社会发展的需要、符合人民的期待。

民主开发能力是一个国家治理能力和制度生命力的重要组成部分。“在任何社会，民主的发展都不是自行向前的，都需要其基础的推动作用和其主体的提升作用。” 〔6 〕具体而言，“国家在推动民主发展的过程中，关键不在于它创造了多少有助于民主发展的基础和条件，而在于它是否有能力将其所创造的一切都转化为民主发展的真正动力和资源，从而切实有效地推进民主建设和发展”。〔7 〕更为关键的是，“‘国家供给民主之善能力，从根本上讲，是指国家将民主发展与国家建设有机结合起来而形成的……这种结合的关键在于国家有一套契合本国实际的民主建构的战略议程，具体包括：民主的价值目标选取、民主建设的路径选择、民主建设的行动原则、民主发展的议程安排”。〔8 〕

面向新时代、大变局，民主建设能力、创新能力依然需要与时俱进，而全过程人民民主则凝聚了这样的努力，为坚持和完善人民代表大会制度、国家治理体系和治理能力现代化提供了新导向。

（三）全过程人民民主是开展国际制度对话、制度互鉴的智识资源

“国泰民安”是人类共同的愿景，建立、巩固和完善民主也是各国人民共同的追求。“民有，民治，民享”“民有所呼，我有所应”尽管措辞有别，但都体现了共享平等的愿景和目标。这也是国际社会求同存异、开展制度对话与互鉴的智识基础。

近几年来，西方民主模式的维持和发展遭遇了前所未有的挑战和危机。功利化的政党竞争使得政治极化常态化，不仅严重削弱民主共识、导致民主信任危机，而且使民粹主义抬头，干扰基于宪法的国家治理体系的正常运转。“民主退化”“民主衰落”的出现，一方面源于市场资本主义与民主之间的固有张力 〔9 〕;另一方面则由于“许多新兴的和现存的民主国家的国家能力跟不上民众对民主问责的要求”。〔10 〕如何克服“重选举、轻治理，重承诺、轻兑现，重过程、轻结果”的弊端，成为西方民主转型与重建的焦点关切。从构建人类命运共同体的角度来看，在西方国家反思民主危机的过程中，借鉴我国民主实践和理念应该会有助益。特别是兼顾程序与实体、以治理绩效为导向的全过程人民民主，至少可以启发人们对民主多样性的认识。

此外，随着地缘政治、国际关系形势的变化，国际社会对待我国的态度也发生了深刻的改变。在百年未有之大变局的背景下，更需要让世界了解我们的国情治理之道。在开展人权对话、议会交流的过程中，也要更加积极主动地讲好中国民主故事、分享中国民主方案，以此建立基于价值认同的互信机制。全过程人民民主凝炼了我国民主制度的本质与特色，是解释中国之治的重要智识资源。

二、全过程人民民主的价值取向

作为对我国人民民主的高度概括，全过程人民民主承载着具体、明确、多重的价值取向，其在主体、形式、目标、过程等方面具有鲜明且突出的特点。这些价值目标，不仅为我国过去的民主实践所遵循，也理应成为全过程人民民主建设的指导方针和衡量标准。

（一）主体的广泛性

全过程人民民主是对人民民主的一种定性，而人民民主的最显著特征便是其广泛性。全过程人民民主首先应当是具有高度包容性、开放性的民主。这种广泛性主要体现在民主权利行使主体的广泛性，包括选举权和被选举权两个方面。

根据宪法第34条的规定，除依照法律被剥夺政治权利的人之外，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。彭真同志曾指出，行使选举权人群在十八周岁以上公民中所占的比例接近100%，“这充分说明了我国社会主义民主的广泛性”。〔11 〕

代表机会和代表身份也具有广泛性，且同样获得法律的保障。宪法规定，在全国人民代表大会中，“各少数民族都应当有适当名额的代表” 〔12 〕“全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表” 〔13 〕。选举法第7条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”。

（二）形式的复合性

习近平总书记指出：“实现民主政治的形式是丰富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。” 〔14 〕就我国民主政治的实践来看，也存在着复合多元的制度形态和实践空间。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实践人民民主的最重要的制度载体。人民通过选举代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民管理国家事务。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从我国土壤中生长出来的新型政党制度，其所依托的中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，是协商民主最主要的平台。民族区域自治制度是中国共产党运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度，既保证了国家团结统一，又实现了各民族共同当家作主。基层群众自治制度是实践基层民主的制度依托，切实保障了人民直接行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的权利。上述四种不同的民主形式分别被用于实现国家治理、处理政党关系、协调民族关系、推动社会自治等不同的治理目标。

在这些民主实践中，既包含直接民主制度，也包括间接民主制度。基层群众自治是典型的直接民主制度。县级以下人民代表大会实行直接选举，其他层级则实行间接选举。因此，人民代表大会制度融合了直接民主和间接民主的实践。

此外，全过程人民民主不仅局限于政治民主，而且也包括经济民主。经济民主是我国民主制度的有机组成部分，也是社会主义市场经济体制的基石。发扬经济民主是调动全民积极性、推动改革的重要驱动力，下放经济管理权力、保障企业经营管理自主权则是其中的关键所在。〔15 〕在完善和发展社会主义市场经济的过程中，发扬和保障经济民主依然是我们必须坚持的方针。

（三）目标的有效性

从词源学来说，民主的本义是人民统治。〔16 〕因此，其理应包含对实体的治理目标和对成效的追求。但是，现代有些西方学者将民主局限于民主过程，包括有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制以及成年人的公民资格 〔17 〕，弱化了对治理绩效的强调。

与此形成鲜明对比的是，我国的全过程人民民主不仅强调过程性民主，而且同时凸显经由民主的过程达致民主的结果。早在1980年，邓小平同志就强调，“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”是社会主义现代化建设的三大目标之一。〔18 〕习近平总书记也反复强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。” 〔19 〕也有学者总结道：“好的民主政治一是有能力和动力解决问题，这是‘立，二是有能力和动力发现问题，这是‘预。” 〔20 〕

全过程人民民主，不能仅停留于民主形式、民主过程，而必须始终与具体的决策目标、治理目标紧密联系，具有鲜明显问题导向、结果导向。换言之，这种民主制度不仅承载着实体性功能，也致力于实现这些功能。当然，确保人民通过各种方式参与决策、治理和监督，也并非为了实现某些人所期待和追求的片面的、狭隘的治理目标，而是通过求同存异尽可能实现共识性的、公益性的治理目标。

（四）过程的持续性

全过程人民民主涵盖了選举民主和治理民主两个领域，贯穿了人民参与政治生活的整个过程。由于我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，换届呈现出与时俱进的政策连续性以及选举和治理的有效衔接。因此，与竞争性政党制度下偏重于选举的民主发展策略，我国的全过程人民民主则兼顾选举与治理两大目标。

换言之，我们不能仅仅强调和重视“一次性消费” 〔21 〕式的选举民主，而是要确保民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主问责等一系列的制度目标。我们不仅要重视通过选举培养公民的主人翁意识，而且要通过更为多元丰富的民主渠道、民主实践，使人民有切实的民主获得感，享有各种当家作主的权利。我们的民主实践及相关制度安排不受选举和换届周期的影响，且贯穿公共决策的事前、事中、事后全过程。以立法中的民主制度设计为例，立法规划及计划制定、法律法规草案征求意见、提案、审议、表决、备案审查等各个环节都存在不同形式的民主机制，使得人大代表、公民、其他组织等均能为立法的完善群策群力、贡献智慧。

总之，我们的民主制度不应停留于“一次性消费”，而应当成为能够持续赋能的“日用品、耐用品”。同时，这样的民主机制也需要国家持续的投入和保障。

三、全过程人民民主的法治保障应遵循的原则

我国历来重视加强对民主制度及实践的法治保障。这首先建立在对民主与法治（制）紧密联系的深刻认识基础上。早在1979年，邓小平同志就强调：“民主和法制，这两个方面都应该加强……没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。” 〔22 〕张友渔先生也提出过类似的观点：“民主与法制两者是不可分割的。民主是法制的基础，法制是保卫民主的手段。没有民主为基础，就不可能产生有效的法制。同样，没有有效的法制，民主便得不到保障。” 〔23 〕1986年，一份中央决议则用更加坚定的语言明确两者的关系：“不要社会主义民主的法制，决不是社会主义法制;不要社会主义法制的民主，决不是社会主义民主。” 〔24 〕

更重要的是，通过加强法制来保障民主始终是我国完善民主制度的基本方略。邓小平同志富有远见地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 〔25 〕这也成为推动包括制定现行宪法在内的制度建设的重要指导思想。在党的十五大上，江泽民同志强调：“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性” 〔26 〕“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国” 〔27 〕。党的十七大报告进而提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。” 〔28 〕习近平总书记在党的十九大报告中强调：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。” 〔29 〕

自改革开放以来，我国坚持通过加强法治为民主制度的建立与发展，为民主实践的开展提供坚实的保障。作为当代民主法制建设具有里程碑意义的五届全国人大二次会议，其所通过的七部法律中至少有四部与建立民主制度直接相关，包括地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法。现行宪法则进一步夯实了各个方面的民主制度，包括赋予公民一系列的基本权利、坚持并完善人民代表大会制度、加强地方政权建设、确立民族区域自治制度及基层群众性自治制度等。〔30 〕确立这些法治保障的首要目的是“使全体人民能够更好地行使国家权力” 〔31 〕。此后，全国人大两次通过修改宪法将地方各级人大的任期统一为5年 〔32 〕，为人大制度的运行、落实人民当家作主的权利提供了更完善的制度保障。选举法、代表法、监督法、立法法等法律也均从不同的侧重点提升了民主的法治保障。

与此同时，国家也通过贯彻实施法定化了的民主制度进一步巩固民主。自1982年现行宪法实施开始，人民代表大会制度运行平稳，不仅实现了国家政治生活的正常化，而且切实保障了人民当家作主的权利。已经完成了多轮全国及地方各级人大代表选举及人大换届，确保了国家治理体系的规范有序。全国及地方各级人大常委会通过执法检查、法律询问答复、法规备案审查等方式使民主制度相关的法律获得正确的实施。〔33 〕此外，全国人大常委会等还通过处理辽宁拉票贿选案、衡阳贿选案等案件来维护宪法权威，捍卫人民代表大会制度的尊严和人民当家作主的权利。

笔者认为，在新时代加强对全过程人民民主的法治保障应遵循以下几个原则。

（一）坚持以人民为中心、保障人民民主

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 〔34 〕巩固和发展全过程人民民主的根本目的在于落实人民的主体地位。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民……要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程……” 〔35 〕在党的十九届四中全会上，他进一步强调：“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。” 〔36 〕因此，以人民为中心理应成为全过程人民民主法治保障应坚持的首要原则。

（二）坚持以人民代表大会制度为主渠道

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是体现人民当家作主的最主要、最重要的制度平台。早在20世纪50年代初，彭真同志便强调：“代行人民代表大会职能的人民代表会议，现在是全国人民的基本的组织形式。所谓基本的组织形式，就是说只有通过它才能把四万万七千五百万人民组织起来，离开它人民组织不起来”“我们国家的政权是属于人民的……什么人来管这个政权呢？全国人民来管。怎么管？通过人民代表会议。” 〔37 〕

宪法明确规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会” 〔38 〕，两者“都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督” 〔39 〕。因此，民主制度创新、民主实践拓展，应当主要依托、根植于人民代表大会制度。近日，栗战书委员长在同全国人大代表座谈时也强调，落实全过程人民民主的理念，“必须紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道” 〔40 〕。这是完全符合宪法精神、宪法原則的制度导向，应当在为全过程人民民主提供法治保障时加以坚持。

（三）坚持凸显全过程人民民主的价值定位

主体广泛性、形式复合性、目的有效性、过程持续性共同构成了全过程人民民主的价值定位。这不仅塑造了全过程人民民主的竞争力和优越性，也应当成为指导民主制度化、法治化的价值导向。

当然，这并不是说每一种民主形式、民主实践都必须全部满足四种价值导向，而是要结合民主形式、实践本身的特性凸显和追求其中的某种或某些价值。例如，在人大代表名额的分配上，应当继续将主体广泛性作为首先要坚持的原则，使得社会各个阶层都能有自己的代表、进一步扩大人民民主的社会基础。立法基层联系点巧妙地将直接民主与间接民主相结合，将人民民主与协商民主相结合，体现了民主形式复合性的特点，应当在后续制度运行中加以坚持。人民建议征集是以治理绩效为导向的汇集民智的制度，体现了民主目的有效性，也应当在法治化过程中始终坚持这一导向。过程持续性应当成为加强代表与选民的联系，夯实基层民主所遵循的首要原则。

（四）坚持顶层设计与尊重人民首创相结合

完善社会主义民主政治、加强对民主创新和民主实践的法治保障，是国家治理体系和治理能力现代化与政治体制改革的重大课题，理应坚持和加强顶层设计。与此同时，以人民为中心的制度创新和实践，也离不开人民的智慧与创造。

在顶层设计方面，党的十九大、十九届四中全会都对发展社会主义民主政治作了专门部署。党的十九大提出了“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，以及“加强人民当家作主制度保障”等一系列改革任务。党的十九届四中全会进一步提出了“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”“坚持和完善民族区域自治制度”“健全充满活力的基层群众自治制度”等改革目标。在现阶段，完善全过程人民民主的法治保障首先应当在上述目标框架内展开。

同时，“激发人民创造” 〔41 〕也应成为民主制度化、法治化遵循的原则。在宪法和法律框架内，广大人民和各个地方通过发挥智慧，创造了一些行之有效的民主制度。例如，基层民主实践中的“海选”（吉林省梨树县）、预算监督领域的民主恳谈会（浙江省温岭市）、重大决策中的人大代表票决实事制度（浙江省）、旧区改造中二次征询制度（上海市）、监督问责领域的人大代表约见制度（广东省）等，无一不是来源于基层的创新。全过程人民民主的法治保障也应当继续发挥人民的首创精神。

四、全过程人民民主法治保障的方式和领域

在加强全过程人民民主法治保障的过程中，我们应当兼顾已有法律的实施，创新相关法律制度。篇幅所限，下文主要就加强人民代表大会制度下民主制度、民主实践的法治保障的方式和具体领域提出建议。

（一）加强法定民主制度的贯彻实施

宪法、选举法、代表法、全国人大组织法等系列组织法，以及立法法、监督法等系列职权立法确立了包括选举、国家机关职权行使等一系列的民主制度。实施好这些法律，不仅是落实人民民主的具体要求，也是践行依法治国的具体体现。随着国家治理体系日益现代化以及全面依法治国方略的深入推进，应当进一步加强此类法律的实施，真正让民主制度落地生根。同时，应当通过开展执法检查、专题询问等方式监督法律的实施情况。应当根据规范密度的不同情况，确定不同的实施原则。

首先，对于法律上明确的规定，应当严格执行。宪法及法律中包含大量明确的组织及行为规范。例如，根据宪法、地方组织法的规定，只有县级以上人大才能设立常委会。〔42 〕因此，任何機关无权创设乡级人大常委会。〔43 〕法律如对相关职位数量有明确规定的，也理应要在法定职数范围内行使任命权。例如，地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。” 〔44 〕那么，乡级人大副主席的数量无论如何不能突破两人。再如，宪法规定，全国人大常委会及地方各级人大常委会的组成人员“不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务” 〔45 〕。因此，如果人大常委会组成人员拟担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，必须辞去常委会的职务。〔46 〕又如，村民委员会组织法规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。” 〔47 〕因此，上级党委或政府不得以村委会成员工作不力为由停止其工作。〔48 〕

其次，对于法律上原则性规定或者规范空白，应尽可能从加强民主的角度加以理解和实施。例如，宪法第22条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”但是，全国人大常委会究竟应当如何报告工作？其所提交大会审议的工作报告究竟应当报告哪些内容？报告的内容应当达到何种详尽程度？宪法及全国人民代表大会组织法缺乏进一步的明确规范。尽管如此，全国人大常委会还是尽可能详尽地将其履职情况向大会报告。同时，随着全国人大常委会职权的日益多样化，其向大会所报告的内容也随之调整。〔49 〕通常，人民政府通过人民代表大会一年一度的会议向后者全面报告工作。多年来，上海市人大常委会通过制度创新，于年中召开由全体市人大代表参加的常委会扩大会议（即“小人代会”），听取市长代表市政府报告上半年全市经济社会发展情况和下半年工作总体考虑，为代表知情权、监督权提供更加全面的保障。全国人大常委会议事规则仅规定：“必要的时候，可以邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。” 〔50 〕但是，十三届全国人大常委会将代表列席常委会会议作为一项常态化安排，进一步保障了代表的主体地位。

最后，对于“一府两院”年度工作报告未能获得人民代表大会通过应当如何处理，法律上并未给出明确的答案。2001年，沈阳市中级人民法院工作报告未获通过。在全国人大常委会的指导下，通过开展整改、调整法院领导人员职务、召开特别代表大会听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排加以妥善处理， 〔51 〕积极回应该市人大广大代表所表达的民意、尊重和维护了人民代表大会的权威。

（二）适时将成熟的全过程人民民主制度上升为法律

在加强法律实施的同时，还应当着眼于通过立法将行之有效的更加成熟、更加定型的全过程人民民主制度确定下来。新近修改的全国人民代表大会组织法已经作出了初步尝试。该法从两个角度引入全过程人民民主理念。首先，是将全过程人民民主作为全国人大及其常委会履职应当坚持的原则，使其“始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益” 〔52 〕。其次，是将践行全过程人民民主作为全国人大代表履职，尤其是加强同原选举单位及人民联系的指导原则。〔53 〕

在此基础上，加强全过程人民民主的立法保障至少可以从以下三个方面进一步深化、拓展：

其一，加强全过程人民民主的组织保障立法。党的十九大报告强调要“健全人大组织制度”，特别要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构” 〔54 〕。党的十九届四中全会重申了“健全人大组织制度”的改革目标。〔55 〕全国人民代表大会组织法已完成修改，地方组织法也已列入第十三届全国人大常委会立法规划。

在加强组织保障立法过程中，提高人民代表大会和常务委员会的代表性及其成员的代表能力应当成为重要的目标。同时，也要切实维护人民代表大会的民主功能。〔56 〕为了进一步提高人大常委会的代表性，可以考虑适度引入地域代表制并将其法定化，使得立法和决策能更多兼顾地方和基层的需求。〔57 〕为了增强地方人大常委会的代表能力、履职能力和组织稳定性，建议可以在修改地方组织法时明确规定常委会组成人员的换届率。除此之外，随着城市化率的进一步提高，街道办事处的政府化不仅是事实，而且还在明显加剧。因此，可以考虑通过修改宪法和地方组织法将街道确定为与乡、镇平级的政府，同时普遍设立人民代表大会，进一步夯实基层民主的组织保障。

其二，加强全过程人民民主的职权保障立法。党的十九大报告强调：“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。” 〔58 〕党的十九届四中全会则着重强调，要“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院监督制度” 〔59 〕。全国人民代表大会组织法、地方组织法、立法法、监督法、预算法等分别为人大系列职权的行使提供了基础性的法治保障。

今后，还需要进一步通过完善人大职权立法，尤其是完善监督权相关的立法以落实全过程人民民主。近年来，宪法监督实践不断深入，法规备案审查制度不断完善，合宪性审查与宪法解释也在逐步制度化过程中。尤其值得注意的是，随着备案审查实践的积累，相关的制度已经与立法法规定不完全一致。〔60 〕因此，可以通过修改立法法缓和实践与规范之间的张力，完善立法监督权。述职评议制度将人事任免与绩效评价有机地结合起来，有效地加强了处于任与免之间的过程性监督及问责，确保“一府一委两院”依法、高效履职。建议在总结地方人大监督经验的基础上，通过修改监督法将述职评议制度加以确认。此外，预算监督也是立法完善的一个重要着力點。全国人大常委会近些年来明显加强了对国有资产管理的监督，中央也于近期下发了有关地方人大加强地方债监督的专门文件。〔61 〕因此，预算监督权的立法保障将会被提上议事日程。

其三，加强全过程人民民主的程序保障立法。党的十九大提出要健全“人大工作制度” 〔62 〕。党的十九届四中全会则进一步要健全“选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度” 〔63 〕。目前，全国人民代表大会议事规则的修改工作已经完成，全国人民代表大会常务委员会议事规则的修改也已列入立法规划。

在完善程序立法、议事规则的过程中，应当平衡好民主与集中的关系、民主代议与有效决策的关系、代议民主与其他民主形式的关系，注重保障代表的主体地位、知情权、决策权、监督权。系统总结代表列席常委会、代表票决实事、小人代会等行之有效的经验，并适当予以法定化。借鉴基层立法联系点的实践经验，将组织创新与程序创新有机地结合起来。基层立法联系点一方面克服了兼职代表联系原选举单位所面临的现实困难;另一方面则弥补了法律草案意见征求程序针对性不强的缺陷，通过组织创新为程序赋能。同时，通过可操作的程序创新，激活包括特定问题调查在内的职权。

结语

党的十九大报告指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。” 〔64 〕全过程人民民主理念体现了这样的价值追求，期待更加完善的法治保障激发出更好的民主绩效、更高的民主兑现率和获得感。

Abstract： The notion of the people's whole-process democracy not only reflects the existing democratic institution and practice but also provides guidance for future democratic development and innovation， and offers intellectual resources for democratic dialogue. The whole-process democracy advocates inclusive participation， diverse forms of democracy， effective aims， and continuous process. These values should be followed. The implementation of the whole-process democracy shall be people-centered， focus on the people's congress system， emphasize the valne of the people's whole-process democracy， and adhere to the combination of top-level design and respert for the people's initiative. Enhancing legal foundation for whole-process democracy demands not only better implementation of the existing law of democracy but also the codification of effective democratic practice and institution. As far as the specific areas of the rule of law are concerned， the future legislation should focus on the futher organizational， authority and procedure protertion， so as to inspire better democratic performance， higher democratic fulfillment rates and a sense of gain.

Key words： whole-process democracy; legal protection; modernization of state governance; democratic development capacity; people-centered; democratic mechanism