对财政内部控制制度的研究

田娅鑫+刘青

[摘要]近年来，财政内部控制越来越被重视，加强财政内部控制，对改善民生等具有重大促进作用，财政内部控制制度是财政内部控制的具体表现形式，国家财政部在2015年4月在《关于加强财政内部控制工作的若干意见》提出在内部控制制度尚未建立或不健全的省级财政部门，需于2016年上半年全面完成内部控制制度的建立和实施工作。内部控制制度尚未建立或不健全的市、县财政部门，需于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。文章就财政内部控制制度进行研究。

[关键词]财政部门；内部控制；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.29.099

财政部门亦称“财政机关”。指的是从中央到地方的政府行政机关中负责财政管理工作的机构。早在1992年COSO在《内部控制——整体框架》中的内部控制定义为：“由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。”由此我们可以理解为，内部控制是内部人员为达到目中特定目标而实施的有效手段。财政内部控制的基本规范中写道：财政内部控制制度是指为了提高财政管理工作的质量和效率，减少和消除财政管理风险，保护财政资金的安全、完整和规范运行，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。它是以风险管理为导向，由业务部门内部控制、业务部门之间关联控制、考核监督部门专职控制三个方面相互作用的内部管理机制。

1 我国财政内部控制结构、目标及原则

1.1 财政内部控制基本结构

我国财政内部控制基本框架有横向控制、纵向控制、内向控制。其中横向控制指财政运行系统内财政部门对税务、海关、国库或其他财政收入征管部门的监控，以保障财政收入和确保正确履行征管职责为目标。纵向控制指系统内上级部门对下级的监控，主要是上级财政对下级财政的监控。内向控制指系统内部部门对内设机构的监控，以确保财政资金运行的安全。

1.2 财政内部控制目标

内部控制是为了达到目标而进行的，本文认为，财政内部控制的目标有：满足公共需求，降低财政风险，促进廉政之风，具体目标体现如下：

1.2.1 财政内部控制可以使全局利益得到最大化体现

现在国家有数目不少的财政收入，这些收入的去向以及用处是我们每个人都关心的，财政内部要做好内部控制，做到专款专用，合理分配产业部门，区域间、政府和非政府之间收入物尽其用，不仅可以使全局利益得到最大化体现，还能够使公共需求得到满足。

1.2.2 财政内部控制可以降低财政风险

加强财政内部控制，在制度上进行完善，同时在执行力上加强，会减少由于拥有的公共资源不足，无法按时放款而造成的风险，从而减少给社会的稳定与发展带来风险可能性。同时如果财政内部控制制度不健全，会使某些不法人员钻空子，从而增加了国家在财政支出管理上的风险，因此我们应加强财政内部控制。

1.2.3 财政内部控制可以加强廉政建设

财政部门在代表国家或政府在资金分配，管理财政收入等具有很大的权利，能不能忍得住巨大金额的诱惑是一个考验，为了防止某些人伸出罪恶之手，财政内部控制的建设是必要而且有效的。加强财政部门内部控制建设，是落实党的十八届四中全会精神建设法治政府的客观要求，也是从源头上落实党风廉政建设主体责任和贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重要手段。

1.3 财政内部控制制度目标

建立财政内部控制制度的目标是通过修订、整合和优化现有的管理制度和办法，进一步明确工作责任，规范工作程序，形成岗位职责明确、纵向直接控制、横向互相牵制、内部循环约束、运转高效顺畅、监督制衡有力的运行机制，防范和化解财政风险，改进和提高工作质量、工作效率和服务水平，促进财政管理的规范化和科学化。

1.4 财政内部控制体系设计原则

财政内部控制体系主要有：合法性原则，实用性原则，整体性原则，重要性原则，效率性原则。其一，合法性原则是指财政内部控制要遵守《内部控制基本规范》，《内部控制配套指引》等规范，不能做出越权的事情；其二，实用性原则是指财政内部控制制度要符合实用性的原则，不能纸上谈兵；其三，整体性原则是指内部控制要考虑整体，必须充分涉及各个方面，要进行充分的考虑，才会给国家带来更大的效益；其四，重要性原则是指内部控制的范围很大、很广，在实行的过程中，要按照重要性的原则，对预算、监督、执行等重要方面，制定完善的控制制度，及时的进行监督考察；其五，效率性原则是指内部控制要考虑效率性，使投入与产出要成正比。

2 完善财政内部控制

2.1 加强内部控制制度与意识

内部控制得到重视，内部控制制度可以有效执行，首先要有这个意识，内部控制一个重要手段是监督，在现阶段，部分人会碍于自己隶属于这个单位，而不敢甚至是不愿意提处和反映问题，也有人认为，反映问题会影响自己的人际关系或者是职业道路，所以从根本上来说，首先要加强内部人员的思想教育，建立正确的人生观、价值观。

2.2 提高从业人员的素质并加强激励机制

财政部门的职工不但要有职业上的素质，更要有个人道德。其一，在职业素质方面，要进行职业道德建设，并且应该可以熟练地使用计算机等各项设备，避免多次出现信息滞后的情况；其二，在个人修养上具有较高的个人品德，在内部控制制度实行上更容易落实，一个人有高尚的品德，对贪污、徇私等方面一定是不齿甚至是痛恨的。同时，人是确保制度落实的主体，无论任何时候都不能让忽视整体的需要，激励奖励，无论是物质上还是精神上都应该有执行的必要。

3 财政内部控制制度存在的问题及完善措施

财政内部控制制度主要包括一般预算收入管理、政府非税收入管理、综合财政预算管理（含预算指标管理、预算执行调整）、财政资金拨付、政府投资项目管理、行政事业单位国有资产管理、财政专项资金管理、财政票据管理、会计管理、财政监督管理等内容。现以“预算管理”“收支管理”“财政监督管理”存在的风险进行分析。

3.1 预算管理问题及措施

预算管理是指国家对财政收入的筹集、分配、使用进行组织和监督的活动，预算管理包括预算编制、预算执行。预算编制的原则：贯彻党的路线方针和政策；以国民经济计划为基础；贯彻平衡的原则等。在预算编制过程中一般存在预算编制和预算执行风险。

在预算编制过程中，一般存在的主要问题有：其一，预算提前半年进行编制，财政部门对预算编制所需数据可能估计不够准确，预算的科学性、可行性有待商榷，容易造成财政资金等资源的浪费；其二，财政部门面临的多重领导，地方的财政部门在进行预算编制的时候，若出现政府的授意，也许会增加预算，做对于政府有益的预算编制，对预算的真实性造成影响；其三，财政部门的工作人员的专业素质或者职业素质的原因，对预算编制的真实性造成影响；其四，预算编制过程中，信息不对称。

针对预算编制问题，应该采取积极的控制措施。其一，建立明晰的预算管理责任制和责任链；其二，预算的金额要具体化；其三，进行内部预算指标的批复，可以釆取的方式有总额控制、逐项批复、分期批复、上级单位统筹管理、归口部门统一管理等；其四，建立预算指标追加调整机制，严格规范预算追加调整程序。

在预算执行过程中，一般出现以下问题：其一，预算执行时，财政部门人员如果审核不细致，容易出现专款不专用的现象；其二，如果审核不严格，会促使资金资源浪费及贪污腐败事件的发生；其三，对预算执行过程中资金的流向掌握不明确。

针对预算执行的问题，应该采取以下措施：第一，建立完善的预算审核机制；第二，进行宣传教育，促进思想上对预算执行审核的认识；第三，做到尽量空开透明；第四，建立预算编制与预算执行相互制约的机制。

3.2 收支管理问题及措施

财政部门的内部控制主要在于实现对财政收支的有效监督和控制，能够及时调整财政偏差或失误。所以不能忽视收支管理的重要性和必要性。收支管理是为了提高资金收支的效率与效果，保证财政报告及数据信息准确，减少贪污腐败等事件的发生。收支管理一般指财政收入管理，支出管理。

在财政收入过程中一般存在以下问题：一是对于印章保管与领用达不到有效控制；二是各项收入未入账，出现账外账，或者“小金库”和资金体外循环；三是定向收入缺乏定期的分析与控制，对重大问题缺乏应对措施；四是各项收入退付未经适当授权与审批，可能存在错误或者舞弊现象；五是收入核算的不规范；六是收入款项可能会出现被私自挪用、瓜分、截留等现象。针对财政收入问题，采取以下措施：第一，严格按照规章实现不相容岗位分离制度；第二，确保银行账户的开立、变更、撤销均经过授权与审批，所有的银行账户均得到管理与监督；第三，任何部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和“小金库”；第四，确保印章、印鉴由专人负责保管，使用时均得到的授权与审批；第五，确保票据的保管安全有效，各类票据的申领、启用、核销、销毁均经过的授权与审批。

在财政支出过程中一般存在以下问题：一是岗位设置，职责不清；支出申请，内部审批；付款审批、付款执行等不相容岗位未有效分离。二是各项票据不符合制度的相关要求，不具有报销的条件。三是各项支出费用报销核算的不够准确。四是对于办公用品等釆购物资未经验收，直接办理费用报销。五是由于审批的手续等问题，资金下发延时。针对支出问题采取如下措施：首先，明确支出事项的开支范围以及开支标准；其次，对支出事项的票据进行严格的审核，并及时地下放资金；最后，对支出事项管理报告（支出事项预算执行进度表与支出事项预算执行明细表）的编制要遵循编制的一般原则。例如及时性，相关性，明晰性等原则。

3.3 财政监督管理问题及措施

财政监督管理是指对政府预算和财政活动进行管理和监督，加强财政监督管理，能确保政府的各项财政收入支出的合法性、透明性，解决财政监督管理的各项问题，能更好地将财政资金“取之于民，用之于民”。

财政监督管理主要存在以下问题：一是财政监督的法律体系不够健全，人们比较重视预算编制管理收支方面的管理机制，对监督管理的法律法规并不完善。二是监督方法不规范，从监督环节看，监督主要集中于事后控制，忽视事前事中控制；从监督方式上看，主要集中于突击性监督，日常性监督较少。三是内部监督制度不完善，内部管理松懈。四是财政监督与其他经济监督主体职责不清，容易出现物力、财力、人力的浪费。我国经济监督由财政监督与审计监督，税务监督共同构成，在进行监督管理时，由于监督主体职责不清，会降低资源的使用效率。

针对财政监督管理存在的问题，采取以下措施：其一，完善财政监督管理的相关体系；其二，进一步规范监督方式，更注重财政收入以及分配的全过程的监督；提高日常性监督的次数；其三，建立科学的内部控制监督体系，加强对预算编制和预算执行过程的监督；其四，厘清财政监督与其他经济监督主体的职责分工，减少资源的浪费，最大化的发挥财政监督的效用。

4 结 论

本文通过对内部控制必要性、内部控制制度可行性研究可知，深入贯彻财政内部控制制度的实施，严格遵守预算管理、收支管理、财政监督管理等各项制度，能使社会资源最优化分配，提高各项工作的效率，提高政府及各部门在人民心中的地位，促进廉政之风的建设。

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