社区治理中基层政府与社区社会组织合作机制的研究

摘要：社区治理是我国城市社区建设的核心问题之一，而政府与社区社会组织的合作是实现社区治理的重要手段之一。本研究旨在通过对多街道实际案例的考察，深入探讨基层政府与社区社会组织合作机制。研究发现，强化政府与社区社会组织合作内因、夯实合作基础、重构优化合作关系形态、深化合作方式实践可以进一步促进社区治理的良性发展。

关键词：社区治理；基层政府；社区社会组织；合作机制

社区治理作为现代城市治理的重要组成部分，涉及政府、居民、社区、社会组织等多个主体的协同合作。其中，基层政府和社区社会组织作为两个重要的参与方，其合作机制的建立和运行对于实现有效的社区治理具有重要意义。近年来，社区社会组织相关政策的密集出台及政策文件指导内容的不断精细，让社区社会组织作为推进基层社会治理持续发展的生力军的地位和重要性越来越得以显现。但同时伴随政策支持下社区社会组织培育发展数量激增相应而来的，是不同政府部门对社区社会组织参与基层治理过程中 “量”与 “质”的关系、“发展规模”与 “结构布局”的关系、“自我造血”与 “长效发展”的关系、“多重角色适应”与 “平急转换”的关系等把握与处理的参差。在此过程中，如何有效建立、运行好基层政府与社区社会组织之间的合作机制，实现基层政府、社区社会组织、社区居民等不同主体之间的有效协同，直接影响着基层治理与服务创新的效能度。

一、社区社会组织的概念界定

我国的社区社会组织是跟随基层治理服务创新的演变与推进而不断发展起来的。综合各学者及政府官方给出的定义可以发现，社区社会组织的基础要素包含以下几方面：组织的成员主体为社区居民个人或公益社团团体；组织的活动或服务范围为社区地域内；组织的服务内容为开展以社区居民需求或社区发展需求为导向的公益化服务活动；组织的性质为公益性的组织。[1-3]本文所指的社区社会组织是以社区居民为主体，由城乡居民、辖区单位等内生力量自发成立或街道 （乡镇）、城乡社区 （村） “两委”引导成立，扎根生长在社区；以满足社区居民多样化需求、解决社区问题、促进社区和谐有序发展为目的，服务在社区；具有民间性、地缘性、自愿性等特质的备案且暂不具备法人登记条件的非营利组织。

二、社区社会组织的定位及作用

社区社会组织视角下，从社区社会组织的根源性看，社区社会组织是在满足社区居民自我需求过程中通过居民的参与产生，是嵌入在社区居民需求之中的。这种扎根于居民社区、服务于居民社区的内生性、草根性特点，不仅更贴近居民社区需求，更易为社区居民接受。从社区社会组织的性质看，社区社会组织具有草根性，是不具备法人登记条件的非营利组织，这也决定了其对街道、社区、居民等外界资源的依赖性。从社区社会组织的组织关系看，在社区的实际建设过程中，社区社会组织隶属于社区居委会及其下属六大委员会监督管理。

在基层建设、治理、发展中，社区作为政府部门的行政管理末梢，承担着 “上面千条线、下面一根针”的行政和社会治理双重职能，尤其新冠疫情发生以来，社区在基层治理中的功能作用和重要性得到进一步凸显。而社區社会组织作为社区的内生自治力量、社区居委会推进社区治理的延伸抓手、政府 （街道社区等）和居民的互通中介等，可以有效承载收集表达社区居民诉求、提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐的角色作用，协助建构基层政府和居民之间政社互动的治理关系，因此在很大程度上分担着社区的自治责任与压力。[4]

三、基层政府与社区社会组织合作实践

（一）多层级合作机制

基层政府与社区社会组织之间的多层级的合作模式包括水平合作和垂直合作两个层面。水平合作涉及基层政府和社区社会组织之间的横向合作与协同，促进信息共享、资源整合和协作项目的开展。垂直合作则是指基层政府作为上级政府机构与社区社会组织作为基层自治组织之间的纵向合作，包括政策指导、资源支持和监督评估等方面。

以社区自组织再组织化实践为例，基层政府通过引入专业力量大力孵化培育社区社会组织，实现初步的组织化。同时，街道社会组织联合会协同社区居委会在社区社会组织中挖掘骨干带头人，组建社区级社会组织联合体，进一步实现社区自组织的再组织化。此过程中，基层政府一方面向社区社会组织提供组织孵化、场地、人员培训等支持，以提升其组织能力和专业水平；另一方面通过提供政策指导、资金扶持、项目管理等支持，实施社区社会组织 “公益创投”项目，以项目实践实训方式，提升社区社会组织的运营能力和参与社区治理的服务能力。

在多层级的合作机制实践中，基层政府以社区社会组织联合会等平台为抓手，通过横纵协作贯通，推进社区社会组织不断由依附于社区居委会、被动式参与治理向独立运作、主动式参与社区建设发展转变。而社区社会组织依附主体的转变及独立运营能力的增强，则进一步为基层政府与社区社会组织的高效能的协作创造空间。

（二）共同协商与分工合作机制

基层政府和社区社会组织在社区治理过程中明确各自的职责和任务，即基层政府负责提供公共服务和资源，制定政策和法规，而社区社会组织则可以发挥自身的专业优势，提供社区居民需求的服务和支持，并由此形成分工合作的模式。共同协商与分工合作机制是基层政府与社区社会组织合作机制中的重要内容。基层政府与社区社会组织之间的协商通过制定共同议程、召开会议、磋商和达成共识、落实监督等方式实现，以确保双方在决策过程中的平等参与和民主决策。

以基于社区网格治理协作的合作实践为例，社区居委会在社区党委的领导下，整合社区社会组织力量，引导动员其加入 “微网格”队伍，并同步落实 “问题、任务、责任”三张清单，通过 “收集—研判—交办—办理—跟踪—反馈”的事务推进机制及日常联系、定期协商、分工协作、督促落实等常态化运转机制，形成社区社会组织参与社区微网格治理的自下而上的工作体系，推动社区协同治理。

（三）资源整合与监督评估机制

在合作机制中，基层政府与社区社会组织之间的资源共享与整合是关键的要素。这包括财政资源、人力资源、专业知识和设施设备等方面的共享与整合，以实现资源的优化配置和共同利益的实现。这种机制可以通过合作协议、共享平台、联合项目等方式实施。合作机制中的监督与评估机制是确保合作的有效性和质量的重要手段，包括进行合作活动的监督和评估以及制定评估指标、开展评估研究和接受社区居民的反馈等方式，以保证合作机制的透明度、效果和持续改进。

以基于街道层面的合作实践为例，街道通过统筹指导，联动整合社会组织联合会、社区居委会、专业社会组织、社区社会组织等力量构建社区社会组织从 “入壳”到 “出壳”再到依托公益创投项目进行 “实践品牌打造”的全链路培育发展模式。在此基础上，街道对标专业性社会组织的 “5A”评级办法，制定适用于草根性社区社会组织的 “5A”评级办法，并推动实施。每年街道依据 “5A”评级结果，确定社区社会组织项目经费支持额度。对评级不达标的，联合专业力量加强培育管理，促进社区社会组织的规范化发展，提升社区社会组织参与社区服务的能力，进一步强化政府、社区社会组织的良好关系，助力实现 “善治”。

四、合作机制实践反思

（一）合作内因与目标

基层治理中，社区承载着政治功能、服务功能、社会功能、文化功能、情感归属功能等。可以说，社区是居民融合的家园共同体、党政社群联系的桥梁、社会治理的落脚点和切入点。新时代背景下，社区作为各种主体、政令、资源、需求的交汇点，面临着基于自身力量薄弱、权责不等、资源有限等与行政职能事务多杂之间的压力错位关系，存在诸多治理困境与挑战。若要从减负自上而下繁多的行政工作任务及满足自下而上复杂、多元的居民需求对冲困境中破局，就必须寻求协作伙伴，整合治理资源，构建多元合作途径，共担治理之责，进而实现减负及治理效能提升。社区社会组织基于其生于基层、长于基层、发展于基层的特点，更易通过发挥好反映居民诉求、扩大居民参与、承接政府职能等作用，当好社区助手角色。

因此，基层政府与社区社会组织的合作目标包括但不限于：助力社区减负、改善社区公共服务提供，推动社区资源整合与配置，促进社区居民参与社区事务，提高社区的治理效能，实现社区灵活善治。

（二）合作的角色分工

基层政府和社区社会组织在合作中扮演不同的角色。基层政府作为政府行政机构，负责社区治理的规划、协调和监管。社区社会组织作为社区居民的代表和服务提供者，承担社区发展、居民服务和社区参与的责任。双方应明确各自的角色定位和职责，实现合作的互补性和协同效应。

（三）合作共识与基础

我国的基层政府治理体系更多地依托于科层制行政管理体制。这种治理功能一般按照自上而下命令传达式的科层关系向下传递，因而更具执行强制性。社区社会组织作为草根性群众自组织，行动上具有自发性、自主性、志愿性，较少受科层结构约束。基于此，以情感认同、文化认同、政治认同、思想认同为重点的认同共识及以价值交换为代表的利益共识，不可避免地成为社区社会组织与基层政府合作的联结纽带与结构基础。基层政府通过对社区社会组织进行包括平台建设、体制机制建设、实践放权、营造社区文化等发展环境的优化，不断扩大居民参与，增强居民的归属感、认同感，激发社政合作的内驱力。

治理服务创新在基层政府与社区社会组织达成合作共识的基础上才能得以发生及维系。社区社会组织基于价值认同、合作性 “权力”等认同共识，以及对所属社区、街道等基层政府的信任、认可而产生参与治理、共建共治共享的協作意愿。

（四）重构合作关系形态

社区社会组织相较于注册登记的专业社会组织而言，不具有独立法人资格，同时基于其草根性、非独立法人资格特性，其组织松散性、对基层政府强依附性特点更加突出。社区社会组织的强依附性一方面表现为需要依赖政府的政策支持、资金扶持等资源以促进自身的长期发展；另一方面表现为社区社会组织参与社区治理存在 “等、靠、要”的被动性。基层政府与社区社会组织关系形态重构，必须推动社区社会组织由被动接受管理转变为主动自我管理，推动其由对基层政府依附关系向双向互动的伙伴协作关系转变。

伙伴协作关系的前提是主体身份的合法平等性。基层政府与社区社会组织之间要厘清并明确各自的功能定位、角色关系。社区社会组织虽被纳入基层政府行政治理体系之中，但不受基层政府的单向、绝对控制，仍具有自己的发展自主权。基层政府要关注到社区社会组织的发展需求与意愿，不断推动资源拨付与置换，构建平等协作的互动关系。

（五）拓宽合作方式形态

社区社会组织可以有效衔接自上而下的政策政令落实、资源拨付及自下而上的居民诉求反馈、服务提供，进而有效提升社区治理效果。基层政府与社区社会组织建立合作关系的方式可归集为正式化的合作方式与非正式化的合作方式两种形态。正式化的合作形态可表现为间接性的政府购买服务，如面向社区社会组织开展的公益创投项目。间接性的政府购买服务是基层政府向社区社会组织赋权、放权的重要途径。非正式化的合作形态可表现为社区社会组织参与日常治理实践，如基于需求清单的日常环境清洁服务，以及基于社区网格治理协作的合作实践等。非正式化的合作形态是基层政府基于合作关系形态对治理事务进行的转移与交接，是主体双方基于独立自主性进行的常态合作实践。基层治理过程中，基层政府可借力行政体系资源优势，保障社区社会组织参与社区治理的合法性，重点推进非正式化的合作形态，拓展参与路径。

五、结束语

社区治理中基层政府与社区社会组织的合作机制是推动社区发展和提升社区治理效能的重要因素。基层政府与社区社会组织的合作需要建立在平等、互信的基础上。双方应加强沟通和协调，明确各自的角色和责任，形成有效的合作机制。同时，政府应当充分尊重和支持社区社会组织的合理范围内的自治权，为其提供必要的政策支持和资源保障，以良好的合作氛围推动形成紧密的合作关系，推进社区治理的高效性和可持续发展性。

参考文献：

[1] 董庚，李宇.自组织视角下社区社会组织培育的路径分析[J].领导科学论坛，2016（23）：3.

[2] 崔英楠，张立超.社区社会组织的发展模式与经验启示：以香港社区社会组织的发展为考察视角[J].辽宁大学学报，2020， 48（6）：6.

[3] 民政部.民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见[J].中国社会组织，2018（02）：25-27.

[4] 崔月琴，张译文.双重赋能：社区居委会治理转型路径研究：基于X社区社会组织服务中心实践的分析[J].清华大学学报，2022（02）：175-177.

作者简介： 郭昊，女，汉族，北京人，博士，讲师，研究方向：思想政治教育、党建及基层治理。