突发公共事件的问题管理

区福健

摘 要：突发公共事件的发生，给社会的和谐和政府的管理带来了挑战，风险社使得人们对风险管理的意识不断加强，对于风险过程控制不断重视。为了降低突发公共事件所带来的危害，从突发公共事件的相关要素及其特点入手，构建风险管理控制过程的路径选择。对于突发公共事件的应对方面，由风险管理过程控制理论的启示，一是要对人为因素的重视，二是要重视对物的管理。

关键词：突发公共事件；风险管理；风险控制

一、 突发公共事件定义

国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》里面，突发公共事件是指为突然发生，造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。①

本文认为，突发公共事件指的是突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件。

（一）突发公共事件的特性

1、突发性。突发公共事件的一个最大的特点就是事情的突然发生，具有不确定性。在很多的时候，突发公共事件充满了不确定性，它是在偶然因素的诱发下爆发的。人们对于这一类事件是否发生，以怎么样的方式爆发，在什么时候和地点发生，还有爆发的程度等等都是始料未及、难以准确把握的。[1]

2、关联性。突发公共事件在公众媒体的高度关注下，必然会就会产生一系列的连锁反应。[2]有时候突发公共事件的产生是由于各种矛盾的激化所导致的，更多是各种冲突激化的后果，所以表现出来的事态是多种原因引起、多种因素相互关联的一种复杂的状态。

3、后果严重性。突发公共事件的危害包括了直接损失和间接损失，直接损害指财产的损失还有人员的伤亡，还有就是应对突发公共事件国家以及社会的救援投入。[3]间接损失包括事后的一系列后果，比如工厂停运、社会后续的生产活动、还有对灾民心理上造成的伤害，这些是长期的。

4、规避防范性。突发公共事件虽然是危险的，但也是一种机遇。每次突发公共事件的发生，都为以后类似的事件提供一次经验和教训，人们只有充分发挥主观能动性，通过人自身的努力或变革，[4]认识到自身的弱点和不足，通过不断地积累经验，为了以后有效地规避和防范风险。

二、风险控制理论

（一） 风险管理

风险，即损失的不确定性。风险管理是包括风险识别、风险评估、风险控制等一系列系统而科学的管理过程。

风险管理是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。[5]无论什么类型的风险，其风险管理流程大都分为四个步骤：风险识别、风险评估、风险管理评价与决策、风险管理措施的实施。以下是风险管理过程中风险控制的部分：

风险控制主要包括两个方面的选择，一是损失控制，即在事件发生后，采取一定的措施，尽量把损失降到最低；二是风险规避，在这个方面，在事件发生之前，尽量降低或者预防此类的事件发生，在事件发生后，要避免二次伤害的持续发生。风险控制贯通风险管理的整个过程，包括事前、事中、事后。②

（二）风险控制理论

1、海因里希的人为因素管理理论

海因里希的人为因素理论认为，人的不安全行为和物的不安全状态才是事故发生的直接原因，而在事故预防工作的中，要消除人的不安全行为和物的不安全状态。海因里希的调查研究里面说明，大多数的工业伤害事故都是因为工人的不安全行为导致的。即使有一些工业伤害事故是因为物的不安全状态引起的，那么物的不安全状态的制造也是由于工人的缺点、错误造成的。[6]

从这点出发，损失控制应重视人为因素管理，即加强相关规章制度的建设，提高人们的安全意识，以杜绝易导致事故的不安全行为。[7]海因里希的人为因素管理理论有自身的局限性：机械原因的作用被低估了、为事故而责备人员是与人员的伤病赔偿原则相悖的。

2、哈顿的能量破坏性释放理论

1970年代，美国学者哈顿（W.Haddon）提出了能量破坏性释放理论。他认为人员或财产损失基本上是能量的意外破坏性释放的后果，如飓风、闪电、车祸、火灾等。[8]该理论认为，损失控制应重视机械或物的因素的管理，即为人们创造一个更为安全的物质环境。

哈顿的能量破坏性释放理论认为损失控制应重视机械货物的因素的管理，既为人们创造一个更加安全的物质环境四个因素，主要是加强对管理因素、人为因素、环境因素、机械因素的控制，其目的是抑制事故发生的条件或增强阻碍事故的力量。与海因里希不同的是，哈顿强调了对能量和自然力的控制，而不是强调对失误的控制。

三、 风险控制理论中突发公共事件的启示

（一） 基于海因里希的人为因素管理理论的启示

如果在突发公共事件发生之前，要尽快抓住时机，及时消除不安全的因素，有许多的重大伤亡事故是完全可以避免的。比如：增强民众的危机意识、加强国民素质、提高公众自救互救意识。加强灾害知识的宣传，使得民众了解灾害。信息报告应及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。重视应急预案的落实，加强应急演练，完善应急预案和加强预案的实用性。提高政府对应急突发事件的预测能力和信息收集能力。只有更好的做好监测预警工作，才能更好对突发事件的控制和处理。

（二） 哈顿的能量破坏性释放理论的启示

该理论认为，损失控制应重视机械或物的因素的管理，即为人们创造一个更为安全的物质环境。比如：应当制定应急预案的高危场所。学校、企业、工厂、公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位和管理单位，应该标明所备设备和设施的使用方法，显著标明安全撤离的道路、路线，保证安全通道、出口的畅通。实施强有力的控制。如地震发生后，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制。从汶川和雅安两次地震可以看出，地震造成的交通堵塞还是一个大问题，给救援带来了很大麻烦，无论是救援人员的进入，还是运输的救援物质等。在信息方面。如媒体报道方面，不需要太多煽情，应该做好信息发发布，应该客观、准确。在救灾物资（食物、药品等）的分配方面，应该收集好灾情，合理分配，避免浪费。雅安地震，许多物质堆积成山，一方面是交通的堵塞，而另一方面是对灾情信息的不了解，就把救灾物资大量投放，造成浪费，而有一些灾情严重的地区却没有足够的保障，造成不物资的不合理分配。在最后做好事后重建工作，完善相关法制，总结经验，不断完善对灾害的应急管理工作。

四、 突发公共事件的风险控制理论的路径选择

根据危机管理中处理突发公共事件的事件预防、事件准备、事件发生、事后恢复个阶段，基于风险控制理论（海因里希的人为因素管理理论、哈顿的能量破坏性释放理论）为基础，整合公共管理的资源。

一般来说，每一样东西都有其优缺点，海因里希的人为因素管理理论也有局限性：如在一个工厂里面，工业事故的发生，机械原因的作用被低估了、为工业事故而责备工人是与工人伤病赔偿原则相悖的。而哈顿强调了对能量和自然力的控制，而不是强调对失误的控制，但是人们对于自然力量的控制有时候是不可能的，如地震，属于不可抗力，所以哈顿的能量破坏性释放理论也有其缺陷。

对于突发公共事件，基于风险控制理论的视野，我们从海因里希的人为因素管理理论、哈顿的能量破坏性释放理论这两个理论中得出一些启示，即我们在应对突发公共事件，既要重视人为因素，也要重视对物的管理，这样才能跟好的应对和处理突发公共事件的发生。

注解：

① 《国家突发公共事件总体应急预案》

② 肖锐《国有企业构建有效监管体系的可行性研究》中国会计学会审计专业委员会2009年学术年会

参考文献：

[1] 刘蓉蓉. 自然灾害引发的社会性突发事件研究[D]. 山西师范大学， 2014.

[2] 吴品婷. 突发公共事件中网络舆论的作用与引导[D]. 苏州大学， 2012.

[3] 吴熙平. 城市突发事件应急管理体制存在的问题及对策研究[D]. 湘潭大学， 2013.

[4] 戚振扬. 科技新闻在突发公共事件中的角色研究[D]. 华东师范大学， 2010.

[5] 叶苗. 浅析企业全面风险管理框架[J]. 江苏科技信息， 2011 （1）.

[6] 王宁. 事故是安全管理的重要资源[J]. 现代职业安全， 2015 （4）.

[7] 王先成， 潘元清. 南水北调中线交叉建筑物运行工程风险[J]. 吉林水利， 2013 （6）： 4-7.

[8] 郭丽华. 河北省上市公司表外负债的风险研究[D]. 石家庄经济学院， 2010.