财政部门加强政府非税收入管理改革的建议

［摘 要］政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府财政管理不可忽视的部分。加强收入管理改革、提高管理质量，对提高政府财政管理水平、优化社会公共服务、提供社会福利等具有重要意义。近年来，随着社会经济迅速发展，政府非税收入相应增加，非税收入的管理任务日益加重。文章从政府非税收入的内涵、特征以及管理的必要性出发，探讨财政部门加强政府非税收入管理的策略，为促进财政部门加强政府非税收入高效管理提供一些启示。

［关键词］财政部门；非税收入；财政收入

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.052

［中图分类号］F812.43［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）14-0158-03

0     引 言

在地方政府财政收入中，政府非税收入占据着重要位置，是财政管理中不可忽视的内容。近年来，我国不断进行政府非税收入的管理探索，积极深化改革，不断规范政府非税收入的管理，在规范政府收支行为、提高社会公共服务水平等方面发挥了积极作用。政府非税收入改革意义重大，在未来管理中，相关部门必须继续重视非税收入的作用，深化改革，提高管理质量，促进社会和谐发展。

1     政府非税收入的内涵

财政部2016年3月印发的《政府非税收入管理办法》规定，政府非税收入是指除税收外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。换句话说，政府非税收入是指通过利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）取得的税外收入，主要包括行政事业单位在提供服务时收取的行政事业性收费收入、行政执法机关取得的罚没收入、政府性质的基金收入、国有资源（资产）运作产生的收入、特许经营收入、公益性彩票收入、政府名义接受的非定向捐赠收入、政府收入产生的利息、中央银行收入等。政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府财政管理的重要内容，必须得到高度重视［1］。

2     政府非税收入的特征

政府非税收入管理具有明显的复杂性、要求高、专业性强等特点，因而管理成效不是很高。《政府非税收入管理办法》颁布后，我国加快了政府非税收入管理改革的步伐，一定程度上提升了管理的规范性、有效性。

2.1   有偿性

政府非税收入是与税收收入相对的概念，税收是无偿征收的，而政府非税收入绝大部分是有偿征收的，除了教育费附加、地方教育费附加、残疾人就业保障金等少数项目是无偿征收的，其他政府非税收入的项目大多是通过政府向缴纳者提供对等的服务或利益换来的，是一种对等交换，关联性强，如驾驶员缴纳车辆通行费后使用高速公路等。

2.2   强制性弱于税收

我国税收具有强制性和普遍性，纳税是每个公民的基本义务，税收收入用于为全体公民提供服务。而政府大多只为缴纳了政府非税收入的特定对象提供服务，谁使用谁付费，自由选择缴纳和享受服务，虽然有项目、标准，但不具有普遍性和强制性。

2.3   稳定性与灵活性并存

政府非税收入的征收主体是各级政府财政部门和法定执收部门，且征收项目、征收时间、征收标准、征收范围、征收环节等方面具有一定的稳定性，即便有细微调整，也不会朝令夕改、经常变动。政府财政部门和法定执收部门在征收政府非税收入的同时，还向特定主体提供特定的公共服务和准公共产品，而这些服务和产品并非一成不变，会随着社会经济的发展变化而变化。因此，政府非税收入项目和标准等也会发生变化，具有一定的灵活性。

2.4   资金使用针对性

政府非税收入类别较多，《政府非税收入管理办法》中明确规定的就有12类，这些资金的使用与税收并不完全相同。我国税收用于全民事业，放在一起整体分配，而政府非税收入是依法收取的用于特定用途的费用，包括教育费附加收入、地方教育费附加、水资源费收入、矿产资源补偿费收入等，在支出安排上具有针对性，一般为对口使用，向谁收取就为谁提供服务，发挥的是成本补偿、专项建设的作用。

3     财政部門加强政府非税收入管理的重要性

政府非税收入的重要性不言而喻，财政部门加强管理，保障管理质量也十分重要：①有利于增加政府财政收入，增强收入稳定性；②有利于加强政府的收入管理，优化资金调配、合理使用，提高政府工作效率，促进社会经济各项事业发展；③加强政府非税收入管理，如取缔不合法或不合规划的收入项目，挖掘收入潜力，有利于促进收入管理的规范化；④通过了解、研究、分析政府非税收入的组织、预算、支出等，有利于掌握地方经济发展和相关单位、组织的经济状况，为政府决策提供参考和依据，增强政府区域管理的科学性和高效性［2］。

4     财政部门加强政府非税收入的管理策略

4.1   加强法律法规建设

政府非税收入管理是一项复杂的系统性工程，为使管理有序、规范、高效，政府部门必须建设和完善相关法律法规，为相关管理工作提供强有力的基本保障，确保政府非税收入管理的严肃性。2016年，我国政府出台了《政府非税收入管理办法》（以下简称《管理办法》），为新时期的政府非税收入管理提供了政策依据和总体指导，对政府非税收入的收入项目、来源分类、预算管理、财务核算、监督管理、基础统计等都作出了明确规范，对各级政府财政部门进行政府非税收入管理具有重要的指导、指引意义。但是，该《管理办法》是系统性的、纲领性的法律文件，并未在具体细节上作出规定，而且随着信息技术的发展，数字化经济、数字化金融发展迅速，该办法对一些新兴经济领域、经济事务的指导有所缺失。因此，国家层面应积极深化改革，研究社会经济发展现状和趋势，完善补充《管理办法》，制定更多统筹性法律法规，为全国的政府非税收入管理提供指导和依据。另外，地方政府和地方法定执收部门是政府非税收入以及对应服务的直接参与者，各地方单位应该在《管理办法》的指导精神、法律框架下，根据地方实际制定详细、切实可行的法律法规，确保地方政府非税收入收缴、服务提供等行为有法可依［3］。地方政府应制定严格的处罚条例，对征收对象拒不缴纳政府非税收入的行为进行处罚，对执收单位坐支、挪用、截留政府非税收入的违法行为进行严厉处罚并及时追缴资金入库，对屡次违法违纪的单位和人员，应综合法律、行政以及经济等手段予以处理，形成牢固的约束网，为政府非税收入管理工作提供强大后盾。总之，建立完善的法律法规和政策体系，让政府非税收入的管理有法可依，并实现规范、有序、高效运行。

4.2   加強政府非税收入的预算管理

世界各发达国家的管理经验表明，加强政府非税收入的预算管理对加强政府非税收入管理效果显著。因此，相关部门应继续深化财政改革，尤其是预算改革。在政府非税收入预算管理中，要分项目、分单位，逐项核定政府非税收入的执收成本，并将其作为政府部门年度预算、非税收入预算的依据，并按照国家和当地政府、财政部门财政预算管理的相关规定，将政府非税收入的资金全部纳入预算管理，科学编制年度收支预算，让预算计划科学指导政府的年度非税收入管理工作。

4.3   加强政府非税收入征收管理

政府非税收入的征收管理是政府工作的重要内容，只有加强征收管理的规范性，才能提高综合管理效率。首先，应建立统一的收入征管制度。目前，我国政府非税收入征收实行的是部门执收、财政部门管理的基本模式，2018年改革后，省级和省级以下的国地税机构由税务总局垂直领导，负责辖区内的税收和部分政府非税收入征管工作，部分政府非税收入收缴工作由原来的财政部门负责变为税务部门负责，大幅度提高了征缴效率，也减少了因执收部门多导致征收流程差异而带来的不规范问题，大幅提高了征收率和缴纳遵从度，总体上提高了政府非税收入的征收管理质量。另外，除了2016年颁布的《政府非税收入管理办法》，政府非税收入的征收还可以参考《国税地税征管体制改革方案》，强化征收管理。为了促进税费同征同管，国家和地方政府应着力完善政府非税收入征收管理体制，明确征收部门的主体地位，规范征收流程、缴纳环节、缴纳形式、缴纳时限、征管措施、执法手段等，建立统一高效的征管模式，进一步提高征管效率。

为了减轻政府非税收入管理的无序性，实行“征管查”三者分离是一种有效的管理方式。在征缴过程中，实行政府非税收入由执收部门开单、税务部门征收、财政部门管理的三者分离模式。在这种模式下，执收部门开具缴款通知书，缴款人拿着缴款通知书到税务部门缴款，这样的征缴流程能够有效规避人为调节、干预征缴的行为，增强征收管理的规范性，减少贪污腐败行为。财政部门不再直接征收政府非税收入，将工作重心放在政府非税收入的政策把控、预算收支管理、日常稽查、对执收部门的指导和检查上，有利于财政部门、税务部门、执收部门三者责权明确、各司其职、互相制约，共同促进政府非税收入的征收

管理［4］。

4.4   加强政府非税收入票据管理

票据管理是将预算管理、收缴管理最终落实的基本环节，是政府非税收入征管的关键、源头性工作，必须得到高度重视。票据管理，尤其是财政部门的非税收入财政票据管理，应从以下几方面入手。①规范票据种类。应尽可能改善存在多种票据的情况，梳理、归类政府非税收入的各类收费票据，并根据实际情况进行合并，减少票据种类，尤其是收费票据种类，推广使用统一的票据样式，以便规范管理。②完善票据管理制度。目前，一些省份实行《票据准购证》制度，即任何政府非税收入的票据都要凭借指定机构办理的“票据准购证”领购票据，不得随意印刷、随意乱用、随意外流。此外，完善政府非税收入票据档案监管制度，规范领用程序，要将领用单位、票据名称、领用时期、票据种类、票据数量、票据用途、整本票据的起止票号等准确、清晰地记入档案，便于机构掌握票据的基本流向，并对资金进行监管，避免政府非税收入坐支、截留、挪用等情况出现。同时，完善验旧供新制度。在各单位申领新票据时，财政部门应查验旧的申领档案，审查复核以前申领的票据，确认无误后才能同意其领用新票据，对存在异常领用、频繁更换的单位要加强监督备案。③加强票据稽查。加强票据稽查是监督票据使用的常规手段，相关部门要定时、不定时开展稽查工作，严格查处执收部门的违法违规票据行为，纠正不合规的征缴行为，增强政府非税收入征缴的规范性，并预防和减少腐败［5］。

4.5   加强政府非税收入监管

加强政府非税收入的监管是督促管理规范化和科学高效的重要手段，因此相关部门必须建立切实可行、全面覆盖的监督机制。首先，应加强法律法规建设，通过完善的法律法规体系实现政府非税收入的依法依规监督，监督各项法律法规的执行，发挥法律法规的约束作用。其次，应丰富稽查方式，通过多部门联合稽查和部门专项稽查的方式，让审计部门、财政部门、监察部门等多个相关部门共同行使监管权，开展多项、多层次监督，有效提升监督能力；建立完善的检查制度，实行年度稽查、季度稽查等，定期、不定期开展行业、系统、单位、具体项目的稽查，重点稽查票据使用、收入过渡户、减免缓等，严打违规违纪行为。最后，强化政府非税收入执收部门的预算监管，通过违纪投诉热线、网络举报、信访接待等多种方式公开向社会大众收集线索，发挥社会监督的作用，提高监管水平［6］。

4.6   加大政府非税收入统筹使用力度

通过完善的法律法规来推进专项收入的统筹使用，逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，禁止以收定支、专款专用，通过统筹使用，让政府非税收入资金发挥更大的作用。例如，2016年，政府宣布取消城市维护建设税、草原植被恢复费、探矿权采矿权使用费和价款收入、海域使用金等专项资金专款专用，取得了较好效果。

5     结束语

政府非税收入是政府收入的重要来源之一。在政府的财政管理中，非税收入管理不容忽视，不容马虎疏漏，财政部门应继续深化财政体制改革，加强法律法规建设，强化预算管理、征收管理、票据管理，强化监督，灵活运用多种手段，促进政府非税收入管理的科学、规范、高效，提高综合管理质量，促进社会事业实现长远发展。

主要参考文献

［1］赵西云.新常态下加强非税收入管理的实践与思考［J］.中国乡镇企业会计，2022（2）：27-29.

［2］万国振.兰州市地方政府非税收入依赖性的演变及政策取向研究［D］.兰州：兰州大学，2021：45.

［3］王明世，王鲁宁，陈新，等.税务征收体制下非税收入征管制度建构及创新路径研究［J］.税收经济研究，2020（3）：60-68.

［4］张健.关于加强政府非税收入管理的思考［J］.中国集体经济，2018（23）：45-46.

［5］吴阿兰.我国非税收入收缴管理的问题及改革建议［J］.科技资讯，2021（28）：136-138.

［6］林跃琴.非税收入票据管理存在的问题及对策综述［J］.中国集体经济，2021（17）：25-26.

［收稿日期］2023-01-12

［作者简介］柴雪华（1971— ），女，彝族，云南元阳人，高级会计师，主要研究方向：会计学。