民族地区旅游突发公共事件应急管理研究

肖茜+李锦华

【摘 要】近年来，随着国民物质生活水平的提高，旅游热依然是有增无减。而风景优美、习俗各异的民族地区自然是受到人们的青睐。可是，伴随民族地区旅游潮兴起的一系列旅游突发事件却也应该引起广大群众和政府的重视。以2013年国庆期间阿坝藏族羌族自治州九寨沟旅游风景区发生的游客滞留事件为例，分析九寨沟景区面对旅游突发事件时应急管理措施的不足，提出对策与建议。

【关键词】民族地区;旅游突发事件;应急管理

ABSTRACT：In recent years， as people material life level has enhanced， tourism wave is still unabated. Ethnic areas with natural and beautiful scenery， and different customs is favored by people. Rise along with the tide of tourism in national regions， however， a series of travel emergencies should lead to the attention of the masses and the government. In 2013， during the National Day events of tourists stranded Jiuzhaigou as an example， analyzing the Jiuzhaigou scenic spot facing travel incidents emergency management measures， countermeasures and Suggestions are put forward.

Keywords： Ethnic areas; Travel emergencies; Emergency management

2015年8月，安徽省黄山市开办了全国旅游工作研讨会。国家旅游局局长李金早就贯彻落实国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（简称《意见》）和下一步的重点工作进行了部署。在这次研讨会上，做为四川省副省长的黄彦蓉也提到四川旅游业进入了飞速发展的“快车道”，它的年均增长超过25%以上。然而与飞速发展的旅游业相对应带来的旅游突发事件应急管理正在逐步完善，却依然有一些缺失。四川民族地区在成为旅游胜地的同时也伴随着自己的特殊性，即少数民族人口杂居，外来游客大量涌入，外来文化大量侵袭，以及不可预估的自然灾害，国家政府和地方政府的应急预案在针对这部分特殊群体是否应有特殊的政策与手段，而还是用跟汉族同胞相同的政策，这都是需要我们关注的地方。发生在阿坝州的九寨沟游客滞留事件给以后的应急管理带来哪些启示也需要我们深思。

一、旅游突发事件与旅游突发事件应急管理模型

（一）旅游突发事件的概念

突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。”旅游突发事件我们可以当做是是突然发生的，对旅游者心中的旅游目的地的形象产生影响，并且扰乱旅游业正常运行的种种危害及突发事件。

（二）旅游突发事件的范围

1.事故灾难和自然灾害致使的重大游客伤亡事件，包括：泥石流以及山体滑坡等地质上的灾害;自然气象方面的灾害;铁路、民航、水运、公路等突发交通运输事故;其他各类重大安全事故等。

2.由突发公共卫生事件引起的重大游客伤亡事件，包括：严重食物中毒、不明原因的群体性突发疾病、严重食物中毒，和其他特别影响公众健康的事件等。

3.突发社会安全事件特指发生重大涉外旅游突发事件和大型旅游节庆活动事故。包括：外国游客和港澳台游客死亡事件，由于人群过度拥挤而在大型旅游节庆活动中发生的人员伤亡、踩踏、火灾、建筑物倒塌等旅游突发事件。

（三）旅游突发事件等级及响应

旅游突发事件按旅游者伤亡程度分为重大（Ⅰ级），较大（Ⅱ级），一般（Ⅲ级），具体是：

1.重大（Ⅰ级）突发事件指一次突发事件造成旅游者10人以上重伤或5人以上死亡的，或一次造成50人以上严重食物中毒或造成5人以上中毒死亡的。

2.较大（Ⅱ级）突发事件指一次突发事件造成旅游者5至9人重伤或1至4人死亡。或一次造成20至49人严重食物中毒且有1至4人死亡的。

3.一般（Ⅲ级）突发事件指一次突发事件造成旅游者1至4人重伤，或一次造成1至19人严重食物中毒的。

（四）旅游突发事件的分级响应

1.当发生重大（Ⅰ级）突发事件时，国家旅游局启动应急预案，做好协调、信息掌握等相关工作，事发所在地省级旅游行政管理部门启动相应应急预案，在省级人民政府领导下，进行具体相应，参与和协调相关单位及时采取应急处置措施。

2.发生较大（Ⅱ级）以下突发事件由省级旅游行政管理部门决定启动相应的旅游应急预案，在省级人民政府（或相应的地方政府）领导下，参与和协调相关部门和单位及时采取应急处置措施。

（五）旅游突发事件应急管理模型

国外学者将危机事件进行了几种阶段性的划分：前阶段、中阶段和后阶段即所说的三阶段模型;分为征兆期、爆发期、持续期、恢复期的四阶段即四阶段模型;五阶段模型则将危机过程划分为酝酿期、爆发期、扩散期、处理期以及处理结果与后遗症期[2]。为了我们更加快速有效地理解旅游突发公共事件，将旅游应急管理分成事前、事中、事后三个阶段，然后再结合阿坝藏族羌族自治州的九寨沟游

客滞留事件来进行分析。

二、典型案例：阿坝州九寨沟游客滞留事件应急管理整体过程分析

2013年10月2日，四川阿坝州九寨沟旅游风景区客流量突然激增，发生了一起严重的游客滞留事件。直到中午12时，很多游客因为长时间排队等车，导致情绪产生波动。甚至有一些游客集体集中在公路上，致使景区运行车辆无法循环，交通运行瘫痪，大量游客无法乘车。[3]

（一）事前

按照新《中华人民共和国旅游法》的规定来看，任何一个景区都应该在游客有可能达到它们的最大承载量时就向上级主管部门汇报，同时采取有效措施对游客进行分流，防止超过最大承载量接待游客而发生不必要的旅游突发公共事件。[4]九寨沟县也在2013 年制定了“旅游高峰保障应急预案”，将应急响应确定为四个等级，根据当日景区接待量进行划分：2～3万人次为Ⅳ级（一般），3～3.5万人次为Ⅲ级（较高），3.5～4万人次为Ⅱ级（高），4万人次以上为Ⅰ级（特别高）。并根据不同的应急响应等级有不同的主管负责人和应对措施。[5]

但是在利益驱动的条件下，九寨沟景区没有采取措施对游客进行有效分流，致使人流量形成饱和。新《中华人民共和国旅游法》描述了各个旅游风景区包括九寨沟在内的游客最大承载量。四川省旅游局规定了九寨沟游客的最大承载量，然而，却并没有对制定的标准作出说明。理论上，旅游容量主要包括空间容量、设施容量、生态容量和社会心理容量四类。[6]但是在实际情形中，景区的承载量都只考虑了空间和设施容量等因素，很少能把社会心理因素考虑进去，影响旅游过程中的体验。部分景区就不会考虑景区的配套设施服务，比如公共交通的运行能力、停车场的容纳程度、道路通行的范围等。九寨沟游客滞留事件表明了，即使游客的人数并没有超过旅游法规定的最大承载量，而景区服务根本没办法匹配游客在旅游途中的基本需求，存在了严重的旅游安全隐患。除此之外，在这种情况下，个人和团体游客达到了8∶2的比例，而九寨沟景区依旧根据老的思维模式设计景区配套设施和服务，导致了严重的服务供给和游客需求不匹配。[7]除此之外，九寨沟那天天气情况好，游客长时间逗留使得他们在景区内集中却又随着天色渐晚急于想离开。而景区管理层无法洞悉该状况，应急处置措施跟不上事态发展，最终导致游客失控。

（二）事中

游客由于长时间等待而去翻越栈道、拦车，这说明景区根本没有安排工作人员去引导游客正确使用交通工具，所以失去了机会对现场进行应急处置。由于景区应急预案并没及时启动，事件出现很久以后游客才开始慢慢地疏散。且现场出现景区内运行的公交车大排长龙的现象，交通运作缓慢，甚至在入夜后再次出现交通瘫痪，直到22时游客才被全部疏散，暴露出景区的应急响应缓慢以及处置不力，不能在第一时间控制事态并避免问题进一步发展。[8]九寨沟的滞留问题数小时不能解决，表明它的其应急管理体系有十分严重

的漏洞，即使有应急预案却并不能够快速有效地实施。

（三）事后

九寨沟管理局第二天发布了游客致歉的通报。然而在这份通报中，景区管理层没有提到景区应急管理能力不足等问题，同时将事件责任放到游客身上。[9]实际上，虽然这次事件与游客素质和游客行为有着一定关系，景区管理也不能先拿游客本身的素质开刀。再者，新版《旅游法》严令禁止景区接待游客要在承载量之内，九寨沟却将此仅仅等同于售票量。[10]而九寨沟景区游客大部分从四面八方来，他们难以接受现场门票售罄。

三、九寨沟游客滞留事件应急管理对策建议

（一）事前

1.优化旅游高峰应急预案

第一，科学测判景区最大承载量，包括物理容量和景区的基础设施配置服务。第二，应急预案必须精致和可操作，把应急人员落实到具体环节，责任落实到人才能在发生紧急情况时，快速做出反应。第三，要重视平日的应急预案演练。培训工作人员应急技能，再根据实际情况对应急预案进行调整。

2.高峰期客流量要得到控制

景区要有效控制游客数量可以通过如下方法：一是在高峰期实施门票预售;二是运用分批进入的办法，设立客流警戒线，等到景区同一时段客量减少后再让下一批进入。即使这样会引起后面无法进入的游客爆发不满情绪，但只要事先跟游客沟通和得到游客理

解，就能避免不必要的矛盾。

3.升级景区管理服务

九寨沟必须通过实地调研和规划以确保高峰时期的营运安全，还得考虑实际情况，调试观光车辆的运行动态模式，维护好游客秩序。对重点区域的管理人员应加强配置，工作人员和志愿者一起共同维持游览秩序，同时引导游客的旅游线路。

4.做好民族地区特殊性的应急准备

九寨沟处于阿坝藏区羌族自治州的民族地区，对于应急预案的准备过程，不仅要考虑到各方面的服务及人流量因素，还要考虑到民族地区这个特殊因素。避免在发生游客滞留事件时，当地居民与外来游客之间产生冲突，这对于民族和谐与旅游地可持续发展旅游战略也是至关重要的。在游客进入景区之前，可以通过发手册的方式，教导游客文明旅游，文明采购，提高自身素质。

（二）事中

1.即使启动旅游高峰应急预案

九寨沟一旦出现拥挤，就要马上根据旅游客流量以及车流量的实际情行，启动旅游高峰应急预案，以应对客流高峰。同时对敏感游客采取高度重视，志愿者和工作人员应该对情绪起伏的游客及时给予心理疏通，防范混乱在不经意间发生。

2.部门之间加强配合

由于景区管理模式上一直存在各自为政的现象，导致部门联动相当缺乏。由于散客旅游越来越多，他们的游览的行程分散、自由，自然而然旅游范围会向周边扩张。单个景区管理部门已经无法实施有效的突发事件应急管理，而周边部门的统筹和联动才能协同应急处置。

（三）事后

对应急处置效果做出评估以及建立相应的追责制。

阿坝州九寨沟突发事件发生以后，追责必须要落实到人，把责任划分明确。事件既然已经发生，九寨沟风景管理区就应立即建立绩效考评体系，做出一份详尽的应急事后调查评估报告。对该起事件发生的原因以及怎样进行预防全部系统调查，作出合理化总结。根据评估结果和总结报告，对景区原有的应急管理方案讨论及该正。除此之外，绩效考评的方法、考评的程序以及相应的奖励和激励体系，必须要加强科学、规范化的程序管理。

综上所述，民族地区旅游突发公共事件应急管理具有高难度性。因为它既需提高景区工作人员服务素质意识和能力水平以及整体管理规划水平，应急管理队伍建设和应急预案管理亟待加强，景区的应急管理机制更需要进一步完善，科学规划和控制景区人流量尤其是高峰时期客流量，景区运营方和旅游管理方的理念需要切合实际去转变，最大程度地预防和降低因客流量过多而造成的突发事件，避免给景区和游客带来不必要的损失，最终保证景区和旅游者两方面的利益。除了景区旅游突发事件的常规预防以外，还要关注到阿坝州这个特殊地域的特殊性。九寨沟游客滞留事件只是其中的一个小例子，但是民族地区永远都有不能忽视的民族安全性问题也必然要归纳到旅游应急管理的考虑当中。游客拥挤，客流高峰更加要对阿坝州区域的自然生态引起重视，不随意破坏;跟民族同胞搞好关系，在处理应急过程中，不管是汉族还是我们少数民族同胞都应一视同仁。总之，在面对旅游突发事件，过程、体系、人文关怀一样都不能少。

【参考文献】

[1]闪淳昌，薛澜.应急管理概论—理论与实践[M].北京： 高等教育出版社，2012.

[2]郑向敏，谢朝武.中国旅游安全报告（ 2014） [M]. 北京： 社会科学文献出版社，2014.

[3]陈星宇.地方政府旅游应急管理研究[D].桂林： 广西师范大学， 2013.

[4]李湖生.应急管理阶段理论新模型研究[J]. 中国安全生产科学技术， 2010，6（ 5） ： 18-22.

[5]林香民，李剑峰，胡金花. 旅游安全事故应急救援预案研究[J]安全与环境工程，2011，12 （ 2） ： 65 - 68.

[6]章小平，任佩瑜，邓贵平.论旅游景区危机管理模型的构建[J].财贸经济，2010，（ 2） ： 130-135.

[7]卢文刚，黄小珍.利用城市公交车报复社会事件应急管理研究[J].城市发展研究，2014，21（ 11） ： 87-94.

[8]吴婷婷.九寨沟变“死胡同”假日办： 重大旅游事故要追责[N]北京晨报，2013-10-04.

[9]中华人民共和国旅游法[EB/OL].中国政府网，http： / /news.

xinhuanet.com/yzyd /travel /20130527 /c_115921976.htm.

[10]伍策等. 四川九寨沟将旅游高峰保障应急预案定为四个等级[N/OL]. 新华网，http： / /news. xinhuanet. com/yzyd /travel /20130527 /c_115921976. htm.