试析社区治理中提高居民参与度的台湾经验

沈莘

摘 要：社区治理作为城市管理的基石，在充分发挥社区群众的力量，推进经济社会共同进步方面起着不可替代的作用。完善的社区治理也有助于构建和谐舒适的生活氛围，进一步提高人民群众的生活水平和生活质量。本文总结了我国台湾地区社区建设的发展历程和成功经验，并对社区建设中如何进一步提高居民的参与度提出了建议。

关键词：社区治理；社区居民；参与；台湾经验

社区居民是社区的主体，因此社区的建设必须要有社区居民的参与，这是完善社区治理的内在要求，也是社区发展的根本动力和保证。但是在现实中，仍然存在着居民参与度不高，参与质量较低等问题。日前，笔者实地考察了台湾台北、新竹、高雄等市的社区，其社区建设给人留下最深刻印象的是其相对完善的治理结构以及社区居民对社区事务的高度参与，这也给我们提供了有益的经验借鉴。

一、台湾地区社区建设发展回顾

目前，台湾城市社区的正式组织架构是区—里—邻，台湾的里普遍不大，仅有1名里长负责处理日常的事务，还有1名干事，干事属于公务员，其职责是联系几个里，并处理一些与居民相关的行政性事务。里长由选举产生，职能单一，主要负责社区内部事宜，里下也多有邻长等下层组织。回顾其发展历史，可以把台湾地区的社区建设归结为两大阶段：社区发展与社区营造。

（一）社区发展阶段。社区发展阶段始自上世纪60年代。

1965年，台湾地方政府颁布政策，确立了社会发展的七项主要工作，其中之一就是社区发展。为了促进社区的发展，台湾又专门制定了《社区发展工作纲要》并于1983年更名为《社区发展工作纲领》，明确了以村、里组织为单位，推动社区发展。到90年代初，进一步明确了社区建设的主要内容为三大方面，即公共设施建设、生产福利、居民精神伦理，社区建设要实现的三大目标为增进生活条件，提高生产效能，改善生活环境。总的来看，这一阶段的社区建设，其主要特征是政府扮演了主导者的角色，通过政府的强势推动与投入来促进社区发展，而忽略了社区自主意识的提升。“一切的成果所要彰显的是政府照顾基层的美意及人民对政府的感谢与拥戴，因此，工作重点在于如何成就国家的富强而不是如何凝聚小区意识。”因为过于依靠政府单方面的推动，社区建设过程中民众参与热情不高，无法唤起社区居民的社区意识和自主性。

（二）社区营造阶段。1994年，台湾的社区建设开始由“社区发展”阶段转入“社区营造”阶段。台湾“文建会”制定了“社区总体营造计划”，以社区文化的发展作为切入点，通过改善社区环境，形成社区意识，最终使社区成为一个生命共同体。为了达成这一目标，文建会还推出了一系列的细化方案。对照“社区发展”阶段，“社区营造”阶段的社区建设，最突出的特征就是摒弃了政府单方面主导的做法，转为鼓励社区居民自下而上的自发参与，从而使居住在同一社区的民众形成归属感和共同体的意识，共同规划设计社区的未来发展前景。在自发参与社区建设的过程中，社区居民的自主能力不断恢复并提升，参与社区公共事务的积极性不断提高，社区也逐渐成为自我管理的“生命共同体”。

二、台湾地区社区治理的成功经验

（一）政府由社区建设的指导者转变为引导者。在社区发展阶段，作为社区主体的民众基本被忽略，社区建设完全由政府单方面来主导，政府既是社区建设的决策者和规划者，又是实际的开发者，这使得社区民众完全失去了经营管理社区的兴趣和权利，也不利于培养民众管理社区的能力。到了社区营造阶段，社区居民开始参与到社区的规划建设中来，对社区的发展拥有了真正的发言权和影响力，依靠自己的力量处理社区事务、解决社区问题，从而凝聚起社区意识和归属感，以最大的热情打造出各具特色的社区。与此同时，政府的角色定位不再是唯一的主导者，而是更注重于扮演引导者的角色，引导民众参与社区发展，塑造民众社区意识。

（二）多元化的社区建设主体。在社区营造阶段，社区建设的主体不再是单一的政府，而是呈现出多元化的特点，相关政府部门、专家学者、社会组织、社区工作者、社区民众共同解决社区的问题、协力推动社区的发展。其中，社会组织发挥了巨大的作用。社会组织既是社区服务的具体承担者，又是社区参与的推动者，更为居民社区参与提供了平台和载体。一方面，社会组织联结了各方资源和关系，为社区成员间的内部沟通以及社区与外界的联系搭建起平台，为社区民众的利益诉求和意见表达开辟了渠道；另一方面，社会组织作为社区民众、社区内单位在共同的社区意识作用下形成的共同体，可以为社区提供服务，培养社区民众的主体意识，促进社区民众的感情交流、自助互助，使社区民众参与社区公共事务的热情不断提升，从而为鼓励和培养参与意识提供平台和载体。

（三）提高社区居民的参与意愿和能力。台湾社区治理的成功经验之一就是政府最终认识到社区建设不能仅仅依靠自身的推动，必须要引导社区的主体，也就是社区居民参与到社区建设进程中来，激发民众的兴趣，发挥民众的作用。一方面，大力培养社区居民对社区的认同感。为了提升民众对社区的归属感和认同感，形成共同体意识，社区营造阶段的社区建设，以文化活动为切入点，这显然更贴近民众的日常生活，使民众产生亲切感和熟悉感，从而形成社区居民的共同体意识。结合不同社区的特点以及各具特色的文化底蕴，通过多种形式的宣传、倡导与服务，逐渐使得社区居民了解社区、熟悉社区，内心的陌生感与疏离感开始消除，内在的参与热情开始迸发，社区居民开始认同社区、关爱社区、支持社区。另一方面，不断提升社区居民的参与能力。从某种意义上讲，台湾的社区营造也是一场“育人”运动。为了让社区民众有能力经营管理好自己的社区，协力建设自己的家园，台湾推出了社区人才计划，着力培育了大批的社区领导人才、策划人才和管理人才，从而使社区民众能够切实地投入到社区营造的进程中。

（四）完善参与机制。一方面，赋予居民一定的社区自治权，社区的公共事务由社区全体居民进行决策，不断完善社区的民主选举、决策以及监督机制，切实推进社区管理和服务的规划化、制度化，逐步实现社区居民的自我管理和自我服务。另一方面，由政府出台相关政策，明确规定社区民众参与社区事务的权利与义务，以及社区成员从事志愿服务的时间及内容。为了保证志愿服务的可持续性，还专门制定了鼓励性的政策条款。同时，加强政府部门、社会组织与社区居民间的经常性联系，赋予并充分发挥社区居民代表的沟通和监督职能，从而为社区居民参与社区公共事务提供了坚实的保障。

三、社区治理中提高居民参与度的对策建议

党的十八届三中全会提出要创新社会治理，要实现这一目标，必然需要改进社会治理方式，更加强调社会各界的共同参与，不断激发多元主体的参与热情。我国台湾地区的社区建设中，民众对社区建设的高度参与，无疑为我们完善社区治理方式带来了灵感，提供了有益的经验借鉴。

（一）不断提升居民的社区主体意识和归属感。社区和每个人的家庭不同，缺乏血缘联系和感情纽带；社区和每个人的工作单位也不同，缺乏直接的利益相关性。因此，要使居民积极投身社区事务，就要培养居民的社区意识。要培养社区意识，一方面要靠文化认同，在价值观、思想和生活方式上找到同一的感觉，这就需要加大宣传力度，营造“社区是我家”的浓厚氛围。要宣传社区的服务宗旨、服务内容、工作性质、群众最关心的事，让社区居民，特别是中青年了解、熟悉社区服务的各项职能，发挥好联系群众的桥梁、纽带作用，做到上情下达，下情上传，引导全体居民广泛参与社区事务管理。同时，在社区公共事务的决策中，要有意识地与社区居民协商、沟通，主动征求意见，从而使社区居民对社区产生主体意识和归属感。同时，尽可能将工作单位的服务功能向社区转移，强化居民与社区的利益关系。因为利益往往是参与社区管理的最主要的驱动力。当居民切身感受到社区建设与自身的利益密切相关时，参与社区事务的内驱力自然就会萌生。

（二）大力培育社区组织。要借鉴台湾经验，切实推进社区组织的发展，从而为居民参与社区公共事务提供有效的平台与载体。社区居委会作为社区自治组织，要努力转换角色，真正体现出反映居民集体意志、提供公共服务的职能来。同时，在提供公共服务的过程中，还要推动和鼓励更多的社区居民参与到社区的建设中来。业主委员会是业主自治组织，要充分反映业主的意见，维护业主的权益。同时，要大力培育各种类型的社区民间组织，因为其源于社区、立足社区、服务社区，在居民社区参与中发挥着不可忽视的作用。可以组建社区志愿者服务队、社区文体队伍等。这样，可以整合社区资源，为社区居民提供便民利民服务，实现社区服务模式的多样化；可以让社区文体骨干有机会参与到社区活动中来，带动更多的人一起娱乐、休闲。文化是社区的灵魂，丰富多彩、健康向上的文化活动，可以为居民群众提供参与社区的机会，为有一技之长的居民提供发挥平台。

（三）不断完善居民参与机制和渠道。一是要不断完善居民参与的机制建设。要不断拓宽社区居民参与社区事务的渠道和途径，切实赋予社区居民对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区公共事务的参与权和决策权。要逐步提高社区居委会直接选举比例。开辟网络媒体、移动设备等符合时代发展的新的参与途径。二是要健全社区议事协商制度。只要是涉及社区居民公共利益和公共服务的事项，都要纳入议事协商范围，并建立社区听证等多种形式的对话机制，从而提高社区民主协商的制度化和规范化水平。要加强人大代表、政协委员与社区的联系，就大家普遍关心的热点问题听取社区居民的意见，反映社区居民的要求。三是要推进社区信息公开制度。要健全社区信息公开目录，拓宽信息公开范围，将社区党务、财务、服务以及社区的办事流程、工作进度等都置于社区居民监督之下。稳步推进社区居民对基层政府及其派出机构工作情况的评议工作，并将评价结果作为其工作绩效的重要参考依据，保证民主监督的经常化与有效化，使居民群众真正了解民主自治、参与民主自治，感受民主自治。

（四）打造高水平的社区工作者队伍。实现社区自治不仅需要赋予自治的权利，还需要提升自治的能力。因此，打造一支高水平、高素质的社区工作者队伍就显得极为关键，将对社区自治的真正实现起到重要的作用。要加强社区工作者的职业培训力度，对居委会工作人员进行普及性的在职培训和上岗培训，为优秀工作者提供接受专业学历教育的机会，从而避免因居委会工作人员文化素质偏低、工作方法陈旧而难以激发居民参与热情的问题。要建立健全岗位聘用制度，创新用人激励机制，在全社会范围内公开招聘社区自治所需的各类专业人才。

（五）推动社区内单位参与社区建设。要调动社区内单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。社区内单位包括了社区地域内的部队、机关、事业单位、国有企业、私营企业等。在当前的社区建设中，普遍存在着社区内单位参与率不高、参与分布不均、参与程度不深等问题。因此，要大力营造社区共建的氛围，通过丰富政务公开方式、完善听证、协商制度等多种方式，密切社区与社区内单位的关系，不断推进社区内单位参与社区建设。