公共管理怎样用好非政府组织

卢杰

【摘要】我国进入转型期之后，社会公共危机事件发生率大幅提高，这给社会稳定造成一定威胁，为此我国需要构建公共危机应对机制。其中非政府组织在社会公共危机应对中有着政府及市场所不具备的优势，但在我国的具体实践中，非政府组织参与公共危机应对还存在些许不足，需要探索新的出路。

【关键词】公共危机 非政府组织 协调沟通

【中图分类号】D630

【文献标识码】A

在社会运行过程中，因自然灾害或社会运行机制失序而引发的危害社会正常运行和公共安全的事件便是公共危机。如汶川地震、三聚氰胺事件等都是典型的公共危机事件。在公共事件管理中，政府是事件应对的快速反应者，也是管理的主导者，但政府在处理公共危机的过程中存在能力与资源方面的短板。为此我国应构建多层次的公共危机管理体系。近年来，非政府组织在公共危机管理中的作用逐渐凸显，非政府组织是区别于政府与私营企业的组织，具有志愿性、非营利性、非官方等特点，从全球社会治理经验来看，非政府组织参与社会公共危机管理已经成为一个必然趋势。

公共危机处理中非政府组织的应对优势

志愿性带来视角优势。在公共危机管理中，政府在决策制定、问题考虑上大都会从政府治理角度出发，而缺少民众视角，这导致其决策往往为了维护集体利益而损害了边缘群体利益，引发部分群众不满。非政府组织长期关注社会弱势群体利益，在公共危机中，它们善于从更广阔的视野对危机做出判断，并关注危机事件中边缘群体、弱势群体的权益维护，因此，它们采取的应对措施更能维护社会的公平性，更符合、贴近百姓、底层民众的利益，这使之得到民间群众的信任，也能够在公共危机管理中，成为民众与政府进行沟通的桥梁。

非政府组织具备有效整合应急资源的优势。非政府组织具有非营利性、草根性的特点，民众与之有天然的亲近感，非政府组织成员在公共危机中所表现出来的奉献精神令其获得民众认同。因此可以说，非政府组织拥有良好的群众基础，在此之上，当公共危机爆发之时，非政府组织可迅速利用自身在民众中的影响力，最大限度地调动民间资源进行应对，在志愿者组织、物资募集、信息收集发布等方面都能够迅速做出反应，这是其他组织所不具备的优势之一。

非政府组织较强的执行力使之拥有灵活的反应优势。与政府相比，非政府组织结构简单灵活、分布范围广、形式多样、成员众多，这使得组织更具灵活性和独立性，有利于它在公共危机事件中做出灵活反应。在人力资源上，少量的全职工作人员与大部分临时志愿者的组织方式避免了组织臃肿、人员支出费用大的问题；与政府层叠式架构相比，非政府组织结构简单，无需经过复杂的决策程序便可采取行动，凸显了高效快捷优势；非政府组织也比政府组织有更灵活的信息来源渠道，能够第一时间从民间获取公共事件发生信息，并立即做出行动反应。

非政府组织参与公共危机管理面临的困境

我国在非政府组织方面存在立法缺失问题，导致它参与公共危机的权限模糊。目前，我国的非政府组织还处于初级发展阶段，自身并没有成熟的运作模式，因此亟需法律来对非政府组织的发展进行规范，以明确其在公共危机中的地位、权限等等，使之成为社会公共危机处理体系的一部分。我国已经制定了一些有关非政府组织的法律法规，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《取缔非法民间组织暂行办法》等，但这些条例规定的法律层次较低，而且在内容上也较为笼统，不能够指导非政府组织的现实实践活动，缺乏可操作性。而且其中很少就公共危机中非政府组织的地位、权利、义务等进行规定，这也使得非政府组织在参与公共危机管理时缺乏法律支持。

在公共危机管理中，非政府组织与政府之间缺乏衔接制度。非政府要想真正在公共危机应对中发挥最大化效用，它必须与政府明确权责，进行合理分工，这样才能实现信息交换、资源互补，共同应对好公共危机事件。在进入转型期之后，我国政府开始创建服务型政府，试图将部分职能过度给非政府组织。但一些政府人员在实践中却还没有意识到自身角色的转变，仍然存在越位、过度干预的行为，他们也没有意识到非政府组织在社会管理中的重要作用。由于政府与非政府组织之间缺乏配套衔接制度，导致二者在公共危机管理中沟通不畅，权责不清，可能出现相互推诿的现象，影响公共危机的解决效率。

非政府组织在公共危机管理中的信用度不足。非政府组织权责不清、资金来源不足等问题，使之在公共危机管理中难以发挥应有的作用，影响公众对非政府组织的信任。更为严重的是，一些非政府组织在实践中逐渐违背了志愿性、非营利性的原则，一些管理者利用非政府组织平台，打着“公益”“慈善”的旗号为自身谋取私利，这极大的损害了非政府组织的社会形象，造成较为恶劣的影响。此外，我国很多非政府组织脱胎于政府行政机构，具有浓厚的官僚作风，办事效率低下、缺乏独立性，这类非政府组织并不具备民间性和草根性，很难给民众亲近感，这也影响了我国非政府组织在民间的公信度。

非政府组织参与公共危机管理的完善途径

健全有关非政府组织参与公共危机管理的法律法规。完善的法律法规是非政府组织参与公共危机管理的合法性基础和重要保障。目前我国在公共危机应对方面已经颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应对法》等法律法规，但这主要是针对国家机构、行政部门和企事业单位的公共危机应对管理，并没有将非政府组织纳入法律主体范畴。为此，我国要尽快根据我国非政府组织的活动情况制定相应的法律法规，在法律内容上要明确非政府组织在公共危机管理中的法律地位、权责、运作程序、资源筹集等，这一方面是为了让非政府组织参与公共危机管理的行为有法可依，另一方面也能规范非政府组织的各项行为。

建立公共危机管理的协调沟通机制。要想政府与非政府组织在公共危机管理中共同协作，形成合力，必须建立二者的协调沟通机制，提升公共危机管理的运作效率。但在公共危机管理中，不同的主体有不同的管理目标，这增加了组织间沟通的难度。所以非政府组织与政府之间要想在公共危机管理中进行合作，必须共享愿景，即双方在危机处理目标上达成一致，这样不同组织才能相互信任，共同解决危机。非政府组织与政府的沟通离不开信息的交流，二者之间应建立信息透明机制，这是非政府组织与政府彼此信任、进行合作的前提。具体来说，可以利用现代网络技术建立信息交换机制，二者可以通过这一平台最大限度地获取有关公共危机事件的信息，从而相互协调双方成员的行动，共同制定出科学的应对决策。

提升非政府组织公共危机管理参与能力。首先，非政府组织要完善内部管理结构，建立管理机制、财务机制以及监督机制，保证组织有序运行，提升非政府组织的高效性和规范性。其次，非政府组织要增强自身的资源筹集能力，改变以往过度依赖政府支持的问题。为此非政府组织要拓宽资源筹集渠道，将企业、基金会、国际组织等都纳入资源筹集范围。非政府组织还要创新资源筹集方式，如可以与企业合作进行联盟营销，企业既能获得宣传，非政府组织也能为公益事业筹得资源。再次，非政府组织要建立一支职业化、专业化的人才队伍。非政府组织的非营利性决定了它不可能通过高薪资来吸引人才加入，为此非政府组织只能通过目标明确、具有公益宗旨的项目来感染、凝聚志愿者。而且非政府组织需要为组织成员提供应对危机的知识、技能的培训，从而提升非政府组织在公共危机管理中的专业应对水平。最后，我国的非政府组织还应具备国际化的眼光，积极向国外成熟的非政府组织学习，并与国际非政府组织建立合作关系。当国内发生公共危机事件，而国内非政府组织的经验、技术等不足以应对时，便能够及时向国际组织求助，大大弥补我国非政府组织公共危机应对能力不足的缺点。在这一过程中，国内的非政府组织通过与国际非政府组织的实践合作，也能更快提升自身参与公共危机管理的能力。

（作者为福州大学材料科学与工程学院团委书记）

【参考文献】

①张锐焓：《危机处理中非政府组织的参与功能探析——以汶川地震为例》，《中共乐山市委党校学报》 ， 2010年第3期。

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