突发公共事件应急管理研究回顾与展望

胡廷杰　祁娜

摘要：近年来，大规模的突发公共事件频发，造成的人员伤亡和财产损失巨大，对人民的生命健康造成了严重威胁，应急管理已成为重要的应对手段。本文聚焦社会发展中的典型突发公共事件，借助知网CNKI自带的可视化分析对我国的应急管理研究进行回顾梳理，以求找到有效应对突发公共事件的突破口，并进一步对突发公共事件应急管理的前沿趋势进行展望，以寻求对突发公共事件最大效率的应对和处理。

关键词：突发公共事件；应急管理；回顾梳理；展望

公共突发事件指的是突然发生的、已经造成或者可能会造成重大人员伤亡、为人们带来财产损害、对生态环境带来破坏或者对社会正常运转带来危害的紧急事件。[1]根据 《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。我国经受过多次大规模非常规突发公共事件，既造成了重大的财产损失，也导致了严重的人员伤亡。值得注意的是，突发公共事件的发生并不是导致伤亡和财产损失的唯一原因，在应急管理上暴露出应急能力欠缺等问题，也是导致突发公共事件影响扩大的重要原因。

事实上，突发事件应急管理体系的建设早已成为众多国家社会治理中的重要一环，不少国家设立有专门性应急管理机构来统一应对和处置紧急事态。在当下科学技术日新月异和现代化持续推进的新阶段，有必要以更全面的视野分析我国的突发公共事件应急处理体系建设情况，结合当下突发公共事件应急管理的前沿趋势，为我国的应急管理体系与能力建设范式提供新思路。

一、突发公共事件的起因探究

我国面临的突发公共事件不仅种类增多，而且持續性加强，危害性不断加大，对社会安全带来的影响也愈发恶劣。下面分析突发公共事件的三个主要起因，并依据典型案例来阐释突发公共事件对社会安全产生的影响。

（一）自然因素

自然灾害是导致突发公共事件的一大起因，如地震、火灾、洪水、暴风雨、台风、龙卷风等，这些自然灾害发生时，往往会造成巨大的破坏和人员伤亡。无论是2021年 “7·20”郑州特大暴雨，还是2023年北京遭受的特大暴雨灾害，都对社会造成了重大危害，影响到人民的正常生产生活。从粮食生产来看，农作物受灾往往是最直接的，严重的地区甚至会出现粮食绝收的状况，大大减少了区域性的粮食产量；从交通运输来看，持续强降雨会导致城市道路积水严重，市内公交、地铁、快递运输受到极大影响，国内以受灾城市为重要节点站的高铁也可能面临停运。除此之外，这些由极端自然条件导致的特别重大自然灾害，在一定情况下还将使得城市内涝、洪水、山体滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失。为此，需要投入更多资源用于建设和完善自然灾害预警系统，及时监测和预测自然灾害，提高预警准确性和时间性，以便迅速采取防护和应急措施。

（二）社会因素

社会动荡、社会冲突、政治事件等也可能引发突发公共事件。例如，暴力抗议、社会骚乱等。典型的是暴力恐怖事件，如2014年云南省昆明市发生的 “3·1”昆明暴力恐怖事件，给社会带来了恶劣影响，给人民群众生命和财产安全带来了极大的威胁。为了严防这类突发公共事件，需要加强公共安全意识和法制教育，增强公众的安全意识和法律意识，加大对恐怖主义和极端主义等的打击力度，维护社会安全和公共秩序。

（三）公共卫生事件

突发公共卫生事件，如传染病暴发、疫情扩散等，也是导致突发公共事件的因素，这类事件对公众的健康和社会秩序都会产生重大影响。相对于其他类型的突发公共事件，突发公共卫生事件具有传染性、跨境性的显著特点。传染性是指病原体可以通过接触、飞沫、空气传播等方式在人群中迅速传染，加剧危害；跨境性是指突发公共卫生事件往往不受国家和地区边界的限制，其发生和传播可能跨越国家和地区，形成全球性的挑战。新冠疫情就属于一场全域性突发公共事件，其病原体、传播途径、疾病特征的复杂性增加了应急管理的困难，是世界范围内的一次严重灾害。针对突发公共卫生事件，需要及时采取有效的预防措施、应对措施和危机管理，加强国际合作和信息共享，最大限度地减少突发公共卫生事件对个人、社会和经济造成的危害。

从上述事件中，我们可以深刻地认识到突发公共事件的严重危害性，其中暴露出的相关部门风险意识不强、各方应急准备不足、防范组织不力、应急处置不当、保障不足等问题更值得各方深思。为此，加强突发公共事件应急管理有助于增强国家安全防范与应急救援处置能力。我国学者近年来针对突发公共事件的应急管理理论研究层出不穷，下面对相关研究理论进行梳理。

二、应急管理研究回顾

频发的突发公共事件直接和间接造成的人员伤亡和财产损失巨大，应急管理已成为重要的应对手段和认知共识。就其源头而言，应急管理的理论雏形于20世纪80年代形成，Petak初步指出应急管理是一种包含复杂功能的政策过程。此后，应急管理不断在实践中得到发展，诸多突发公共事件的发生，在给社会带来严重危害的同时，也促使应急管理的相关研究快速深入。

普遍认为，2003年的 “非典”疫情事件是我国突发公共事件应急管理研究的分水岭，我国自此开始发展起以 “一案三制”为核心的应急管理体系，并在与实践的交互中不断演进。为进一步证实我国应急管理研究的发展概况，通过知网CNKI自带的可视化分析对我国应急管理研究文献的年度发表趋势进行统计，从年度发文量上分析应急管理研究的发展路径 （详见图1）。CNKI可视化分析的文献来源数据获取方法为：在知网的高级检索中，选取 “学术期刊”，以 “应急管理”“危机管理”为主题词，逻辑关系为 “或”，来源类别为 “CSSCI”，共检索到中文文献4 873篇。

从图1中的整体趋势来看，我国的应急管理研究文献自1998年萌芽开始，经历了上升—再上升—下降—再上升的发展。从其增长速度来看，存在2003年、2008年、2020年三个高爆发节点。经过分析不难发现，由于 “非典”事件的推动，应急管理研究在2003年开始显著增长，并于之后的七年里呈现出持续的增长态势。其间，2008年较为特殊，由于南方雨雪、汶川地震等一系列突发公共事件的发生，应急管理研究在2008年又一次迎来爆发式增长，直至2010年达到峰值。2010年后，应急管理文献的年度发文量开始逐渐下降，但依旧受到学者的关注。直至2019年末2020年初新冠疫情的发生，应急管理研究迎来爆发式增长，进入研究的新态势。

经过查阅文献，学者研究大多以 “一案三制”为基本逻辑点，从案例中剖析我国突发公共事件应急管理中存在的问题，来提出具体对策。具体来说，除了直接对我国应急管理体系本身进行分析外，学者大多聚焦到对某一具体省市的应急管理能力分析上，并且有针对性地以当地曾发生的突发公共事件为具体研究对象，如王旭[2]选取吉林省 “6·3”特别重大火灾爆炸事故作为研究案例，分析总结了政府在处置事故灾难的应对经验；刘羽霞[3]强调上海的应急管理建设要适应国际化大都市发展的趋势，并以此为出发点，探讨了上海的应急管理体系建设。值得注意的是，近年来学者的研究视角开始从突发公共事件本身转向了对突发公共事件中社交媒体的影响研究，如杨康[4]等学者通过对微博的研究，指出社交媒体可以追踪公众信息需求并有效提供信息，进而促使公众自发参与危机治理；周利敏[5]等学者分析了社交媒体嵌入应急管理的四个基本内涵，尝试将社交媒体嵌入应急管理的PPRR模型，并对国内外典型案例中社交媒体的应用进行分析，为社交媒体创新性应用提供了参考。除此之外，学者多采用对比借鉴的方法，在对比分析美日德等国家的综合应急管理模式或我国不同地区的应急管理经验基础上，优化我国突发公共事件应急管理体系，如崔秋荣[6]对比分析中日两国在应急管理上的优缺点，进而从应急预案、应急预警两方面对北京提出了应急管理模式优化方案。王玲玲[7]等针对 “12·31”外滩踩踏事故风险预防中的风险评估失误、风险预警信息不足、风险预防行为缺失和风险监控存在漏洞等明显不足，对国外应对群体性踩踏事故的风险预防案例进行统计分析，得出我国公共安全事件风险预防手段。

三、应急管理研究展望

根据马斯洛需求层次理论，安全需求是紧随生理需求后的第二层次需求，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，更是明确提出 “完善国家应急管理体系”的新要求。近年来，我国的应急管理呈现出以下发展趋势。

（一）数字化赋能应急管理

物联网、大数据、云计算等新一代信息技术催生了应急管理的新技术、新服务、新业态，发展出新一代的应急管理理念。数字技术能够将常态与非常态情况结合，以信息化推进管理现代化，将应急管理做到更及时，把各类隐患消灭在初始阶段，有效提升应急管理效率。

具体来说，可以从郑州暴雨突发公共事件中看到数字技术的身影，它贯穿于社会动员、资金筹措、救援协作等各方面，在应急领域展现出了巨大作用。通过不断整合应急相关部门的应急资源，并建设覆盖本地区、多部门统一的突发事件预警信息发布平台，数字技术能显著提升应急管理工作中对突发事件信息预警、组织协调等功能，有助于加强应对突发事件的应急管理能力。

（二）多学科交叉融合创新

随着社会条件和技术条件的变化，突发公共事件表现出更深刻的复杂性，除了造成固有的实质性危害之外，其危害还涵盖到人们的心理、媒体等各方面。为了有效地分析突发公共事件的特征、根源以及处理方式，需要运用多学科的知识和手段进行交叉融合研究，为各种突发公共事件的解决提供新思路。以新冠疫情等突发公共卫生事件为例，相较于 “病毒疫情”，“信息疫情”的传播速度更快、影响范围更广。“信息疫情”加速了社交媒体中谣言和阴谋论的蔓延，造成个人健康危机、群体冲突加剧以及国际携手抗疫受阻。对于 “信息疫情”这种特殊危机，只有从信息传播、人群心理等视角分析现状，才可给出应对之道，而这其中涉及统计学、心理学、社会学等多学科的交叉融合创新。

（三）加强应急管理的一体化建设

传统的应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，部门间易出现交叉、难以协调的情况。鉴于当前应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点，有必要推动应急管理从单项防灾向综合防灾的一体化应急管理模式发展，着手建立覆盖各个领域、有针对性的应急管理政策体系，显著提高应急管理效率。

四、结束语

本文通过列举“7·20”郑州特大暴雨等典型突发公共事件，进一步强调了应急管理的重要性。同时，运用知网对我国的应急管理研究文献进行可视化呈现，厘清了我国应急管理研究的发展概况，并对相关文献进行了梳理和综述，为我国未来的应急管理研究思路提供了参考和启发。通过视野前瞻，梳理出当前应急管理建设的发展趋势，即数字化赋能应急服务系统、多学科交叉融合创新、加强应急服务系统的一体化建设等，为我国的应急管理体系建设提供了新思路。

参考文献：

[1] 周芳名.公共突发事件视阈下的社会治理机制与实施路径研究[J].经济师，2022（02）：17-18+21.

[2] 王旭.我国突发公共事件应急管理研究[D].长春：吉林财经大学，2014.

[3] 刘羽露.大都市突发公共事件应急管理的问题与对策[D].上海：华东政法大学，2014.

[4] 杨康，杨超，朱庆华.基于社交媒体的突发公共卫生事件公众信息需求与危机治理研究[J].情报理论与实践，2021，44（03）：59-68.

[5] 周利敏，钟娇文.应急管理中社交媒体的嵌入：理论构建与实践创新[J].中国行政管理，2022（01）：121-127.

[6] 崔秋榮.中日突发公共事件应急管理模式对比与能力评价研究[D].济南：山东科技大学，2017.

[7] 王玲玲，周利敏.公共安全、风险预防及治理策略选择：以“12·31”上海外滩踩踏事故为例[J].广州大学学报（社会科学版），2016，15（12）：28-35.

作者简介： 胡廷杰，男，汉族，山西临汾人，硕士研究生在读，研究方向：工业设计及理论研究；

祁娜 （通讯作者），女，汉族，四川成都人，博士，副教授，研究方向：机械设计及自动化。