我国政府与非政府组织的信任关系：契机、困境与路径

庞明牌

[摘要]信任关系是构成我国政府与非政府组织协作关系的关键要素。我国政府与非政府组织历来就有相互协作的良好关系，加之以政府信息公开进程的发展与公私伙伴关系（PPP）理念的引进以及制度化的管理方式，给两者的信任关系带来了新的发展契机。但是也陷入了价值目标差异、管理体制差异、治理平台差异等方面的困境，限制了信任关系的进一步发展。我国政府与非政府组织应该增进彼此的信任关系，需要从理念层面、制度层面以及实践层面等合理路径有目的、有针对性地推动我国政府组织与公众的信任关系。

[关键词]政府；非政府组织；信任关系

一、问题提出

政府和非政府组织是社会的重要组成部分，作为不同的治理主体，在推进国家治理体系和治理能力现代化中亦占有十分重要的地位。在一个多层级、多主体的复杂的现代公共治理体系系统中，信任机制是维系这个多功能系统有效运作的枢纽，是治理主体间的“软环境”。我国正处在推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，然而，我国政府组织与非政府组织之间的信任关系却遇到许多新挑战，政府与非政府组织之间的信任度在降低，成为两者健康可持续发展的瓶颈。这不仅仅是一种警告，更是对现存治理模式、行政体系的质疑，呼吁我们通过改革和创新来回应信任危机的挑战。为此，增进各治理主体之间的信任度已经成为破解我国政府组织与非政府组织之间相互协作、相互促进的“成长上限”的重要路径。如今，如何建立政府组织与非政府组织良性关系，突出稳定的信任关系，推进国家治理能力与政府治理水平现代化，则是对这个正处在大发展大变革大调整的焦点国家所必有的研究。

二、我国政府与非政府组织信任关系发展的契机

友好协作的传统、成员之间的互动往来以及公共服务方面的突破性进展等奠定了坚实的基础，政务公开和PPP理念的引进联结了扎实的纽带，国家对社会组织发展的科学化、制度化管理成为促进你动力，表明我国政府与非政府组织之间的信任关系迎来了新的发展契机。

（一）传承与发展：政府与非政府组织信任关系的基础

我国政府与非政府组织之间自有交集以来便有着友好交流协作的传统，双方一直保持着良好的信任关系基础。近年来，随着我国政府与非政府组织在人才交流、公共服务等领域的合作，双方不仅官方关系更加友好，成员之间的关系也更加密切。良好的合作与交流使我国政府与非政府组织收益颇多，双方不仅实现了资源优势互补，极大提升了双方的成长空间，加速了组织的相互协作、相互促进的历史进程，与此同时也加深了双方的理解与互信。

随着全球化的进程加快，同为“治理与善治”必不可或缺社会治理主体，我国政府与非政府组织的信任合作趋势也进一步加强。在巩固和深化原有信任合作的基础上，我国政府与非政府组织在科技、法制、外交等方面的交流合作也取得了长足的发展，通过良好的交流与合作为双方发展信任关系创造了有益的外部环境。基于我国政府与非政府组织已有的良好的合作关系以及不断深化与拓宽的交流趋势，双方应积极主动融入，交流合作、相互信任，在传承已有发展关系的同时积极拓展更广阔的空间。

（二）政务公开与PPP：政府与非政府组织信任关系的纽带

2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》。会议指出，政务公开是建设法治政府的一项重要制度。政务公开是我国民主政治建设和法制完善过程的历史产物。基于社会的发展程度的考量，政务公开对我国政府与非政府组织的发展起着至关重要的作用。通过政务公开，而且可以满足社会各界对信息的需求，实现资源共享，有助于深化我国政府与非政府组织的相互理解与认同，推动命运共同体意识的形成和发展，有效增进我国政府与非政府组织之间的信任关系。

近年来，我国政府积极主动与非政府组织进行交流合作，为建设双方关系的不断引进新的理念。公私伙伴关系作为新公共管理运动提出来的一种新的管理理念，要求在公共部门的管理实践中，积极引入市场和社会力量，吸纳多元主体的参与区域公共事务的管理和公共问题的解决，实现政府与市场、政府与社会的有机结合。政府与非政府组织确立公私伙伴关系具有增进社会整体福利的作用，通过购买公共服务的方式结成合作伙伴关系，以更经济、更有效地方式向社会公众提高公共服务，以对等互惠的地位进行经常性的互动，形成共同参与及责任分担的互动关系，有助于增进彼此的信任。

（三）管理与成长：政府与非政府组织信任关系的动力

社会组织之间的信任关系是社会成熟的重要标志，多年来，我国政府与非政府组织的合作从内容到形式、从广度到深度都取得了长足的发展。二十世纪八十年代以来，我国政府先后颁布了《民办非企业单位登记管理暂行办法》、《社会团体登记管理条例》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等一系列政策文件，既体现了我国对社会组织的重视态度，也体现了我国对社会组织的管理制度的日趋完善，为我国政府与非政府组织的信任关系提供制度保障。

我国非政府组织在各地都有着广泛的分布，据统计，截止2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比2007年底的38.7万个增长了近一倍。我国非政府组织在良好的治理体系中，社会声誉良好，组织影响力逐日增大，有的甚至成为所在地非常重要的治理参与主体，为当地的经济、社会、文化等方面的发展贡献了重要力量。我国非政府组织也积极投入都环保、抗灾救援等活动中，为我国社会的和谐发展注入了新鲜血液。

三、我国政府与非政府组织信任关系面临的现实困境

虽然我国政府与非政府组织的信任关系迎来了新的发展契机，但是也陷入了价值目标差异、管理体制差异、治理平台差异等方面的困境，限制了信任关系的进一步发展，这些方面也是需要我们进行反思和改善。

（一）价值目标的差异

社会组织之间的信任关系的建立，往往基于组织的使命以及组织的个体成长。使命是组织成立时或者发展中或是外部力量促使其一定时期内确立的对社会承担的责任。社会组织成立的初衷往往基于全人类的共同利益、国家与地区和平与发展、社会组织天然属性、民众福利增长所要求的自由、博爱、正义、和平等价值观。一方面，由于我国政府与非政府组织作为不同类型的社会组织而存在，它们都有自己的价值目标，具有显性的组织类别与隐性的个体价值取向的区别。另一方面，组织个体的成长则必须为获取外部资源而与其他组织展开竞争或者进行合作。因此，我国政府组织与非政府组织在考虑生存问题时，可能会与组织初始价值观偏离，或者与组织合作协定的价值取向偏离，从而导致两者之间的友好关系难以维系甚至破裂。我国政府与非政府组织有着良好的信任基础，但仍然面临着复杂的政治环境、经济环境、文化差异以及个体选择等方面可能导致的价值取向风险。

（二）管理体制的差异

我国政府组织与非政府组织赖以生存的最直接的环境就是我国营造的制度环境。对于我国政府组织和非政府组织之间的信任关系，受到政府与非政府组织两者本身双重制度环境的影响。虽然我国政府已经意识到非政府组织的重要价值，并采取了积极措施来促进两者关系的健康发展，在彼此之间关系的发展上也开始认可组织成员之间的信任功能。但是我国政府组织与非政府组织之间的管理体制的差异也对此造成了一定的影响。首先，我国政府的管理体制尚未健全，不能为各类非政府组织的交往提供充分的环境、服务和平台。其次，大多数非政府组织仍然处于不成熟的成长阶段，具有某种过渡性，其典型的特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显，在对外交往的时候无法充分发挥应有的组织功能，甚至因为自身发展的不成熟带来负效应。最后，我国政府组织与非政府组织管理体制的差异导致无法形成一个稳定的信任环境，也不能充分发挥相互信任的最大化功能。

（三）治理平台的差异

协同论指出，自组织之间存在某种序参数，序参数的比重决定自组织之间的相对地位。在“元治理”社会中，政府承担的是设计制度，提出远景设想，不仅要促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样的自组织安排不同的目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。事实上，由于政府组织的先天性优势，组织的成熟度相对非政府组织程度高，资源控制率高，具有长期的治理背景，影响面巨大，主导社会治理，导致政府组织与非政府组织的治理平台存在大落差——在多元治理社会中，政府组织在治理平台上具有绝对的优势，控制社会治理。然而，物极必反，绝对的优势极易导致绝对的困境。由于政府权力过于集中，在社会治理中常常导致“政府失灵”现象出现，而与此同时，未能实现作为社会治理主体之一的非政府组织在社会治理中相对政府组织的优势互补作用，形成“政府失灵”与“志愿失灵”恶性循环，是我国实现治理与善治目标的重要障碍，也是我国实现治理体系与治理能力现代化战略所必须破除的瓶颈之一。

四、我国政府与非政府组织建立信任关系的路径创新

我国政府与非政府组织之间存在着复杂的关系，信任关系是其中的重要内容，良好的信任关系能够产生溢出效应。政府与非政府组织之间的信任关系具有促进公共服务创新，提升组织能力等功能，是我国社会组织发展成熟的一个重要标志。然而，受到价值目标差异、管理体制差异、治理平台差异等客观条件的约束，我国政府与非政府组织的信任关系仍有待增进，需要采取合理的路径来进行推动。

（_一）理念层面

尼克拉斯·卢曼曾经说过：“在任何情况，信任都是一种社会关系，社会关系本身从属于特殊的规则系统。”有研究表明，在规则系统中，我国政府和非政府组织之间的信任关系，主要来源于国家机器的另一面：负责贯彻公共政策的国家法制和行政部门。因此，要想扩大我国政府与非政府组织之间的信任关系，一方面，必须使两者融入并与政治背景相契合，其中包括正式的法律制度。理论上说，和我国政府与非政府组织之间的信任关系关联性十分密切的一个重要参考因素是对我国法制的信任。法制作为社会的运行规则，对于增进不同主体之间的信任关系具有强大的保障作用。另一方面，要让值得信任、清正廉明、诚实守信、公平公正的政府行使公共权力、贯彻政策，构成社会信任和社会资本的源头。政府作为社会治理的最重要的主体，代人民行使公共权力，同时掌握我国社会的巨大资源优势，对于促进其与非政府组织之间的信任关系承担有不可推卸的重大责任。

（二）制度层面

1.信任结构。我国政府与非政府组织的信任结构解决的是“信任主体是谁”、“信任主体之间是什么关系”两大问题。第一，要有多元化、负责任的信任主体。促进我国政府与非政府组织之间的信任关系，维系两者稳定的信任结构体系，绝不可能仅仅停留在政府与非政府组织两个层面上，应该从社会整体出发，有效推动整个社会信任母体的发展，“大树之下好乘凉”。具有中国特色的信任主体应该包括中国共产党、国务院及各级地方政府、混合型市场企业、各类社会组织、广大人民群众、各类媒体等六大主体，缺一不可。第二，多元化、负责人的信任主体之间要有权责清晰、分工合作、平等互动的和谐关系。以此为基础，构建我国政府与非政府组织的良性信任关系之桥。

2.信任制度。我国政府与非政府组织的信任制度解决的是“如何保障信任关系有效发展”的问题。确定好信任主体后，重点要有一套完备的法律和制度体系，保障信任关系的有效发展。首先，法制体系。要求适时更新和建立完善的法律体系，并严格执法，严厉杜绝非法犯罪活动的产生和蔓延。其次，激励制度体系。通过在我国政府与非政府组织之间制定科学、有效的激励体系，在合法前提下，最大程度地激发和释放两者信任关系的内在潜能和活力，促进信任主体“从一般走向成熟、从成熟走向卓越”的升式发展。再次，协作制度体系。在强调各领域、各线路“有法可依、有法必依”的同时，加强我国政府与非政府组织之间纵横交错的协作作用，是促进两者信任关系的根本要义。

3.信任方法。我国政府与非政府组织的信任方法解决的是“具体靠什么手段推动信任”的问题。社会信任是一个综合系统，应该以多元方法和手段协同使用。第一，法律手段。对于阻碍我国政府与非政府组织信任关系发展的一切违反法律的行动，都要依法严厉打击和制止，以保证信任关系的有效运作。第二，行政手段。作为一个拥有庞大行政体系的大国，在与非政府组织之间的信任关系这个领域中适时采取高效的行政命令、指示、规定等措施，对促进两者的信任合作关系依然具有一定的必要性和重要性。第三，经济手段。在我国政府与非政府组织全面建立信任关系的过程中，可以采取货币、价格等符合价值规律的经济手段，引导宏观经济的协调高效发展，实现两者的经济需求，这是两者信任关系的保障。第四，道德手段。传承和发扬中国传统文化的德治精髓，加强我国政府与非政府组织的公德建设，引导两信任主体加强自我约束，有利于实现社会和谐，促进信任关系的发展。第五，协商手段。按照民主协商的总要求，在政治、经济、社会、文化、生态等领域，建立健全我国政府与非政府组织的协商机制，疏通两者的利益表达渠道，扩大民主参与，有利于促进社会公平发展，这是推动我国政府与非政府组织信任关系的必然要求。

（三）实践层面

有实践表明，我国政府与非政府组织的信任关系和平等这个变量之间存在密切联系。首先，我国政府与非政府组织尽管作为不同的治理主体却相互关联的平等存在密切关系：机会平等。机会平等关注未来资源分配的改善——即使现在社会等级分化严重。可以改善机会平等，实现资源的优良分配，这是实现我国政府与非政府组织普遍信任的最重要的因素之一。其次，平等这个变量对值得信任、服务质量高、可以依赖和办事高效的我国政府和非政府组织有着强烈的依赖性。在平等文化中，广泛的社会信任才能落地生根——而这，恰是我国政府与非政府组织的信任关系之母。最后，有事实表明，以平等性为突出特点的全民性的社会政策能有效地推动经济再发展，实现社会资源的有效利用，提高社会信任。通过制定全民性的社会项目，政府发出了重要“平等”信号，有利于实现我国政府与非政府组织之间的相互信任。

五、结语

综上所述，我国政府与非政府组织之间的信任关系出现了新的变化，迎来新的发展契机的同时也面临了诸多困境。为此，必须认清两者在价值目标的差异、管理体制的差异以及治理平台的差异等的问题，并这一实情出发，从理念层面、制度层面以及实践层面三个维度来思考，寻找解决问题的合理路径，有效推动两者信任关系的发展，进一步维稳我国政府与非政府组织之间的信任关系，使两者的信任关系升华成为我国现代社会力量的新源泉。