城乡一体化进程中农村社区治理的创新

摘 要 农村社区治理创新是提升国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。在统筹城乡，推进城镇化发展进程中，农村社区面临基本公共服务不足、村民自治运行机制不完善、基层社会组织建设薄弱、治理方式相对单一等问题。面对农村社区治理的障碍，以提升社区公共服务质量、建立健全社区组织、完善社区治理机制、加大村民自治的实践力度以及强化法治保障为着力点，积极探寻治理创新的方式方法，是实现幸福村居建设的重要举措。

关键词 城乡一体 农村社区 协同治理 法治保障

基金项目：济南市哲学社会科学规划项目“济南市农村社区治理机制优化研究”（JNSK16B34）阶段性成果。

作者简介：化涛，山东政法学院公共管理学院，研究方向：公共治理、社会政策。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.398

治理一词最早来源于世界银行于1989年讨论非洲发展时提出的“治理危机”（crisis in governance）。我国学者俞可平教授较早关注了治理理论并将其引入国内学术界，此后不久众多学者开始将这一理论用于分析研究中国具体实践问题。农村社区作为社会治理体系的一个重要层次，其始终处于国家建设和社会发展的基础地位。面对社会快速转型和城镇化进程中农村社区日益凸显的诸多问题与困境，积极创新农村社区治理显得尤为重要和必要，已成为创新国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。

一、当代农村社区治理面临的主要问题

当前我国农村社区治理面临问题的表现形式具有多样性，归纳起来主要表现为农村社区的基本公共服务不足、村民自治运行机制不完善、基层社会组织建设薄弱、治理方式相对单一、信息化水平不高等方面。

（一）农村社区公共物品的供给相对短缺

“公共物品”是与“私人产品”立的一个概念，即它是一类“将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人的享用的一类产品或服务” 。与私人产品不同，公共物品并不具有明晰的产权，也不具有消费排他性，任何人都可以因此而受益。或者说，公共物品具有效用的不可分割性、使用的非排他性和非竞争性的特征。具体到城乡一体化发展进程中农村社区公共物品的供给方面，其短缺性主要表现为：第一，农村社区的医疗保障、公共基础设施、基础教育等公共物品供给总量相对不足。如农村社区医护人员短缺和农村医护人员技术水平落后，人均床位占有率低和住院面积低，医疗器械缺乏且设备落后，公共防疫设施设备缺乏，新农合医疗大病报销比例仍偏低等。农村道路硬化率偏低、养护经费不足，农田基本水利设施陈旧，防洪抗旱能力较弱。基础教育方面，由于农村人口流向城市，一定程度上使农村的教育资本和教育设施缺失。农村教育变迁主要表现在两个方面：一是农村教育设施的集中化，二是农村受教育主体空心化。农村教育设施的集中化的原因在于“撤点并校”政策，原本教育设施分布在较散的乡村中的情况变成了几个乡村的教育生源与教育设施集中在中心乡村和城中村以及县市，从而出现“城市充满农村学生，村落却缺失乡村小学”的状况。同时，由于学校在城市或者中心乡村使上学的成本加大，上学难成为近年来农村社会出现的主要教育问题。农村的受教育主体的空心化使得城市和乡村出现了城市的流动儿童和农村的留守儿童。第二，差异性需求的公共设施供给不足。当前中国农村社区因地域、人群以及经济发展水平不同，也导致了其需求的层次化发展明显。从精准治理的目标而言，当前我国农村社区满足差异性需求的公共设施供给不足。比如，北方农村社区冬天有供暖的要求，南方农村社区夏天有降温防暑的要求，农村社区中文化水平较高的群体、农民工群体和老年人群体的需求差异也比较大。再如，经济发达地区的农村社区对商业购物、保健、休闲等方面的需求要远远高于经济欠发达的农村社区等。

（二）农村社区治理结构的协调性不足

由于法律和制度的不健全，在农村社区的治理实践中乡镇政府、村党支部和村委会三者的关系并没有得到较好的界定，影响了它们协调共治的绩效。从社区治理的主体而言，村委会是村民自我管理、自我服务的基层群众自治性组织，它与基层乡镇政权之间不具有绝对的被领导关系；村党支部作为基层乡镇党委的下级党组织，是受上级党组织的直接领导并对社区的重大事项具有决定权。然而，通过实践调研发现治理过程中基层乡镇政府、村委会和村党支部的责权利的界定还不甚具体，这就不可避免地导致一定程度上治理的零散化、碎片化，进而导致整体治理结构的协调性相对缺乏。

首先，表现为村委会和村党支部的关系协调问题。根据基层村民自治制度，我国农村地区的管理职能理应由村民选举产生的村委会等村民自治机构承担。但是，为了保证党对农村治理工作的领导地位，党支部在治理实践中也对农村社区有着重要影响力。如果这两个农村社区治理的主体协调不好就会直接影响到社区治理效果。其次，村民在治理过程中的地位与作用问题。虽然我国在上个世纪90年代就开始推广村民代表大会制度，实施村民自治，村民享有充分的选举权、监督权和决策权，并且在一定程度上调动了村民参与的积极性和基层民主的发展。但是，由于村民自治组织的运行机制不完善，村民在治理过程中的地位与功能发挥受到一定限制，村民自治一定程度上异化为村官自治，“家长制”、“一言堂”现象屡有发生。再次，乡镇政府职能转变不到位。乡镇政府承担了过多的事务性职能，而公共服务的职能却相对缺位。这在某种程度上造成了乡政村治边界的模糊，甚至使村委会成为了乡镇政府的权力在农村的延伸，影响了其作为农村社区治理的主要主体之一所应该发挥的功能。

（三）农村社区治理主体和方式较为单一

就当前农村社区的治理主体而言，主要表现为乡镇政府的主导性。作为战斗堡垒的基层党组织的作用然而趋于弱化，缺少发挥作用的平台与载体。与此同时，其他的农村社区的社会组织发展也比较滞后，村妇联、村共青团以及经济合作组织等一些民间组织发展相对滞后，影响了治理主体多元化的格局。就治理方式而言，农村社区作为社会的基层，加之受到村规民约影响较大和信息化水平不高，往往导致治理实践中惯于运用系统、模糊的处理方式乃至弹性较大的传统习俗。这在一定程度上影响了治理方式的多元化，往往形成不同治理主体的职能存在交叉，也影响了多元主体治理积极性的提高。或者说，这种以基层乡镇政府为行政主导的传统治理方式不能很好地适应农村社区多元治理的发展。当前农村社区治理方式应该是一种由个人与机构、官方与社会共同支持的协同治理模式。协同治理的模式需要坚持党的领导和政府指导，但一定程度上并不完全靠国家的强制力来实现治理目标，其治理方式不再是唯一的政府权威，而是协作网络的权威，权力的内容是多元的、相互的，而不仅仅是自上而下的单一模式。

二、当代我国农村社区治理出现问题的原因分析

当前我国农村治理问题的出现既有历史遗留原因，也有现代社会转型的原因；既有经济的原因，也有政治的原因；既有农村社区自身的原因，也有其外在环境的影响等。鉴于此，我们应该立足实践，以问题为导向系统分析问题原因所在，以便为更有针对性地创新农村社区治理创造条件。

（一）城乡二元结构使得农村社区治理资源匮乏

城乡二元体制所造成的农村与城市的差别在短时间内难以协调，城乡失衡还将在一段时期内存在。在这一体制结构下，不仅会造成城乡不同的财政体制，而且还会造成其他资源的非均衡性流动与配置，其中最主要表现为人力物力资源从乡村单向性流向城市，进而导致农村社区治理资源的短缺，总体上加剧了农村社区治理主体结构的老化和治理能力的弱化。或者说，城乡二元结构不仅是一种体制，更重要的是这种体制肩负了诸多公共资源的配置方式、数量，乃至质量的特定功能。这种城乡二元格局的存在，在一定程度上限制了政府基本公共服务向农村社区延伸，弱化了村民共享改革发展的成果。

（二）村民自治制度的落实不到位

虽然国家相关法律对村民自治有着明确的规定，农民可以依法充分享有民主权利，但是由于相关制度化参与渠道等配套基础还未充分完善，导致了实践中往往举步维艰。加之，农村社区这一特定场域，传统因素影响明显，村民的文化素质、组织化水平以及民主意识仍然较为薄弱，这就很容易造成村民自治选举成为家族势力的角斗场和宗派势力和金钱实力的竞技台，进而演变成了村官自治，村委会的运转几近失灵。另外，基层民主决策不力，农村决策过程中民主法治意识淡薄，往往造成一些不科学的决策；同时由于村务公开、一事一议等制度的执行力不强，使大多数制度流于形式，进而影响了村民民主决策、管理和监督的实效，村民的自治权利难以得到保障。

（三）基层乡镇政府职能转变不到位

在农村社区治理过称中，乡镇政府作为国家最基层的政权机关，应该顺应治理要求积极转变角色与职能，给农村社区留足自治空间。但是，实践中乡镇政府职能转变不到位，影响了其对农村社区公共服务的供给。“政府与公民社会之间并不存在永远的界限。根据情况的不同，政府有时要比较深入地介入干预公民社会事务，有时又必须从公民社会中退出来。当政府撤回自己的干预时，它的资源对于接受某些活动的地方群众来说仍然是不可或缺的，在比较贫困的地区尤其如此”。 或者说，农村治理实践中，乡镇政府往往以行政命令代替工作指导，导致村委会、村民、农村社区组织等不同主体的功能不能正常发挥，影响了治理协同效益的发挥。

（四）农村社区公共产品的供需矛盾扩大

“为广大农村居民提供必需的公共产品，保障其生产生活的正常进行是乡村治理的主要内容之一。” 一方面，农村经济的快速发展使人民生活水平不断提高，村民的需求也在不断发生着变化，但是城乡二元结构下农村公共物品的供给模式短时间内难以改变，进而形成了村民需求与公共物品有效供给的剪刀差的扩大。或者说，在社会快速发展的过程中，广大农村居民在生产生活中对公共产品和公共服务的诉求不断增长，而供给路径相对不足，这就造成了农村社区公共产品的供需矛盾凸显。如有利于农民自身及农村经济增长的发展性需求之一的教育资源，村民需求强烈，但是农村公共教育资源的投入相对不足，使得城乡基本公共服务均等化的问题难以解决。

三、当代我国农村社区治理的对策选择

当前我国农村社区治理面临的困境，是多重因素综合作用的结果。换言之，我们要想克服这些治理障碍，切不可只注重某一方面的改变，而是需要立足农村社区治理的复杂性和全面性的基础上注重总体推进。

（一）破解城乡二元结构加快新农村建设

城乡二元结构是影响农村社区治理绩效的重要因素。因此，我们需要进一步淡化城乡二元体制，大力推进基本公共服务均等化和城乡经济社会发展一体化工程，缩小城乡差距。具体可通过政府引导和市场调节两种机制，促进城市的资金、技术乃至人才反哺农村，加大城市经济和产业向农村社区辐射；同时，也可以加大农产品向城市流动销售以及剩余劳动力去城市就业。在这样一个有效互动过程中，可以实现城乡文化、城乡产业和城乡经济的融合与互补，进而有利于城市带动农村、不断缩小城乡差距、加快农村发展目标的实现，为更有效的治理积累更多的资源。换言之，通过破解城乡二元体制，实施城乡统筹和一体化发展，一方面推动城市社会治理、社区建设公共服务和信息技术等向农村延伸；另一方面可以通过健全农村社区组织体系、整治生态环境等举措加强新农村和新社区建设，更大程度的实现城乡共生、共建、共治和共享。

（二）完善基层村民自治制度的运行机制

立足农村社区发展的需要，进一步扩大基层治理和民主范围，不断创新村民自治内容和形式，完善村民自治制度的运行机制。首先，加大村务公开和决策程序的规范建设。如有的地方农村社区创新实施了“四审四议两公开”的工作机制，“四审”即重大决策事项审查、重要事项用章审核、财务审计和村主要干部经济责任审计，“四议”即村党支部提议、“两委”商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，“两公开”即村务公开、财务公开。其次，积极探索并明确村支两委的关系，合理确定村民自治组织和党组织在农村治理中所担负的职责。逐步摒弃“乡政村治”模式运行中的弊端，合理区分乡镇基层政府和农村管理机构的职能，理顺乡镇政府和农村管理机构之间的关系，避免在农村治理中出现职能缺位和越位现象的发生。基层村民自治制度是我国进行农村治理的重要制度依据，不断完善基层民主自治制度、减少其在运行中的弊端能够有效进行农村治理。在基层民主自治制度运行中，要不断健全基层民主选举制度，杜绝拉票贿选行为，提高农民的民主法治意识，切实保障农民的选举权。逐步健全基层民主决策制度，发挥村民大会等基层组织的作用，提高决策的科学性、民主性和合法性，从而实现农村治理行为的科学性和合法性。不断加强农村基层民主监督制度建设，加强对农村决策和执行等阶段的监督，有效提高农村治理效果。

（三）实现农村公共产品和公共服务的有效供给

依据村民的利益诉求，积极兴办集管理、服务、教育和活动等于一体的农村社区综合公共服务中心，完善公共产品和公共服务的供给平台，实现乡镇政府社会管理和公共服务职能下潜到农村社区，推动公共资源向农村延伸。“通过善治达到公共利益最大化的社会管理是乡村治理的最终取向” ，而农村公共利益最大化的实现离不开农村公共产品和服务的有效供给。依托公共综合服务中心，完善农村社区服务体系、拓展供给方式，使资源得到有效整合与优化，实现农村社区公共服务的“一站式”有效供给。为此，一方面积极培育多元主体的供给机制，如众多的农民合作组织、农业企业、农村技术推广组织等，进一步优化社会资源投入到农村社区的公共服务的生产与提供，使农村公共产品和公共服务的供给真正能够满足农民的需求，促进农村社会经济的发展。另一方面，进一步改进农村社区治理的政治生态，强化法治思维和法治意识，规范农村社区公共物品的供给机制，强化责任意识和监督机制，提高有限公共资源的供给效率，尽量防止人为或制度漏洞等因素造成的一些问题，确保农村社区公共物品的使用效益的科学化与最大化。这就要求不仅加强对基层领导干部的监督管理，而且也需要充分发挥基层民主机制和农民群众对农村公共产品和服务供给的监督。同时，我们也应该健全相关立法，积极构筑农村社区公共物品有效供给的法治保障机制。

（四）加强农村社区治理主体建设

治理本身即意味着主体的多元性，具体到当前我国农村社区治理的主体而言，主要包括基层党组织（乡镇党委、村委）、基层行政组织（乡镇政府）、社区自治组织（村委会）、社区中介组织、社区志愿者、社区社会工作者等。首先，要明确不同主体的主要职责。比如，加强基层党组织建设，就要突出加强乡镇党委选好用好监督好村支书，村支书与乡镇党委对本辖区农村社区发展全局性、重大性问题要凸显核心领导的作用；乡镇政府要主动转变职能，着力从物质、资金、政策等方面为农村社区提供支持与公共服务，为社会自治创造条件。其次，积极创新农村社区工作者任用、选拨方式与渠道，加强农村社区工作人才队伍建设，力争把工作能力高、服务意识强、思想作风过硬、村民信任与欢迎的优秀人才选拔到农村社区治理队伍中来。如深入推进“选拔优秀大学生到村任职”（大学生村官）和“三支一扶”工程等。再次，创新机制有效整合多元治理主体的协同性，避免治理的碎片化，进而提升治理绩效。对此，可以积极探索党政主导、社会协同，城乡衔接基础上的农村社区座谈会、社区听证会以及社区协商等新模式，实现农村社区多元主体治理的精细化。

（五）加大农村社区“社会资本”和法治保障软治理要素的培育

城镇化是现代化的必由之路，但城市化发展进程中农村逐步从熟人社会向半熟人社会乃至陌生人社会演变，社会原子化倾向明显，人与人之间的信任感和互助性弱化。我们必须超越“技术——治理”型逻辑思维，在加强“硬件”建设的同时，也要重视“软件”的建设，实施农村社区文化建设工程，在促进村规民约、风俗传统与现代法治相协调的基础上，大力加强相关法律法规以及政策的制定、修改与完善，积极构建农村社区治理创新的长效机制。

四、结语

作为基层社会的农村社区，其治理的创新不仅有利于基层民主的健康发展，而且有利于中央与地方的良性互动。实施农村社区治理创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。鉴于此，我们需要立足农村社区治理实践，以问题为导向，通过优化治理资源、廓清治理主体、强化治理技能、构建治理框架和完善治理机制等具体举措精准发力，进而实现美丽乡村和幸福村居的治理目标。

注释：

[美]保罗·萨缪尔森.经济学.北京：商务印书馆.2011.58-59.

[英]吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴.北京：北京大学出版社.2000.83.

包世琦.论农村两委关系的协调.辽宁行政学院学报.2010（10）.28-30.

于水.农村公共产品供给与乡村治理：主体、模式及其关系.南京农业大学学报（社会科学版）.2011（4）.1-8.