优化基础教育阶段家庭经济困难学生资助机制

杨峥威 孙莹

摘  要： 近年来， 我国基础教育阶段家庭经济困难学生资助政策成效显著、资助政策跨部门合作机制有一定突破，但受 到对相对贫困的把握不够、地区和校际发展不平衡、资助工作机制不健全等因素的影响， 资助政策体系仍面临着资助标准偏 低、动态调整机制不健全，资助名额存在相对差异、教师审核工作负担较重，资助申请意愿不高、存在一定自卑心理等方面 的挑战。为进一步健全基础教育阶段家庭经济困难学生资助体系、优化学生资助工作机制，应当推进政策修订，建立健全学 生资助标准和名额分配动态调整机制；优化政策执行，健全家庭经济困难学生资助审核审批机制；保护政策对象，注意学生资助中的隐私保护和去标签化。

关键词： 基础教育  家庭经济困难学生  资助政策  资助机制

2016 年 9 月 9 日，习近平总书记在北京市八一学校考察时指出：“要优化教育资源配置， 逐步缩小区 域、城乡、校际差距，特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度， 保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系。”[1]我国全面建成小康社会后，脱贫攻坚、精准扶贫 系列政策已经进行了重大转型，教育救助、学生资助政策也面临着相对贫困时期的新情况、新挑战。党的 二十大报告指出，“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化， 优化区域教育资源配置， 强化学前教育、  特殊教育普惠发展， 坚持高中阶段学校多样化发展，完善覆盖全学段学生资助体系。”[2]在新的历史时期， 如何优化基础教育阶段家庭经济困难学生资助工作机制，是一个值得研究探讨的问题。本文聚焦于基础教 育阶段家庭经济困难学生资助体系建设的成效、面临的挑战， 提出进一步优化资助机制的意见建议。

一、基础教育阶段家庭经济困难学生资助政策体系建设成效

（一）家庭经济困难学生资助基本实现教育阶段“全覆盖 ”

近年来， 各地家庭经济困难学生资助逐步突破了《义务教育法》《社会救助暂行办法》等规定的教育 救助、資助范围， 在传统义务教育阶段实行“两免一补”、高中和高等教育阶段资助奖励的基础上，扩展到学前教育阶段、职业教育阶段家庭经济困难学生资助，对低保家庭和农村建档立卡学前幼儿实施免保教 费政策、对低保家庭高中生实施免学费政策，基本实现了家庭经济困难学生资助政策在各个教育阶段的“全 覆盖”。全国学生资助中心将其总结为“三个全覆盖”，即所有学段（从学前教育到研究生教育）全覆盖、 所有学校（包括公办与民办） 全覆盖、所有家庭经济困难学生全覆盖，从制度上基本保障了“不让一个学 生因家庭经济困难而失学 ”，切实减轻了经济困难家庭的经济负担，增强了人民群众的获得感， 为家庭经 济困难学生实现人生梦想提供了强有力的保障。[3]

（二） 家庭经济困难学生资助对象不断拓展

近年来， 各地家庭经济困难学生资助对象不断拓展， 国家对农村建档立卡贫困人口、城乡低保对象、 孤残家庭、低收入边缘家庭等各类经济困难家庭学生的资助数量、投入资金规模持续增长。《2019 年中国 学生资助发展报告》指出，我国学生资助资金连续十三年保持快速增长。[4]《2021 年中国学生资助发展报 告》显示，资助学前教育幼儿 795.03 万人次，资助金额 112.16 亿元；资助义务教育学生 7499.84 万人次， 资助金额 608.76 亿元； 资助中等职业教育学生 1796.69 万人次，资助金额 332.70 亿元； 资助普通高中教 育学生 1234.35 万人次， 资助金额 164.27 亿元。[5]以山东省某县为例， 2018 至 2019 学年全县共资助在校 学生 2104 名， 其中学前幼儿 148 名、义务教育阶段学生 1268 名、普通高中和中职在校生 688 名，家庭经 济困难学生资助数量保持了较快的增长势头。同时，该县家庭经济困难学生资助资金的规模也有较大提升， 2017 年度该县投入“雨露计划”资金为 24.2 万元， 2018 年为 25.8 万元， 2019 年为 46.8 万元，2020 年为 47.45 万元，四年来几乎翻了一倍。1

（三）资助政策跨部门合作机制有一定突破

过去民政、教育、扶贫（乡村振兴）等政府部门之间的分工和衔接不够紧密， 共青团、妇联、工会、 慈善会和其他助学的社会组织、爱心企业和爱心人士之间的信息互通、资源共享不够密切， 在一定程度上 产生了家庭经济困难学生资助的“瞄准偏差”和资源浪费问题。近年来， 在各部门的努力下，家庭经济困 难学生资助的政策衔接问题得到一定程度的改善，跨部门合作机制有一些突破。以扶贫（乡村振兴）部门 为统领，民政、教育等行政部门，工青妇等群团组织和慈善会等社会组织在精准识别、精准资助、信息互 通、资源共享方面取得了一定的进展，家庭经济困难学生资助政策体系运行更加顺畅， 受益群体和家庭也 得到了更多具有针对性的资助资源。

二、基础教育阶段家庭经济困难学生资助政策体系面临的挑战

（一）政策制定层面：资助标准偏低、动态调整机制不健全

目前资助政策的实施能够满足大多数困难学生的基本就学需求，但教育资助应更加重视学生就学的系 统性和延续性，精准长效发挥资助政策的扶贫脱贫功能。[6]从这个角度来说，现行资助标准仍然偏低，尤 其是对于家庭经济特别困难的学生而言，资助金额仍需提高，用以支持其持续改善生活、继续学业。以河 南省某县为例，目前当地基础教育各阶段困难学生资助标准为：原建档立卡贫困家庭儿童学前教育保教费 年生均 600 元、生活补助费年生均 400 元； 对原建档立卡贫困家庭义务教育阶段学生，在免除学杂费、教 科书费的基础上，寄宿生发放生活补助费为年生均小学生 1000 元、初中生 1250 元，非寄宿生按寄宿生标准一半发放生活补助费；对原建档立卡贫困家庭普通高中阶段学生免除学费、住宿费， 并按照每生每年不低于 2000 元的标准发放国家助学金；免除原建档立卡贫困家庭中等职业学校全日制有正式学籍学生学费， 并按照每生每年 2000 元的標准发放国家助学金、每生每年 3000 元的标准发放“雨露计划”扶贫助学补助。[7]但 从学校生活实际来看，现行标准对家庭特别困难的学生远远不够，对家庭一般困难学生能起到的支持作用 也有限。同时，资助标准动态调整机制不健全、调整速度不及时。近年来学生在饮食、学习用具、辅导材 料等方面的开支逐年上涨，而随物价上涨和经济增长而上浮资助标准的动态调整机制还不够健全，这在一定程度上影响了政策目标的实现。

（二）政策执行层面：资助名额存在相对差异、教师审核工作负担较重

一是家庭经济困难学生资助名额存在地区、校际差异。目前各级教育部门在分配学生资助名额和资金 时， 为了便于审核审批和管理， 普遍采取按照在校生数量的一定比例确定的方式， 例如山东省某县目前义 务教育阶段资助面为在校生的 30%左右。 2 这种方式比较方便操作， 资金分配也比较简单，但是忽视了不同 学校、不同地区间的家庭经济状况差异问题。城区中小学学生家庭经济水平整体可能比偏远乡村地区高， 但按照统一的在校生比例分配，事实上掩盖了这种差异，一定程度上造成了“富裕”地区学校名额多而家 庭经济困难学生人数少，从而降低标准完成资助任务；“不富裕”地区学校名额比家庭经济困难学生人数 多， 导致部分学生未能享受待遇。这种瞄准偏差造成了新的不平等。另外，在同一地区间也存在着校际差 异， 一些名校、重点校中可能家庭经济困难学生比例相对较低，而一些非名校、普通校中家庭经济困难学 生相对集中、比例相对较高，导致实际获得资助的学生比例存在明显差异。

二是家庭经济困难学生资助审核机制加重了学校和教师的工作负担。困难学生资助由教育行政主管部 门牵头审核审批，这种模式有其合理性和必要性。但教育行政主管部门的主责主业并不是社会救助和学生 资助，因此并无相应科室、机构和人员专门进行审核审批工作，只能将权限下放给各个学校。每年秋季学 期开学后，学校对家长、学生进行资助政策宣传，学生或家长提出申请并填写申请表、由村委会（居委会） 或乡镇（街道）民政工作人员进行困难认定并盖章，学校层面成立评审小组进行审核，审核完毕后限期公 示， 公示无异议后汇总上报教育局备案， 教育局统一向财政申请资金后发放至学生或家长的银行卡。这种 审核方式给学校和教师的工作增加了不小的负担： 一是政策宣传、资料收集、审核和汇总等工作占用了大 量的师资力量， 对正常的教学秩序造成了影响；二是学校在评审过程中，并没有能力和精力对申请学生的 家庭情况进行审查核查，只能凭借学生或家长提供的证件（低保证、残疾证等） 或村委会（居委会）的盖 章证明进行认定，有一定的随意性， 容易产生由人情关系等造成的虚报问题。

（三）政策对象层面：资助申请意愿不高、存在一定自卑心理

部分家庭经济困难学生及其家长申请资助的意愿不高， 存在一定的隐瞒现象，宁可不申请资助， 也不 愿意暴露家庭经济困难的实际情况。也有部分困难学生出于自卑心理，担心被冠以“贫困生”名称后会被 老师、同学看不起，影响自己的形象和人际交往，因此不愿意提交资助申请。某县扶贫审计中发现 2018 年度部分建档立卡贫困学生应享受未享受扶贫资助，问题金额 14.11 万元，共涉及到 58 名建档立卡贫困 高中在校生、36 名建档立卡贫困学前在校生、24 名建档立卡义务教育阶段在校生。[8]在进一步的调查整改 中，发现主要原因是政策规定在籍在校学生本人要提出申请、提交相应材料后，才可享受教育资助补贴， 但是有一部分学生本人当时没有提出申请且未提供相关手续， 产生了偏误。

三、影响家庭经济困难学生资助体系作用发挥的因素

（一）基层实践中对相对贫困的理解不准，资助比例设置存在“一刀切”现象

地区发展不平衡、地区间经济社会水平存在差别，不同地区之间、城乡之间的困难家庭数量、比例、 困难程度等都存在差异， 客观上要求资助政策要因地制宜，划定不同的资助比例和资助标准水平。在政策 制定层面，各省、自治区、直辖市教育行政管理部门根据辖区内各地经济社会发展状况的差异，划定不同 的资助比例和资助水平，但在基层的实际操作中，这种比例容易变成“一刀切”，区县间、学校间的资助 名额基本上都执行统一比例。这一方面是因为对于区县人民政府来说，确定辖区内不同乡镇、街道、学校 等的差异化资助比例难度较大，增加了许多行政成本；另一方面， 目前也缺乏对相对贫困的权威测量指标， 区县人民政府即使确定了差异化的资助比例设置方案，也缺乏说服力和权威性，容易造成新的矛盾。

（二）地区内部和校际发展不平衡，存在资助对象“苦乐不均”现象

市、县等辖区内部发展不平衡和校际教育资源分配不均衡的问题也在一定程度上影响了家庭经济困难 学生资助体系发挥应有的作用。经济社会发展较好的城区、城镇或村庄，辖区群众的经济水平整体较高， 家庭经济困难学生分布相对较少，但这些地方的学校所得到的财政资助和当地的其他经费支持、社会捐助 资源等反而相对较多，从而产生了同一市、县内部的资助资源不平衡。

现阶段我国义务教育阶段学校之间的差距主要體现在区域之间、城乡之间、区域内部学校差距， 以及 学校的阶层差距。 [9]有研究显示，近年来我国义务教育财政非均衡问题有了一定程度的改善，但在县（区） 间义务教育财政差距相对缩小的背后，校际间财政差距依然突出。[10]事实上，学校之间的差距不仅仅表现 为学校设施设备、师资队伍水平、教学质量、升学率、学校财政状况等因素，还表现为学生生源差距、学 生所在家庭的经济状况和社会阶层差距。校际教育资源分配不均衡的问题产生了深刻的影响，许多经济条 件较好的家庭往往倾向于送孩子到名校、重点校、私立学校等教育教学水平较高的学校，“学区房”价格 高起等因素也在一定程度上限制了家庭经济较困难的学生进入这些学校，逐渐导致“好学校”学生经济状 况偏好、“差学校”学生经济状况偏差的现象。一些关于家庭经济社会地位和儿童青少年学业表现的研究 证实了这一点，即家庭经济条件较好、经济社会地位较高的儿童青少年学业表现优于家庭经济社会地位相 对弱势的儿童青少年[11][12]，这在一定程度上导致了在一些生源质量好、学生成绩好的名校、重点校中家庭 经济困难学生比例相对较低，而在一些非名校、非重点校中家庭经济困难学生相对集中、比例相对较高。 在同一资助比例下，非名校、非重点校中的家庭经济困难学生可能难以做到“应助尽助”，一些确实经济 困难的学生享受不到资助，而名校、重点校中则出现溢出效应，一些家庭经济并不困难的学生也可能享受 到困难资助，资助对象出现明显的“苦乐不均”现象。

（三）资助工作机制不健全，存在贫困学生“标签化”现象

在家庭经济困难学生审核审批中存在一定程度的“标签化”现象， 影响了潜在资助对象的申请积极性。 《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（教财〔2018〕16 号）提出， 家庭经 济困难学生认定要坚持公开透明与保护隐私相结合。既要做到认定内容、程序、方法等透明， 确保认定公 正， 也要尊重和保护学生隐私， 严禁让学生当众诉苦、互相比困。然而， 这一规定在实际执行中并未严格 落实到位。为了确保公开公平公正，很多地方都要求将家庭经济困难学生资助名单在学校显著位置进行公示，这更加剧了部分学生和家长的担忧。事实上，在学校环境中，本人提交申请、班主任收取材料、学校 审核、校内公示这些环节，都存在着将贫困学生“标签化”的现象， 在一定程度上限制了部分家庭经济困 难学生申请资助、获得应有的资助待遇。部分符合资助条件的学生不愿意提出申请，主要原因是学生和家 长存在一定的自卑心理，担心提出申请后被同学“看不起”、嘲笑甚至被欺凌。不少研究也显示，家庭经 济社会地位是影响学生欺凌的一个重要因素[13][14]，经济状况不佳的学生或家长可能出于这方面的考虑而拒绝明示家庭经济实际状况。

四、健全基础教育阶段家庭经济困难学生资助体系的建议

（一）推进政策修订：建立健全学生资助标准和名额分配动态调整机制

随着经济社会发展，家庭经济困难学生的数量、分布、结构以及资助需求等因素都在不断变化，这就 要求我们在对象认定、资金分配、资助标准等方面建立动态调整机制。 [15]

一是建立学生资助标准随经济社会发展动态调整的机制。随着我国全面建成小康社会，贫困治理从消 灭绝对贫困转向治理相对贫困， 家庭经济困难学生的认定标准也发生动态变化。相应地，学生资助的标准 也应当根据经济社会发展、物价水平等建立动态调整机制。主要应从以下几方面着手： 一是根据各地上一 年度经济社会发展状况和物价指数等，逐年提高学生资助标准，如综合 GDP 增长和物价上涨速度确定学生 资助标准逐年提升的比率；二是根据辖区内各地区、各学校困难家庭学生规模和消费水平差异， 动态调整 不同地区、不同学校学生资助标准。例如， 经济发达地区、城市中心区学校的困难家庭学生数量可能少于 经济不发达地区或偏远农村地区，但由于其物价和其他消费水平可能偏高，在其中就学的家庭经济困难学 生资助标准也应当相应调高；三是完善学生资助标准档次体系，根据不同困难家庭的贫困水平变化情况， 动态调整该家庭学生的资助标准，如提高资助档次或降低档次等。可以参考低保对象复核的办法，每学年 或每学期对家庭成员状况、家庭经济状况变化较大的困难家庭学生进行动态复核，适当调整个别学生的资 助标准。

二是建立地方性、动态性的家庭经济困难学生资助名额分配机制。改变简单划一地按照在校生数量一 定比例分配學生资助名额的方式，由地方政府乡村振兴部门或民政部门牵头，在本行政区域内更加精准地 评估不同地区经济社会发展水平和家庭经济困难群体规模，评估不同学校在校生中家庭经济困难学生、低 收入边缘家庭学生的分布情况、数量规模等，分级、分档分配困难学生资助名额，并建立动态调整机制， 并且每年根据各地区、各学校实际情况进行增减。全面建成小康社会后，我国已经进入治理相对贫困的新 时期， 更应当注意和尊重不同地区间、不同学校间困难家庭学生的贫困差异，结合大数据信息对学生资助 名额进行更加精细化的分配， 确保学生资助政策公平公正执行。目前有些地方正在探索建立困难指数，可 以将学校所在地（村居、街镇、县市等不同层面）的困难指数和在校生群体中的整体困难指数情况等作为 未来动态调整家庭经济困难学生资助名额的一项参考指标。

（二）优化政策执行：健全家庭经济困难学生资助审核审批机制

建立健全教育行政主管部门牵头、民政、财政、审计等部门参与的家庭经济困难学生资助审核审批联 席会议和信息共享机制。降低学校层面的工作压力，各学校将家庭经济困难学生申请信息汇总后报教育行政主管部门，由教育行政主管部门发送数据给民政部门或直接在困难群体数据库中进行比对，信息一致的， 直接予以审核通过； 信息不一致的， 再由学校层面或教育行政主管部门进行单独评议和审核。这样既可以 减轻学校的工作压力，聚焦教书育人主业，也可以在一定程度上遏制人情关系问题，减少遗漏现象。对于 需要单独评议审核的家庭经济困难学生， 可以在学校层面建立联席审核机制，邀请学校所在地街镇、村居 负责社会救助的人员加入审核小组， 提升审核审批工作效率。

（三）保护政策对象：注意学生资助中的隐私保护和去标签化

在校内显著位置对学生资助名单进行公示，其初衷是为了确保资助名单公开、资助过程公平公正，但 在一定程度影响了学生资助政策的效果。为了解决部分学生和家长羞于启齿、不愿主动申请家庭经济困难 学生资助待遇、担心公示后在学校中被歧视等问题，应加强隐私保护， 调整校内公示的地点、方式， 或者 以信息公开查询等其他方式取代“校内显著位置”的公示。

如果能够建立上文中提到的审核审批信息共享机制，可以在很大程度上解决这个问题。家庭和个人信 息已经进入地方政府困难群体数据库中的困难家庭学生，事实上无须进行公示； 由于特殊情况或临时困难 申请资助的学生，可以单独进行审核审批，有关信息可以供学生和家长查询，尽量避免个人隐私信息、家 庭困难情况公示。更进一步来说，每年秋季学期开学初， 教育行政部门可以从困难群体数据库中分别提取 出本学年在各学校中就读的家庭经济困难学生数据信息，分别发送给各个学校， 由学校按照相应名单直接 进行资助安排。

同时，在学校教育中也应当倡导和普及家庭经济困难学生资助的权利意识和社会关怀观念，享受资助 是家庭经济困难学生的法定权利，并不是一件羞耻的事情；广大师生应当以平等、关怀、尊重的态度对待 家庭经济困难学生， 避免在学习、生活中的“标签化”倾向。

注释：

1、2 数据来源： 2021 年 11 月 9 日联合国儿童基金会 – 民政部“支持改革完善社会救助制度项目 ”山东省临邑县调研座谈会 （线上），县民政局社会救助科所做的报告。

参考文献：

[1]习近平： 《在北京市八一学校考察时的讲话》，《人民日报》，2016 年 9 月 10 日。

[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国 代表大会上的报告》，《人民日报》，2022 年 10 月 26 日。

[3]全国学生资助管理中心：《中国学生资助 70 年》，《人民日报》，2019 年 9 月 23 日。

[4]全国学生资助管理中心：《2019 年中国学生资助发展报告》，《人民日报》，2020 年 5 月 21 日。

[5]全国学生资助管理中心：《2021 年中国学生资助发展报告》，《人民日报》，2022 年 8 月 28 日。

[6]刘航、柳海民：《教育精准扶贫：时代循迹、对象确认与主要对策》，《中国教育学刊》，2018 年第 4 期。

[7]文城乡：《关于资助资金发放标准》，登录自遂平县人民政府网站

（https：//www.suiping.gov.cn/web/front/news/detail.php？newsid=46653）。

[8]汝南縣扶贫开发办公室：《汝南县 2018 年扶贫审计整改情况公告公示》，登录自汝南县人民政府网站

（https：//runan.gov.cn/web/front/news/detail.php？newsid=7878）。

[9]刘伟锋：《我国义务教育校际差距的实证分析》，《辽宁行政学院学报》，2014 年第 10 期。

[10]栗玉香：《推进义务教育校际间财政均衡的策略》，《中国教育学刊》，2009 年第 12 期。

[11]李佳丽、何瑞珠：《家庭教育时间投入、经济投入和青少年发展：社会资本、文化资本和影子教育阐释》，《中国青年研 究》，2019 年第 8 期。

[12]王静：《家庭社会经济地位对儿童学业成绩的影响及机制研究》，兰州大学（硕士论文），2017 年。

[13]陈纯槿、郅庭瑾：《校园欺凌的影响因素及其长效防治机制构建——基于 2015 青少年校园欺凌行为测量数据的分析》， 《教育发展研究》，2017 年第 20 期。

[14]宋月萍、韩筱、张婧文：《2016 年中国初三年级学生遭受校园欺凌的状况及相关因素分析》，《中华预防医学杂志》，2019 年第 10 期。

[15]陈宝生：《进一步加强学生资助工作》，《人民日报》，2018 年 3 月 1 日。

Optimize the Financial Aid Mechanism for Students with Family Financial Difficulties at the Basic Education Stage

Yang Zhengwei    Sun Ying

Abstract： In recent years， China's financial aid policy for students with financial difficulties in families at the basic education stage has achieved remarkable results， and breakthroughs have been made in the inter-departmental cooperation mechanism on the funding policy. However， affected by factors such as insufficient grasp of relative poverty， unbalanced regional and inter school development， and incomplete funding mechanism， China still faces challenges such as low funding standards， incomplete dynamic adjustment mechanism， relative differences in funding quotas， and heavy burden on teachers' review， low willingness to apply for subsidies， and certain inferiority complex. In order to further improve the funding system for students with financial difficulties from families in the basic education stage and optimize the student financial aid mechanism， we should promote policy revision， establish and  improve  the   dynamic  adjustment  mechanism   of  student  financial  aid  standards  and  quota  allocation;  optimize  policy implementation and improve the financial aid review and approval mechanism for students with financial difficulties in families; protect policy objects， pay attention to privacy protection and de-labeling in student financial aid.

Keywords： the basic education; students with family financial difficulties; financial aid policy system; financial aid mechanism

责任编辑 李  雯