试论自收自支事业单位建立绩效工资协商共决机制的必要性

蔡华金

[摘要]实施绩效工资是自收自支事业单位收入分配制度改革的重要内容，对于调动工作人员积极性，提高经营效益和服务水平，促进社会事业发展，具有重要意义。自收自支事业单位绩效工资改革的难点在于，在现行体制下如何确定绩效工资总体水平和各个层级、各类工作人员的绩效工资标准和比例，科学合理地建立绩效工资形成机制。因此，必须坚持公平性、效率性相结合的原则，通过顶层设计，改革和完善绩效工资形成机制，建立健全职代会制度，强化自收自支事业单位行政管理方与职代会（工会组织）绩效工资协商共决机制，统筹安排绩效工资总体水平和各个层级、各类工作人员的绩效工资标准和比例，更好地促进自收自支事业单位提高经营效益和公益服务水平。

[关键词]绩效工资；自收自支；事业单位；协商共决机制

随着事业单位分类改革和绩效工资改革的推进，自收自支事业单位的收入分配格局发生了很大的变化。福建省是以2009年对事业单位各职级工资和津补贴调查摸底汇总量为依据来确定各自收自支事业单位的绩效工资总量，并按当时各单位经营效益情况划分为“托底”、“非托底”两大类，基本上是由政府行政干预一次性划定总量和分配标准。但随着时间的推移，自收自支事业单位经营状况不同程度地发生变化，有的原先经营状况不佳的单位，通过改善经营和服务，获得更多市场性收入，却始终摘不掉“托底”的帽子，原先经营状况好的单位，因经营和服务不善，市场性收入大幅减少，却始终处于“非托底”的地位，各单位支出和分配的自主权较小。因此，实行绩效工资制度后，如何改革和完善自收自支事业单位绩效工资形成机制，公平、合理地确定绩效工资总量和单位内部分配标准与比例，赋予绩效工资分配较大的灵活性和自主性，是亟待当前解决的问题。

一、自收自支事业单位实施绩效工资存在的问题

（一）对绩效工资总量控制过死

当前，政府主要通过对绩效工资采取总量控制的方法，有效地调控各行业各单位人员的收入。主要采取两种措施：1.把住“两个关口”，即把住资金分配的“入口”和“出口”；2.通过行政手段和经济手段，采取“限高，稳中，补低”的办法，对收入差距进行调节。但自收自支事业单位经营状况在不断变化之中，内部情况复杂，人员素质差异大，现行的政策调整跟不上单位经营和人员状况的变化，自收自支事业单位对绩效工资总量控制的自主权小，导致干好干坏一个样。

（二）对量化评价标准的把握难

对于那些岗位多、规模大的自收自支事业单位，仅依靠单位对每一个岗位都建立科学公正的绩效评价标准和分配比例难度非常大，干部职工满意度也很低。在推行绩效工资制具体的实施过程中不仅工作繁琐、工作量大，而且很容易引起干部职工的不满情绪，有的单位绩效工资方案难以实施；已经实施的，一旦分配标准和比例确定，长时间不根据经营状况或不同岗位人员的贡献进行调整，内部矛盾越积越深。

（三）收入分配不尽合理

在自收自支事业单位普遍存在专业技术人员的绩效工资收入低于行政管理人员的状况，且不兼任行政职务的专业技术人员的收入低于兼任行政职务的人员。越是依赖于国家政策开展经营活动的自收自支事业单位，专业技术人员的绩效工资收入越是低于管理人员。

二、自收自支事业单位实施绩效工资存在问题的主要原因

（一）政府管控过紧

近年来，党中央和国家一直强调要调整收入分配，缩小不合理的收入差距，实现公平公正。但是，我们一直没有找到在微观层面进行有效调节的手段。这是因为，在市场经济条件下，政府只能在一定时期规定最低工资、工资总额和绩效工资比例幅度，而无法与市场同步及时调整自收自支事业单位绩效工资总量和干预内部分配标准、比例，尤其不利于调动自收自支事业单位的积极性。

（二）行政权力过大

自收自支事业单位绩效工资内部分配不合理，特别是行政管理人员比专业技术人员收入高，是因为权力占有的严重不平衡，即单位行政领导通过“领导责任”与“行政权力”两个因素强力获得较高的绩效工资。“领导责任”指的是管理人员因为担负有较大的责任，其功能对单位整体具有重要性，所以应该获得较高的收入。“行政权力”指的是他们利用所掌握的权力获得较多的收入，利用掌握制定政策、分配资源的权力而不是贡献，“发”给自己较多的收入。

行政管理人员掌握权力，专业技术人员没有权力。随着事业单位分类改革和绩效工资改革的推进，给予自收自支事业单位的绩效工资分配自主权基本落在了各级领导手上。“行政权力”获得收入主要有三种途径和机制：1.管理人员掌控分配政策的制定权，给自己制定较高的薪酬标准，人为规定专业技术人员的工资低于管理人员。2.为管理人员设置专门的薪酬和福利项目（如话费补贴、职务津贴等），专业技术人员不能或者很少获得。3.管理人员控制经营业务资源，从所掌控的业务经费和差旅补贴中得到较多的分配。

（三）工会和职代会能力不足

职代会是实现自收自支事业单位内部权力平衡的重要形式。虽然福建省直自收自支事业单位均成立了职代会，然而，职代会基本未能发挥应有的作用，未能体现职工的权力，以致未能改变权力失衡的状况。主要存在以下问题：

1.行政领导控制。即由主要行政领导人控制职代会，以个人意志决定哪些事项由职代会通过、怎样通过。实际情况往往是，应该提交职代会审议或决定的内容不提交职代会审议或决定，而是采取事业单位主任办公会、党政联席会、中层干部会等形式来替代职代会的职权。在提交职代会审议讨论的事项中，也是能简则简，能粗则粗，能打马虎眼就打马虎眼。

2.规范性差。职代会代表的产生方式不规范，代表性差。大量行政领导变成了职代会代表，行政副职领导兼任单位工会主席，专业技术人员中的职代会代表较少。在职工总体中比重很小的中层以上行政干部，在职工代表中占了相当大比例：而在职工总体中占很大比重的专业技术人员和职工，在职工代表中占的比例却很小。很多职代会的表决采取“鼓掌通过”、“举手通过”、“没有不同意见就算通过”，职代会代表的意志难以客观、准确表达，更不能表示异议。而且，一些应该表决的事项，往往是在“广泛听取意见”之后，由行政领导圈阅拍板，剥夺了职代会代表的表决权。

3.制约性差。职代会审议通过的各项方案、报告、制度、提案、决定和决议是否落实，没有强制性的监督和保障措施。行政部门可以落实，也可以不落实。某项提案是否落实，取决于行政领导和行政部门的重视程度和偏好。职代会制度自身和职代会的工作机构（工会组织）基本没有有力、有效的手段、措施加以保证。

4.权威性小。职代会没有多少话语权和决定权。仅有的知情建议权，其作用发挥的大小，往往取决于行政领导的认可程度。审议建议权往往是审而不定、议而不决。审议通过权往往是有关事项被找借口不上会。审议决定权（主要是绩效工资、福利方面）越来越缩小，均由上级机关和领导说了算。

三、建立自收自支事业单位绩效工资协商共决机制的建议

鉴于职代会的如上状况和问题，自收自支事业单位内的权力不平衡是必然的，绩效工资分配不合理也就是必然的。在微观的单位内部层面，能够因地制宜、灵活弹性地解决绩效工资总量和分配与公平问题的有效方式，就是集体协商和共决，由职工及其代表与行政领导层共同决定分配问题。通过意见的沟通、协商、磨合，压力的施加与较量，以及平等的、对等的表决，双方能够进入彼此都认为“相对合适”的境界，于是彼此都认同这样的相对公平状态。即使各单位的具体情况不同，每个单位所实现的“相对合适”的境地千差万别，但是都会被单位的管理方和职工方认为是公平的。所以，作为共决载体的职代会的建设，显得格外重要。

（一）深化自收自支事业单位治理机制改革

进一步完善法人治理机构，实行理事会制度。取消自收自支事业单位行政级别，建立理事会和监事会制度，实行法人机构治理。事业单位法人实行聘任制和任期制，领导人员待遇实行年薪制，其绩效工资收入与单位年度经营效益挂钩。

（二）推动事业单位绩效工资共决机制立法

应该通过国家立法的形式，进一步完善自收自支事业单位职代会制度，发挥职代会作用，强制实行绩效工资共决机制。或应尽快修订原有的职代会工作条例，从根本土保证职代会行使职权，从而实现自收自支事业单位内部的权力平衡和利益分配平衡。

（三）提高职代会的权力地位

已有的职代会条例规定职代会“是民主管理的基本形式”，“是职工行使民主管理权力的机构”。这一表述，职代会只被定位于职工参政议政的机构，而不是一个独立的共决组织。职工只行使民主管理的权利，但最终的决定权仍属于单位的行政领导。这样的从属性必然产生职代会的软弱性。未来的职代会应该具有独立地位，应规定事业单位行政领导班子成员不得担任职代会（工会组织）领导，职代会应该体现代表制原则，职代会代表的结构、比例应该与单位内的职工特别是技术人员结构、比例相适应，确保职代会（工会组织）在所涉及的职工切身利益事项上拥有或分享决定权。

（四）明确职代会职权范围

无论是法律还是条例，都应该明确、细化职代会的职权，规定哪些事项特别是涉及职工切身利益的绩效工资，必须提请职代会审议通过或决定。涉及与行政办公会、理事会等分享权力或共同权力的，应该清晰界定各自的权力范围和界限，以及行使权力的前后顺序。

（五）细化职代会议事程序

程序民主是实质民主的保证。职代会的法律和条例应该对绩效工资共决机制有关程序作专门和详细的规定，包括议程决定程序、提案程序、表决程序等。

（六）畅通职代会救济渠道

对于自收自支事业单位绩效工资共决机制决定的绩效工资事项贯彻执行不力的，要明确职代会（工会组织）的救济渠道，当双方难以达成一致的时候，规定调解委员会调解、法律裁决等解决途径。