义务教育教师绩效工资政策执行困境及其对策

黄想

摘   要：义务教育教师绩效工资政策的实施对传统工资制度相对固化的“大锅饭”状态起到了一定缓解作用，对于促进我国义务教育事业发展、加强教师队伍建设具有重要的意义。然而，各地在落实该政策的过程中出现各种执行偏差，以至偏离了绩效工资政策的价值导向，未能充分调动教师的工作积极性。为此，以绩效工资政策的价值初衷为出发点，进一步深入探究教师绩效工资政策的执行障碍，发现执行困难的表现主要是主体执行政策不规范、责任不明确、绩效考核过于片面等等。基于此，建议要明确各级主体责任、完善绩效工资考核制度、保障教师参与绩效工资改革。

关键词：教师；义务教育；绩效工资；执行困境

中图分类号：G551.2    文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2023）04-0116-03

2008年12月，我国相继颁布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》和《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，实施绩效工资制度，开展绩效考核，旨在激发教职工的工作热情和主动性。然而该政策实施十多年来，激励效果并未达到预期目标。2021年我国推出“双减政策”，部分学校相继推出“课后服务”，并将此纳入教职工绩效工资的考核目标。但是如何才能在绩效工资中体现出教职工真实绩效、使教职工感受到公平，始终困扰着管理者。

一、义务教育教师绩效工资政策执行的相关概念

（一）绩效工资

在现代汉语中，“绩”指成果、功业，“效”指效果、功用，工资指基于员工的劳动投入而定期支付的货币报酬。绩效工资是指基于员工的工作表现或工作效果而支付的货币报酬，具有浮动性、奖励性、激励性三大特点。赫兹伯格的双因素理论指出，个体工作的动力会受保健因素和激励因素的影响。一般情况下，绩效工资由基础工资、奖励绩效、职务工资和职称工资等组成，义务教育学校教师绩效工资主要包括基础性绩效考核工资和奖励性绩效考核工资，而奖励性绩效工资是影响教师工作动机的激励因素，它将教职工的收入与其工作绩效挂钩，优绩则优酬，以此激发教师投身工作的积极性。

（二）政策执行

美国公共政策研究学者艾莉森曾提出在实现政策目标的过程中90%取决于政策的执行，由此引发了国内外学者对公共政策执行研究的关注。教育政策是公共政策的一部分，不同的学者从不同角度对教育政策执行进行了研究。吴志宏认为，教育政策执行即政策执行者根据政策的指示和要求进行动态调整的过程，在这一政策执行过程中难免遇到梗阻和偏差，这就需要不断对执行路径进行优化以及改革教育管理体制机制，以达到政策初衷。袁振国表示，教育政策执行其实就是政策实施的过程，即将政策目标转化为政策执行行为，并在此基础上达到政策的预期效果。综合各种观点，笔者认为教育政策执行是一种将教育理念转化为教育决策在实践中落地并根据实践进行修正和再制定的过程。

二、义务教育教师绩效工资执行困境分析

（一）地方与义务教育学校政策执行出现偏差

中央政府、地方政府与义务教育学校作为教师绩效工资政策执行过程中的三大主体，会受到不同的制度制约和相关影响，从而形成各自的政策执行逻辑。在政策执行的过程中，地方政府、义务教育学校不仅要传达上级的政策愿景，还要考量地区实际情形，从而对政策的适用性及其可行性做出正确评估，进而基于其利益最大化做出政策選择。各地对政策的解读与落实不仅与当地的政治、经济环境相关，同样也受政策传达者和政策执行者自身执政能力的影响。义务教育学校的管理层不只是绩效考核方案的制订者与执行者，同时也须接受绩效考核，既享有分配公共利益的权利，也可在此过程中追求自身的利益。双重身份使得其在政策执行过程中可能存在“失控”现象，可能存在“政策变通”、“政策附加”、“政策扭曲”等不规范的行为。政策的有效执行离不开对政策的准确理解，然而地方和学校乃至于教师对政策的理解仅停留在政策条文的字面意思，对于政策的目标和执行路径一知半解，并未认真对内容进行细化分析，以至于在执行过程中偏离了政策目标，甚至出现了“先跟风后改进”的现象。为了完成上级下发的绩效工资改革任务，在制订绩效工资实施方案时忽略了本地的实际情况，导致执行形式大于政策内容。

（二）绩效考核未反映真实绩效

绩效考核指标及考核标准设置是考核评价过程中的重要一环，然而形成科学统一的绩效考核指标和标准体系仍有难度。首先，绩效考核指标难以确定。国家出台绩效工资政策实施方案之后，地方紧接着制定了教师绩效考核的参考指标，但是地方多是“拿来主义”，偏离实际。绩效工资政策遵循“多劳多得，优绩优酬”原则，但教师的劳动对象是学生，人才培养质量短期内难以测量，这就造成教师劳动在数量和质量上都具有模糊性、难操作性和滞后性。我国早已从应试教育转向追求素质教育，鼓励学生德、智、体、美全面发展，单凭学生的学习成绩、竞赛排名等无法准确衡量教师的工作质量。其次，绩效考核标准难以衡量。不同学科、不同职位的老师所要承担的工作任务、工作强度不同，普通老师和学校管理层的工作重心也不同，因此，对其投入劳动的评价不能通过简单的计时或计数，而教师的绩效评判标准都要考虑这些因素，而且学校地理位置、办学水平迥异，所以很难制定统一的评判标准。学生的全面发展离不开各科老师的团结合作，很多义务教育学校对于教师绩效的考核侧重于教师本身投入劳动所得的成果，团队合作在考核中占比很小甚至是不参与考核，这就造成了部分老师注重自我价值的实现而忽视了团队之间的交流合作，造成学校内部的矛盾，从而影响日常教学工作。

（三）绩效工资的激励效果未达到理想状态

义务教育阶段实行教师绩效工资政策是为了吸引更多优秀人才投身教育事业，激励教师提高教学质量、改善教学思维、创新教学方法。奖励性绩效工资作为绩效工资中真正发挥激励效果的部分，其数额大小、比重高低、分配方式等都会影响绩效工资的激励效价。在绩效工资的执行过程中，要由学校负责制订分配方案。尽管国家相关政策规定绩效工资作为发挥激励作用的重要手段，坚持以“多劳多得”为原则，杜绝“穿新鞋走老路”重回“大锅饭”，但仍有部分学校平均发放绩效工资，导致成果不同的教师收入相同，付出的劳动不能和结果成正比，降低了教师对绩效工资政策的获得感。有的地方以常规津补贴的名义发放绩效工资，然而常规性津贴的发放一般根据岗位或地区的特殊性设置，较少考虑教师的工作绩效。义务教育绩效工资是以“同级同酬”外加“绩效”为原则进行发放的，也就是说，不同职称等级的教师其绩效工资数额的比重是不一样，对于那些高级职称的教师而言，绩效工资在职称工资面前数额较小，对其激励效果就大打折扣。国家规定“教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”，并致力于推进、落实此项政策，但多地公务员平均工资仍高于教师平均工资，虽然公务员与教师都享有多种津补贴，但是津补贴发放的形式、种类、占比存在较大差异，未达到教师对于绩效工资的期待值，打击了教学工作者投身教育行业的积极性。

三、完善义务教育学校绩效工资实施的对策和建议

（一）明确各层级主体责任，建立监督问责机制

绩效工资政策精准落地需要中央、地方、学校等多层级主体的共同参与，需要多个部门的协调配合。绩效考核不仅仅是学校对教师的考核，也是对整个绩效工资执行主体落实工作的考核，所以应明确相关执行主体的工作内容和工作职责，并作为其绩效工资发放的分配依据，避免权力的交叉和空白。缺乏监督的权力是可怕的。对于教师绩效工资政策执行可以考虑建立多主体共同参与的监督问责机制。首先，教育部门可以建立教师对绩效工资政策及绩效考核的申诉通道，确保教师有效提出复议的权利得以行使。其次，学校层面应建立教职工反馈机制，使每一位教师在遭遇不公平绩效考核时能及时与学校相关管理人员进行沟通。最后，要鼓励教师积极参与学校绩效考核方案的制订，赋予教师对绩效工资政策执行过程进行监督的权利，使绩效工资政策执行工作在阳光下进行。

（二）完善绩效考核机制

教育部门应根据政策制定绩效考核办法，并举办研讨会听取不同批次、不同区域的教师、专家的建议，以此加强对学校制度考核方案的指导与审核。在制订绩效考核方案时应以科学、合理、人性化为出发点设计考核指标，如师生比例、管理者的实际贡献，避免或减少考核指标过度量化造成的考核不公平。由于教师教学的特殊性，许多教职工工作的成果难以用数据来进行计算，因此，对于那些无法量化的绩效考核指标应加入定性评估，定性考核与定量考核相结合更能体现绩效考核机制的人性化、合理化。譬如，对于教师提供的“课后服务”，不能单单以课时来计算绩效，还应对其质量进行考核。

学校涉及到不同的利益主体和不同的岗位，还涉及年龄、职称、学科、职位等，管理层应制定科学、合理的多类型考核标准。根据马斯洛需求理论，人有五种需求层次，不同的人生阶段需求不同。多类型考核标准的设计可以从不同需求层次有针对性地激励教职工，使不同人生阶段的教职工都有发展的可能。绩效考核标准不能仅从教学成果、师生关系、个人奉献等维度进行制定，还应对育德育人、学术成就等方面进行制定；还可借鉴英国的义务教育教师绩效工资制度中将绩效工资与专业发展水平相结合的做法，通过对专业发展水平的评定给予教师不同级别的绩效工资。

（三）完善义务教育经费保障机制，缩小城乡差距

义务教育教师绩效工资政策的实施离不开财政经费的保驾护航。为了推动义务教育事业持续、均衡的发展，统筹分配城乡教育资源，应持续完善教育经费保障机制，以城乡一体化为出发点统筹设计义务教育经费保障机制，从而增强政策的协调与统一。中央层面应根据各地区的经济情况、教育情况、师资力量情况等合理确定教育经费，对于薄弱地区应提高经费份额。各级政府应在自身可调配的经费范围内进行统筹分配，加大对贫困地区的转移支付能力并确保按时按额拨付到位。明确绩效工资中基础性工资和奖励性工资的承担主体及承担比例，减轻縣级政府的财政压力，避免出现因财政赤字导致绩效工资不能按时足额发放的情况。协调各级部门在银行开设教师绩效工资专款账户，确保笔笔款项来去清白，并设立教师绩效工资监管责任制，对于擅自挪用、改变款项用途的严肃追究其法律责任。

（四）提高教师在绩效考核中的地位，赋予教职工话语权

首先，应维护教职工的知情权，确保绩效考核公开、公正和透明。各地教师绩效考评的知情权主要体现在对考核过程、考核结果知情，为此，可建立绩效考核公告平台，在考核前进行预告，考核后对结果进行公示，并可在此平台上查阅绩效考核中各部分的占比及金额，让教师充分了解考核过程、考核细则及考核结果。绩效考核平台的建立保证了教职工的知情权及绩效考核程序上的公平性，增加了教职工对学校绩效考核工作的认可和信任，更深刻地理解了绩效工资的政策内容。

其次，尊重教职工的意见表达权，认真听取教职工的利益诉求。学校组织内部有多个利益群体，如各级管理人员、班主任、主副科老师等。在教师绩效考核的过程中需要协调不同利益主体的需求，以多种方式听取各方面的意见。在义务教育教师绩效考核的过程中，可建立意见反馈通道，以广泛听取教职工的利益诉求。绩效工资政策的愿景是提高教师教学的积极性和主动性，若是绩效考核仅仅由考核小组单方面执行，而忽视了教职工的需求，那么绩效工资就偏离了政策的激励导向。因此，绩效考核过程是一个教职工与领导层之间双向互动的过程，教职工将自己对绩效考核的过程、结果等方面存在的疑惑通过意见反馈通道及时向考核部门交流，考核部门在一定时间内对绩效考核的数据和资料进行全面分析，并公正、客观地给予教职工答复，从而提高教职工对绩效考核的认同感。

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[责任编辑   妤   文]