职业教育混合所有制办学的价值意蕴、现实难点与破解之策

摘  要：推动职业教育混合所有制办学是我国职业教育改革的重要方向。当前职业教育混合所有制办学还面临非公即私的理念窠臼、法规制度建设不健全、多元主体心存疑虑、资产产权归属不明确、缺乏持续的办学经费保障等现实问题。应破除非公即私思想的二元思维桎梏，完善混合所有制办学制度和法律法规，建立合理的利益分配制度，明确产权归属和完善治理结构，构建校企利益共同体，以吸引多元主体参与办学。

关键词：职业教育；混合所有制办学；产权；校企合作

中图分类号：G719.21     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2023）03-019-07

收稿日期：2022-12-21

作者简介：李珊（1989），女，河南济源人，讲师，硕士，研究方向为高职教育、教育心理学。

此文为全国教育科学“十三五”规划教育部重点课题“基于产业转型升级的职业教育专业动态调整机制研究”（DJA 160279）的研究成果。

職业教育混合所有制改革承袭自经济领域国有企业混合所有制改革的经验和基本逻辑。[1]我国职业教育混合所有制办学探索始于2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，文件提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”[2]经过多年发展，我国职业教育领域的混合所有制改革初见成效，尤其是山东、河北两省作为试点，率先在实践探索中总结和出台了一系列地方性具体政策，积累了开拓性经验，为职业教育混合所有制办学改革起到了铺路作用。尽管我国职业教育混合所有制改革取得了良好的实践效果，但现实中仍存在诸多问题亟待解决。为全面深化职业教育办学体制改革，文章从职业教育混合所有制办学的时代价值出发，详细分析混合所有制改革存在的现实问题，并提出相应的破解之道。

一、职业教育混合所有制办学的价值意蕴

职业教育混合所有制改革是经济领域混合所有制改革在职业教育领域的延伸。教育作为社会公益事业，同样存在教育资源配置、产权激励、利益分配的问题。[3]职业教育产教融合、校企合作需要企业深度参与，也涉及资产产权等问题，通过借鉴混合所有制改革积累的经验，加强职业教育混合所有制改革，无疑具有重要的意义。

1.有利于整合和扩充职业教育办学的资源供给

第一，职业教育混合所有制办学体制的推行，能够有效整合和扩大职业教育资本供给来源，促使办学资源由完全依赖国家财政投入或单一吸纳社会资本转向更为多元的混合投入模式，通过撬动存量国有资源和增量社会资本，进一步整合职业教育办学资源，扩充资源投入供给。第二，混合所有制职业教育办学的实施，能够有效扩充和增强教育资本的辐射带动功能。“在职业教育混合所有制改革中，通过落实产权股份化形式，增强国家对教育办学资源总量的控制力度”。[4]第三，混合所有制办学改革，能够有力推动职业教育管理体制变革，通过吸纳多元办学主体参与，促进现代职业学校管理制度现代化。在我国国有企业混合所有制改革方向上，提出了从“管企业”向“管资本”的转变。[5]由此，在职业教育领域，政府加强职能转变，可以通过由传统的“直接办学”向“管理教育资本”过渡，逐步实现职业教育市场化办学和管理体制的变革。[6]在职业教育办学中，通过引入市场主体，实现资源供给的多元化，有利于激发市场办学活力。同时，职业教育混合所有制办学的实施，促进了产权主体走向多元化，职业教育的所有权由集中走向分散，为其通过社会化的方式融资创造了条件。[7]混合所有制办学在教育办学核心资源上，可充分利用产教融合共建实习实训设置、课程设置开发、培训服务提升以及产学研一体化，在保持所有权不变的基础上为之所用，实现校企双赢共享、资源优化配置的目标。

2.有利于推动职业教育办学主体的多元化改革

混合所有制办学是对单一主体兴办职业教育的革新，是职业教育办学模式的重要创新。[8]1985年出台的《中共中央关于教育体制改革决定》指出应“充分调动社会各界参与职业教育的积极性，鼓励集体、个人和多样化的社会力量办学”，1992年出台的《中国教育改革和发展纲要》提出“职业教育要依靠各方面的力量联合办学”，2019年出台的《国家职业教育改革实施方案》明确提出，要“利用5-10年的时间完成职业教育办学主体的改革，由较为单一的政府力量办学，转变为政府统筹规划、社会多元主体共同办学”。可见，加快职业教育混合所有制办学体制改革，探索政府、社会、市场三方合作力量有机融合的新模式，实现办学主体的多元化，是深化职业教育改革、加快产教深度融合的可行路径。

3.有利于促进职业教育办学体制的创新发展

混合所有制办学是职业教育长期发展的产物，与教育市场化改革有着密切的关系。改革开放以来，随着市场资本的参与和介入，我国民办职业教育规模逐渐扩大。根据2021年全国教育事业发展统计公报的数据显示，截止2021年12月，我国民办中职院校1978所，民办高职（专科）学校350所。[9]《民办教育促进法》等系列政策出台，要求进一步明确和完善社会力量参与职业教育办学的规范化。一大批办学性质介于公办与民办学校之间，在人员结构、办学资源构成、管理运营模式等方面，至少一方面是公私成分兼具的职业院校涌现出来，例如股份制职业院校、PPP模式院校、BOT模式院校、转制学校、中外合作办学、二级学院、独立学院等。《国家职业教育改革实施方案》的出台，进一步推动了我国职业院校混合所有制办学步入新发展阶段。经过多年的发展，到目前为止已有很多地方开展了职业教育混合所有制办学试点工作，如山东、云南、新疆、河北等省份，通过职业教育混合所有制办学试点进一步推动职业教育办学体制的创新发展。

二、职业教育混合所有制办学存在的现实难点

1.理念层面：陷入非公即私的理念窠臼

职业教育混合所有制办学是由政府、企业、培训机构以及其他社会力量共同参与、共同出资举办职业院校的一种模式，[10]但是受到公立、私营两种体制“泾渭分明”观念的影响，我国的职业院校还是以产权结构比较单一的公立职业院校和民办职业院校为主。民办院校和公办院校在向混合所有制靠拢的过程中，受到非公即私理念的限制，面临较大的体制阻力。公办职业院校希望引入私营资本，建立完善的市场竞争机制，改变当前公立院校“大锅饭”的局面，盘活国有资源。但是又非常担心丧失公办院校的自主权，导致国有资产流失，不愿意受到私营资本的制约。因此，公办院校在引入其他形式资本时，常常小心谨慎，部分公办院校甚至排斥其他形式的资本参与。尽管部分企业希望通过与公办院校合作办学，共同分享办学资源，借助公办院校的品牌效应发展自身，但是一些企业也对混合所有制改革存在一定的疑虑，担心国有资本进入后私营资本的股权比例缩小，逐渐丧失办学自主权。此外，还存在利益分配机制问题，企业担心自身的合法权益得不到保障。总之，非公即私的理念严重限制了混合所有制办学的发展，不管是国有资本还是社会资本，都需要突破这种思维限制，努力打破当前单一主体办学的形式。

2.制度层面：混合所有制办学制度不健全

虽然我国从国家层面鼓励支持发展职业教育混合所有制办学，但并未出台相关的实施细则和法律制度。首先，混合所有制办学的法人属性不够明确。一直以来，我国的教育事业归属于公益部门，对于混合所有制的学校来说，法人属性很难确定，缺乏相关的法律依据，在具体实施过程中容易产生动力不足问题。其次，混合所有制办学的产权归属尚未得到确立。多元主体共同参与职业教育，凭借资本、知识、技术、管理等相关要素参与其中，这就意味着不同所有制产权需要相互融合，一定会涉及到产权比例分配、产权交易和产权流通。[11]职业教育混合所有制办学在股份转让、委托管理等方面缺少制度性和法律性保障，资本逐利性和教育公益性之间的矛盾冲突很难化解。最后，多元主体共同治理的制度体系和治理架构尚未建立。混合所有制办学是由多元主体共同参与的办学形式，需要建立多元主体共同治理架构。[12]当前，我国职业教育混合所有制改革仍然处于摸索阶段，相关制度还不完善，尤其是尚未厘清多元主体之间的关系，欠缺优化的法人治理结构。

3.主体层面：多元主体对混合所有制办学心存疑虑

首先，对于政府而言，混合所有制办学是对原有职业教育体制机制的革新。一方面，通过吸引社会资本投入职业教育，激发市场办学活力，促进职业教育的发展，也能够减轻政府财政负担；另一方面，在是否会削弱职业教育的公益性方面也存在顾虑。[13]其次，对于广大公办职业院校而言，鉴于国有办学体制因素的考量，对混合所有制办学改革也缺乏足够的信心。有的公办性质的学校参与混合所有制办学，会担心参与混合所有制改革后会失去在国家财政补贴、项目申报和职工待遇等方面的优势，加上混合所有制办学模式涉及资源整合、管理改革等系列问题，会增加混改难度。校企在资源产权归属、利益分配、管理职权等方面的问题较为复杂，在一定程度上可能挫伤双方混改的积极性。多元主体基于自身权益保障，对于混合所有制办学都存在一定的顾虑。因此，厘清多元主体的权责关系，制定清楚明确的权益保障制度，成为混合所有制办学要解决的重要问题。

4.产权层面：资产、产权归属不明确

产权是所有制的核心。“多元办学主体在利益追求、治理模式、管理能力、运营目标等方面存在明显的差异，驱使各主体在行为方式、价值取向、目标追求等方面存在明显的差异。”[13]当前，国家在混合所有制辦学方面出台相关指导政策，但在具体操作方面缺少可推广的成熟经验，尤其是在多元主体办学的产权归属问题上存在模糊认识。第一，职业院校视角下的产权问题。职业院校产权本身存在一定的复杂性，现有产权很难准确评估。而且国家尚未形成公办职业院校产权评估的范例，产权评估推进存在一定的困难。“加上混合所有制的产权评估当中，增加了知识、资本、技术、管理等要素，又给产权评估增加了难度”。[14]同时，混合所有制办学产权的流通难，产权交易不够顺畅，主要由于我国教育市场的准入机制、交易机制和退出机制不完善，资本进出职业院校的自由度不高，增加了资本融合的难度。第二，投资者视角下的产权问题。首先，对投资者自身的产权保护缺乏相关的法律法规，导致投资者担心自身权益得不到保障。其次，投资者的利益回报不明确。当前我国职业教育办学具有公益属性，与资本的逐利天性有一定的冲突。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办院校可以获得办学收益，但是对于混合所有制办学所获得的收益如何分配并未说明，投资者的利益回报并不明确。对此，如何明晰产权收益，把握好公有资本的参与度和保障资本来源的多样性，是当前影响职业教育混合所有制改革的关键因素。

5.经费层面：办学经费缺乏持续有效的保障

依据《中华人民共和国教育法》，国家的教育经费筹措主要依靠财政经费的投入，其他的筹款渠道只能作为一种补充。政府主办的公立学校由政府负责拨款，其他组织和个人主办的学校由举办者负责筹资，政府进行适当的补贴。长期以来，公办职业院校都是国家主办的具有公益性的事业单位，大部分的经费来自政府财政拨款，占办学经费的2/3，学校向学生收取的各种费用仅占办学经费的1/3。[15]职业教育混合所有制办学采用何种方式进行经费筹措是一个亟待解决的问题。

当前的混合所有制经费筹措方式包括三种：一是继续延续公办职业院校的收费策略，不给学生增加费用负担，由混合所有制的主办者负责筹措剩余的经费。这些经费筹措的职责应当如何分配？多元主体在没有获得投资回报的情况下能否负担办学经费？这些问题都非常棘手，如果得不到合理的解决，就会使混合所有制学校的办学经费筹措出现严重问题。虽然由多元主体事先负担办学经费这种方式看起来很合理，既减轻了财政负担，又没有加重学生负担，但却增加了他们的经费压力，会严重影响其参与办学的主动性和积极性。第二种是借鉴非营利性民办职业院校的经费筹措机制。该机制下学校的办学经费主要来源于学费和住宿费，职业院校的办学成本转移到学生和家长身上，与国家促进职业教育公平的初心相违背，不利于职业教育的长期发展。第三种是采用营利性办学模式，这种模式完全按照企业模式来经营职业院校。参与混合所有制的多元主体通过出资额来承担有限责任，学校独立经营自负盈亏。该模式下，学校具有完全的办学自主权，通过收取学费和培训费来消化办学成本，获得的办学利润进行自主分配。但是这种办学方式不能享受政府的税收优惠，学费比较高昂，很难获得学生和家长的认可。以上三种经费筹措方式都存在不足，很难给学校持续有效的经费保障。

三、职业教育混合所有制的办学之策

1.突破非公即私的二元思维桎梏，拓展职业教育混合所有制办学形式

从混合所有制办学实践看，首先，应重视引导各方主体树立正确的办学理念，充分认识其改革的必要性和重要性，破除“公办”“民办”认知的隔阂。职业院校混合所有制改革，对于吸引多元化的社会力量参与职业教育、盘活公办资源、增加职教活力、完善现代职教体系有着重要意义。其次，持续探索和创新多元主体合作办学的改革模式。通过集团化办学、产学研一体化办学等方式，吸引更多利益主体参与合作办学。[16]同时，大胆创新职业教育混合所有制办学的实现形式，采用公办职业院校引入社会力量办学、民办职业院校引入公有资本、不同资本合作投资办学等多种实现形式，探索盈利性混合所有制学校，举办混合所有制实训中心和企业学院，探索混合所有制职教集团等，打破职业教育资源流动的所有制障碍，构建具有较高资源配置能力和灵活市场运行机制的混合所有制办学格局。

2.加快配套政策建设，完善混合所有制办学的顶层设计

加强职业教育混合所有制改革，需要国家相关的政策支持和可施行的操作细则指导。因此，应尽快完善混合所有制办学的相关制度，为多元主体参与混合所有制办学提供制度支持。首先，明确混合所有制办学的法人属性。从根本上讲，混合所有制办学改革的实质是在职业教育领域推动不同所有制属性的资本联合办学，混合所有制组织的法人属性将直接影响各方资本的合作利益。[17]在公办职业院校混改过程中，通过引入社会资本，激活市场办学活力，是实现混合所有制改革目标的重要途径。然而，在公办职业院校混改后如何界定和确立其法人属性，对于各参与主体的意义重大。公办职业院校在混改后是按原本的事业单位法人还是按照民办非企业法人，对于学校的财政经费来源、税收政策以及教职员工的薪酬等各方面都有着直接影响，因此，需要妥善审慎处理。在实践过程中，首先需要明确混改院校的法人属性。具体而言，学校法人属性的认定应根据混合形式分情况而定，可以按照公有制资本和非公有资本的投入占比设定一定标准，以此确立其法人属性。[18]其次，健全混合所有制职业院校的产权认定制度。目前，我国的法律法规对企业参与办学的产权制度尚不明晰，非公有制资本与公有制资本在多次融合后，如何界定资产的公私属性尚未有明确的规定。因此，探索公开、平等、公正的原则评估各类要素的价值，明确资产要素的产权归属，界定多元主体的产权份额很有必要。最后，地方政府应积极实施混改意见，出台配套鼓励政策，为混合所有制改革提供政策便利，通过税收优惠、招生倾斜、学费补贴、人事管理等方面的优惠政策，支持非公资本参与办学，使参与主体享受到政策红利。

3.建立合理的利益分配制度，激发多元主体参与办学的积极性

无论是具有逐利属性的企业还是公益属性的职业院校，在办学过程中都希望获得一定的收益。允许非公有资本投资取得回报，是职业教育混合所有制改革成功的关键。[19]混合所有制办学收益如何分配才能突显公平，也需要相关法律法规进一步予以明确。因此，职业院校应尊重资本的“逐利”属性，进行确定性承诺，允许多元主体获得一定的回报和收益，通过建立合理的利益分配制度，激发其办学积极性。例如可以规定混合所有制职业院校有权在每年办学经费结余中提取一部分经费，用来给予多元主体奖励。每年的奖励金额分配按照出资主体的产权份额比例进行分配。此外，针对混合所有制职业院校提供的营利性服务项目，如开展的职业技能培训、技术服务、职业资格认证培训等，所获得的利润应当按照比例回馈给出资主体。因为多元主体明确自身的办学收益后，会更加积极主动地进行投资。

4.明确产权归属，完善混合所有制办学的治理结构

明确产权归属和完善治理结构对于推动混合所有制办学意义重大。首先，完善混合所有制职业院校的产权制度，建设产权交易市场。一方面要明确规定知识、技术、管理等要素的价值，为明确产权比例和进行产权变更打好基础；另一方面要建立公平公正、流通顺畅的教育产权交易市场，鼓励教育产权要素的合理流动，在保障投资者收益的前提下实现社会资本的高效配置。其次，完善治理结构，建立多元主体共同治理模式。一方面要认清单向、垂直管理模式的缺陷，逐步摆脱这种管理模式，完善外部的法人治理结构；另一方面要提升治理结构的民主性，综合多元主体的意见开展管理工作，完善法人治理的体系和结构。最后，借鉴国有企业混改经验，有序将混合所有制职业院校的办学权和所有权分离，摆脱产权结构的公私二重属性，建立股份制。[20]总之，混合所有制办学必须建立在产权归属明确的基础上，只有这样才能促进资源合理配置，不断突破办学瓶颈，实现内外部治理的合理化、规范化。

5.强化法律支撑，健全混合所有制办学的法律法规

首先，开展法条审定和梳理工作。当前应修改或废除不适应混合所有制发展的相关规定，确保法律法规能够发挥支持混合所有制办学的作用。其次，开展法律法规的补充工作。针对混合所有制办学的试点开展全面而详细的调研工作，根据实际情况查缺补漏，建立健全相关的法规。明确法律层面对混合所有制办学的产权分配、治理机制和资产管理等内容。[21]最后，确立相关配套法规。汇总试点办学单位的经验和问题，并研究解决方案。抓紧研制《职业教育混合所有制办学指导意见》，明确混合所有制办学的一些基本重大问题。

6.构建利益共同体，吸引多元主体投资混合所有制办学

混合所有制改革的最终目标就是让参与改革的多元主体享受改革红利，得到一些实惠。因此，建议以资本作为纽带，构建校企发展利益共同体，激发多元主体参与办学的积极性。基于共同的办学理念、合理的资源配置、“产学研”的转化、优秀的师资等条件，完成专业建设任务和人才培育目标。但是要想达到利益共同体建设的预期效果，还需要从以下两个方面发力。首先，在多元主体共同参与下，明确职业教育混合所有制辦学是以提升职业技术人才质量为最主要目标，而不是以多元主体的经济利益最大化为目标，以保证混合所有制职业院校适应市场竞争，培育更多符合市场要求的人才。其次，完善利益共同体治理机制。混合所有制改革后，职业院校要先明确董事会的成员构成，主要包括校长、师生代表、政府、行业企业等力量。在此基础上，明确董事会与校长之间的利害关系，董事会是进行决策的机构，校长是执行决策和具体操作的管理者。同时，校长作为董事会的主要成员，董事会的决策要充分考虑校长的合理化建议。为了保障治理机制的正常运行，还要设置监控体系，监督学校的正常运行，防止腐败现象发生。

7.積极推动混改试点，为职业教育改革开辟道路

当前，职业教育混合所有制办学实践案例并不丰富，系统配套政策较为滞后，通过试点探索，以点带面，为混改“探路”，是一条探索新途径、积累新经验的路子。前期，河南机电职业学院“线场模式”构建校企命运共同体，广东机电职业技术学院构建共生系统的校企双元育人模式，山东海事职业学院总结了“政府引领、民办运营、混合体制”办学经验，山东化工职业学院开展“政府供地+企业出资+明晰产权”的建设模式，[22]已经为职业教育混合所有制改革提供了典型经验，其政策贡献已初现端倪。因此，在尚未出台职业教育混合所有制办学系统政策的情况下，持续加强“省部共建职业教育创新发展高地”，推动职业教育混合所有制改革试点，为全国范围内混合所有制办学提供可复制、可推广的实践路径和案例支撑。

职业教育混合所有制办学是在产教深度融合大背景下，对办学体制进行创新的一项开拓性举措，是职业教育办学模式的重大创新，也是构建现代职业教育体系的应有之义。混合所有制改革过程中势必会遇到诸多问题，解决这些问题既依靠于顶层设计，也依靠于基层大胆实践。因此，职业教育混合所有制办学的探索“道阻且长”，需要我们不断总结经验教训，才能更好地实现混合所有制改革的目标。

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The Value Implication， Practical Difficulties and

Solutions of the Mixed Ownership of Vocational Education

LI Shan

（School of Educational Arts Jiyuan Vocational and Technical College，

Jiyuan Henan 459000， China）

Abstract： Promoting the mixed ownership of vocational education is an important direction of vocational education reform in my country， which has a distinct value of the times. It not only complies with the national policy requirements for the development of mixed-ownership vocational education， but also promotes the diversified reform of the main body of vocational education， and also promotes The innovation and development of the vocational education school-running system. However， the current vocational education mixed-ownership school is still faced with practical problems such as the concept of either public or private， the imperfect construction of laws and regulations， the doubts of multiple subjects， the difficulty of property rights transaction and protection， and the lack of continuous school-running funding guarantees. Based on this， corresponding solutions are put forward： break the shackles of binary thinking of non-public and private thinking， improve the mixed-ownership school-running system and laws and regulations， establish a reasonable benefit distribution system， clarify the ownership of property rights and improve the governance structure， and build school-enterprise interests Community， attracting multiple subjects to participate in running the school.

Key words： Vocational Education； Mixed Ownership Schools； Property Rights； School-enterprise Cooperation