试析国家治理现代化与政府公共危机管理能力建设

吴丽宁�オ�

摘要：目前我国的政府公共危机管理存在危机管理主体单一、社会力量参与不足、危机意识薄弱、危机防范和处理能力不足、条块分割、法律体系不健全等问题。在推进国家治理现代化的进程中，可以通过实现治理主体多元化、提高行政效率、协调各机构组织、促进法治化与制度化等多方面来提升我国政府的公共危机管理能力。

关键词：国家治理现代化；危机管理；能力建设

一、我国政府应对公共危机管理的现状

（一）危机管理主体单一，社会力量参与不够

现代政府管理模式强调管理主体多元化、方式民主、过程协作，但目前我国处于 “强政府，弱社会”的状态，政府习惯于包揽一切事务。当公共危机爆发时，政府部门总览全局，全面安排相关事项，非政府组织社区公民等完全处于被安排的状态，两者缺乏沟通交流与有效合作。多年来，受“官本位”思想的影响，政府在应对公共危机时处于绝对强势的地位，其他的非政府组织只能处于支配的地位，听从政府的安排。于是公民习惯于充当被施救者或是旁观者的角色，缺乏责任心和主人翁精神，造成一个弱小的公民社会，无形中也削弱政府处理危机的能力。同时我国的公民社会还处于摇篮时期，各类民间组织发展缓慢，自治能力不强，难以达到真正的善治。

（二）公共危机意识薄弱，危机防范和处理能力不足

现阶段我国以经济建设为中心，评价政府政绩主要通过经济增长和社会稳定的表现，致使政府片面强调经济发展的同时忽视了经济背后的潜在危机。当重大危机事件发生时，政府的第一反应就是封锁消息和淡化处理。2003年的SARS事件就是最好的例证，政府为了避免引起恐慌和维护社会稳定，而控制危机信息，隐瞒危机实情，导致危机进一步恶化。当时广东省政府为了避免引起民众恐慌并没有向全国尤其是临近香港地区通报疫情讯息，错失了危机的最佳应对时间。这无疑是对公共利益的漠视，没有将公民的生命财产安全放在第一位。其次，政府缺乏强烈的危机意识，事前预防工作不足。2008年的南方冰灾，天气预报发布的信息不准确，没有起到预警作用。当预测到可能会发生冰灾时，没有将冰灾可能造成的严重后果传达给民众，错失做好充分应对措施的机会。

（三）公共危机管理制度的缺失与政府组织的分散

公共危机虽然具有突发性，但是通过科学的方法技能，对危机来临前的各种征兆进行预测，尽早应对。目前我国的预防预警机制尚处于起步阶段，例如在地震灾害预测方面虽然已有地震预测仪、将RFID嵌入建筑物等灾害预测方式，但却仍未能满足灾前准确及时预警，减少损失的现实需求。另外，我国物资保障制度缺失。截至2013年，我国已建立18个中央救灾贮备库，基本上覆盖了全国的多灾地区。但实际情况是部分地区的救援物资储备库存在种类不多，数量少的问题。

我国现行的行政管理体系职能划分不清晰，各部门间衔接配合不足。面对公共危机事件时，往往由中央政府对各部门进行统一协调和分配工作。基层政府在处理危机事件时，往往需要层层上报情况，等待上级领导来决策处理，行政效率低下。另外，政府公共危机的横向管理分散，各个部门所管辖领域不同，管理体系割裂，没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。综合性危机爆发时，各种应急管理资源难以有效地协调，往往错过最佳救援时间。

（四）政府公共危机管理法制建设不完善

在现代法治社会，人民通过宪法授权政府管理社会公共事务，依法行政。目前政府公共危机管理法制建设的问题首先是缺乏综合性的紧急状态法。我国政府公共危机管理的立法比较分散，大多是单行法，仅适用于一种紧急状态。当公共危机产生的原因较复杂时，政府就需要综合性的应急状态法。其次，公共危机管理法律规范内容存在缺失。针对某一特定危机领域存在立法空白的问题，可能会出现在紧急状态下无法可依的问题，如《戒严法》只是适合于国内发生的极度动乱、暴动或骚乱的群体性事件，而不适合一些小规模的民众性群体事件。

二、国家治理现代化的内涵

国家治理具体体现在以下五个方面。第一，国家治理的主体不是单一的，而是多元的，除了政府，还包含其他的非政府组织、非盈利组织、企业组织、社区、公民个人等。第二，国家治理具有强制性，但更趋于协商性。第三，治理的手段除了依赖于法律，还包括各种非强制性的协议。第四，治理的方式可以是自上而下的命令传达，但更多的是平行的沟通。第五，治理的范围不单是政府权力涉及的领域，应该是以公共领域为界限的范围。国家治理的理想目标是善治，即使公共利益最大化的社会过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖的关系。

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排。现代化的国家治理体系具有5个主要特征：权力运行的制度化和规范化、民主、法治、效率与协调。现代化的国家治理体系需要跟上时代发展的脚步，通过改革创新现行的机制，完善法律法规，促使各项制度逐渐科学化，实现国家治理规范化、程序化、法制化。

三、国家治理现代化视野下的政府公共危机管理能力建设

（一）变单一的管理主体为多元的治理主体，鼓励社会力量的参与

国家应把非政府组织、社区、非营利组织、媒体组织等社会力量纳入治理的行列中，形成统一领导、多元参与、分工协作的公共危机管理体系。政府应鼓励社会力量的参与，给予多元主体改革与创新的能力，同时规范多元主体的行动边界。首先，政府应提高非政府组织（NGO）的社会影响力，将NGO参与公共危机管理纳入到法制化建设中来，让其在行动时有法可依。NGO可以利用其资源在社会的不同领域、不同阶层，宣传公共危机，增强公众的危机防范意识。其次，政府的观点、立场往往是通过媒体传达，媒体对公共危机事件，受害者、政府的行为以及社会的行为应进行及时、客观的全方位报道，引导社会舆论，维护社会稳定。

（二）改善公共危机管理机制和架构公共危机协调组织机制

建立和完善全国统一的预警系统是完善我国政府公共危机体制极为重要的内容。对于各种危害，特别是海啸、地震等的预报和预警目前还是个难题。例如应对地震，应重视专家队伍的力量，以国家地震局为核心，协调国土资源局、国家测绘局、民政部、中科院、教育部等部门，整合这些部门在抗震救灾中的优势资源，充分发挥分散在不同部门的专家力量。物质保障制度的完善对改善公共危机管理也极为重要，应尽快落实公共财政应急机制建设，物质调配网络建设和应急物资保障机制建设。另外，政府还应对现有的应急管理机构体系进行改革。具体是建立危机管理常态化协调机构，协调各部门的危机管理工作。中央统一安排公共危机处理的相关事宜，避免各职能部门的权力交叉与冲突，地方设立隶属于中央常态协调机构的执行机构。其次是建立有效的舆论沟通和利益诉求机制，构建区域网络化的危机信息管理系统，依托国家电子政务平台实现信息的双向传递，有利于公众对政府公共危机管理的监督。

（三）完善公共危机管理法制化建设

首先，目前关于公共危机应急管理的法律法规的制定较分散且不健全，急需完善有关公共危机管理的相关法律法规。政府应制定统一的紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，把各种危机管理都纳入到统一的程序和制度中来，而不是分散管理。另外，在建立紧急状态法的基础上，可以对一些不合时宜，不符合形势需要的法律法规进行修改；将一些在具体实践中发挥有效作用的应急措施或规范性文件上升为法律法规，提高其效力；对于一些在立法上还存在空白的突发事件领域，尽快建立相应的法律法规加以规范。其次是规范政府在危机状态下的行使权。通过危机状态法和其他相关的法律来明确政府紧急权力的范围和边界、明确政府的职责、确定政府行使紧急权力的条件，程序和目的，防止其滥用权力。在紧急状态法中，还需明确在紧急状态时期，公民的私权利受到侵犯时获取救济的途径，使公民的合法权益受到保障。

[参考文献]

[1] 廖飞.我国政府公共危机管理能力提升研究[D].新疆大学硕士学位论文，2011.

[2] 张力荣，冷向明.协同治理与我国公共危机管理模式创新—基于协同理论的视角[J].华中师范大学学报（人文科学版），2008（4）.

[3] 俞可平.治理与善治理论[J].中国人民大学报刊，2000（1）.

[4] 聂方红.涉政公共事件：地方政府行为新挑战[M].人民出版社，2012.

[5] 吴伟.贵州瓮安时间始末[J].新世纪周刊，2008（20）.

[6] 郭济.政府危机管理事务[M].中共中央党校出版社，2004.

[7] 俞可平.善治与治理[M].社会科学文献出版社，2000.

（作者单位：中共广东省委党校研究生部，广东 广州 510053）