中外政府向非政府组织购买公共服务的经验比较

沈洋　章荣君

摘 要：近年来，无论西方还是中国都掀起了一场政府向非政府组织购买公共服务的热潮。由于中西方的国情不同，在购买向非政府组织公共服务方面虽然理论上近似，但在实践中却不尽相同。总体来说，学界对政府向非政府组织购买公共服务的研究还处在探索之中，我们通过比较结合西方的探索经验，探索出一条符合我国国情的服务购买机制。

关键词：非政府组织；公共服务；政府购买；中西方比较

近年来，追随行政改革的步伐，我国在公共服务领域开始出现并兴起了政府购买公共服务的现象。就目前的状况而言，我国政府在购买公共服务的制度上日益规范，规模上日益庞大，活动领域上日益广泛。

一、概念辨析

政府为了履行服务公共大众的职责，通过与非政府组织签订契约，把一些公共服务的项目外包给非政府组织，由非政府组织代理提供公共服务的体制，它是一种集“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”等特征的政府向非政府组织购买公共服务的过程。

政府向非政府组织购买公共服务即表明了非政府组织是政府购买公共服务的承接主体。对于“政府向非政府组织购买公共服务”的判定，必须要满足以下四个条件：一是由非政府组织作为承接主体，二是有政府作为购买方，三十购买的内容是公共服务，四是购买的资金来源是财政资金。

二、中国的发展现状

改革开放以来，我国内地率先实行了市场化改革，确立了市场的主体地位，由此带来了国家与社会的分离。私人领域获得了充分的解放。随着社会领域的开发放和非政府组织的发展，政府不再包揽一切，第三部门的兴起在一定程度上弥补当前政府公共物品供给不足的局面。政府开始重视非正组织的作用，并与之合作管理。一方面，政府根据非政府组织的能力和公共物品的供给量对其进行限制管理；另一方面，政府采用了四种策略：延续，就是继续使用老的组织；发展，即根据新环境发展新的组织形态；收编，即把自由组织成立起来的非政府组织纳入政府管理体系；放任，即对一些不是很重要的组织不加以严格限制。这些措施的实施，可以发现政府把那些不可控的甚至是有害的组织排除在提供公共服务项目之外了，从而有效的控制住了不正当组织的发展，从从另一个层面上说也是满足了社会和经济发展的需要。[2]

目前我国政府向非政府组织购买公共服务还处于初步探索阶段，总体上看有以下几点特征：

（一）总体规模上政府采购较低

尽管2011年中国在政府上的资金投入达到1.13万亿元人民币，占国家财政支出的11%，相比2002年l009亿元的规模，次规模10年间增长10倍，但是就发达国家政府资金投入的规模来说，一般占GDP的15%～20%，而我国2011年政府资金投入规模仅占当年GDP的2.4%。[3]显然，我们离发达国家的距离还有很大一步。

（二）服务类占政府采购项目的比重较低

政府采购的项目包括工程、货物和服务三大类。自2001年来，货物采购和工程采购在采购总额中所占比重基本在90%以上，而服务采购仅有10%左右。[4]而服务采购中，纯公益性的采购比重也较低。服务采购局限于公务车辆维修与保险、会议服务和计算机通用软件等少数领域，类型过于单一。[5]

（三）其他方面

第一，在服务内容上，我国政府向非政府组织购买公共服务仅局限于社区、养老和社工等领域，而在科学研究、社会保障、医疗卫生和公共教育等主要公共服务领域中有所欠缺。

第二，在地区分布上，主要分布在上海、深圳、宁波能经济发达的地区，很少在西北贫困地区。

第三，获得政府购买公共服项目的非政府组织中，只有少数是基金会和社团组织，绝大多是民办非企业单位，尤其是正式注册登记过的民办非企业单位。

综上所述，我国非政府组织在政府购买公共服务中的地位日趋显著，制度也在不断规范，规模也日趋壮大，范围也日趋拓宽，但也存在着不可忽视的问题。仍需我们进一步探索，以求解决在实践中遇到的种种问题。

三、中外经验比较

受到西方示范压力的影响，通过西方的实地考察，网络、书籍中的信息传播，以及中外学者的交流，我国政府向非政府组织购买公共服务的体制从无到有。竞争性、制度化、独立性是政府向非政府组织购买公共服务的核心指标。

西方国家向非政府组织购买公共服务项目有相应的财政支出明细和规章制度，具有显著的“制度化”特征。正是因为制定了新制度，才确保了政府购买公共就业的优质和搞笑。实现了政府与非政府组织合作治理的可行性，有效性。[7]

政府购买公共服务的初衷是提高服务的质量和降低服务的成本，要实现这个目标就要通过非政府组织结合市场竞争机制，竞争性是政府购买公共服务的核心特征。

非政府组织承接政府的公共服务是独立于政府之外的，具有独立性。如果引入政府外的主体参与到外包过程中不具有独立性的话，那么，我们依然可以理解为政府体制内的操作。显而易见，西方是一种自由主义体制，所以其非政府组织具有很强的自主性和独立性。公民社会理论很好地诠释了西方政府与非营利组织的关系。即相互独立、相互制衡。也就是说，正是由于非政府组织的独立性才使其在投标过程中更具竞争性。

虽然在谈及我国政府向非政府组织购买公共服务中已经分析了它的一些特征，但在与外国的比较中，仍可总结出两个主要特征：

首先，中外实践有相似处，但中国还是有鲜明的特色。以往政府预算中并没有向非政府组织出资购买公共服务，从而阻碍了一些非政府组织的发展。政府自身意识到了这个问题，并开始着手解决。北京市2008年9月颁布的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》指出，购买非政府组织的相关费用应当在政府当年的预算中明确列出来。财政部门要积极研究、明确对于非政府组织的委托职能以及购买公共服务中涉及到的有关问题，同时各市的社建部门要积极协调各个有关部门，帮助它们制定和完善相关政策和措施，共同促进社会组织建没与发展。

其次，少数实行了竞争性购买，而非竞争性购买仍是最常见的。许多政策和实践对政府选择社会组织的程序提出了竞争性要求，强调按照政府采购的要求选择社会组织。在具体的实践中，政府采用公开投标的方式选择非政府组织承接公共服务。在2010年北京市东城区政府沟渠服务的信息发布会上，社区健康心理服务、下岗就业培训、老年饭桌等15类共计18项公共服务项目买面向非政府组织开放。然而，尽管政府出台一系列文件强调要按照政府采购的程序选择非政府组织.但实际操作中，非竞争性的购买是一种普遍现象。主要由于一些政府更愿意向依附于自己的非政府组织进行外包，还有一些政府部门希望公开投标，却找不到合适的外包项目。

然后，已有部分相对独立的非政府组织获得了购买项目，非政府组织与购买公共服务的政府不存在依附关系，仍可以获得外包，其理由是：政府与非政府组织间彼此信任，如若不存在信任关系，就谈不上合作，政府对非政府组织有很强的戒备，没有购买经验的政府又不敢轻易尝试，这就造成双方和合作的障碍，因此信任是进行购买公共服务的基石；承接政府服务的非政府组织满足了政府的需求，北京惠泽人咨询服务中心是一家具有较强的心理咨询专业能力的非政府组织。我们可以看出在与东城区司法局的合作过程中，不但弥补了政府在矫正社区行为上的不足，而且在合作过程中逐步形成了个案辅导结合心理纾解的模式，北京市司法局最终把矫正心里与行为双管齐下，分类管理和分阶段教育二分的方法也得到了大力推广。

最后，形式性购买成为政府向非政府组织购买公共服务的一种常见模式，其在形式上构成政府与非政府组织的服务购买。但有两个特点：其一，非政府组织的决策并没有完全独立于委托服务的政府部门；其二是没有明确的公共服务木白哦，而是与政府形成对口服务关系。那么在这种情况之下，政府可以随时将自己的意图贯彻给非政府组织执行，二者不完全是合同上的购买关系，因此可称为形式性购买。

四、政策建议——关于非政府组织的角色定位

（一）从政府方面来说

政府是由公民投票选取出来管理国家钾事物的，其本身剧具有非营利性，再同非政府组织的委托代理关系中，政府并不是一个完全的逐利者，也就是说非政府组织经营结果的好坏与政府个人并没有多大关系，这就导致了政府在监督非政府组织经营活动方面很差，当然作为委托人的行为会受到代理人的监督，但其积极性远不如企业中的委托人。

（二）从非政府组织方面来说

非政府组织作为代理人，具有非营利性，也就说其作为代理人的目的不是为了营利，他们更多地是想解决社会问题，作为非政府组织中的一员，他们自觉地有社会责任意识。

（三）两方合作方面来说

结合以上的论述，我们可以给非政府组织的角色进行一个这样的定位：非政府组织在政府购买公共服务的关系中是一个无私代理人的角色，其行为的完全宗旨在于帮助政府提供共公共服务，更好的实现组织价值。比如扶贫非政府组织就是外包政府的扶贫项目帮助政府救济那些贫困对象。非政府组织参与政府购买，是借助政府的资金和授权，来完成自身的社会使命，其动机与目的在本质上是与政府相一致的。

我国的非政府组织在专业性、公信力、人力资源建设、资金来源渠道等方面是有所缺乏的。此外，在组织性和志愿性方面也存在着不足。对此，我有以下几点建议：1、加强组织的专业化建设。我国的NGO组织在专业化方面相比于发达国家存在着不小的差距。具体表现在专业管理模式的缺乏，专业人才的缺乏和创新性弱三个方面。首先，我国的非政府组织是由政府领导的，自身缺乏管理机制，造成组织涣散，管理混乱；其次，我国的非政府组织规模小，人员流动性差，影响力差，人力资源的管理水平欠缺，难以吸引人才，再加上自身的培训力度不够，自然导致组织成员专业性差；最后，创新性差是我国非政府组织普遍存在的问题。综上所述，培养专业性人才才是关键，人才是创新的源泉，是非政府组织永保活力的动力。我国应该加大宣传力度，大量引进专业人才。2、加强组织的公信力建设。我国非政府组织缺少人群基础，很多人对其可能一无所知，这对于人才的引进也是不利的；而且对于组织工作的开展也有影响，西方的非政府组织在这方面就做得很好，比如福特基金会、盖茨基金会和卡耐基基金会等，正是他们都很重视自身公信力的建设，所以才为人们所熟知的。我国非政府组织就应该重视公信力的建设，加大宣传的力度。3、提高自身的融资能力和造血能力。造成我国非政府组织的资金缺乏的原因主要是政府的支持力度有限，社会捐助有限以及自身又缺乏创造力。从非政府组织自身来说，自身的融资能力和造血能力才是其持续发展的关键。就比如说，美国霍普金斯大学曾经进行过一个针对四十二个国家的调查，发现服务性收费在NGO的收人中占到了49%。这就说明非政府组织的资金来源的主要渠道是自身的盈利收入，非政府组织可以凭借自身的专业能力和社会公信力提供一些收费项目来获取收入，以此为社会的公益事业做贡献。所以说，我国的非政府组织可以通过创造一些营业性收入，组织人员积极缴纳会费，另外加强同国际组织的关系，增加资金来源的渠道，使非政府组织更好地运转，更好地作为代理人为社会提供更多服务。

五、结论

在各国都在用政府向非政府组织购买公共服务的潮流盛行的时候，国外的学者也开始对其产生了日益浓厚的兴趣。研究涉及到了购买的历史与北京，理论依据，绩效评估评估机制以及案例研究等方面，其中又主要集中于绩效与对各国的案例研究。总之，关于政府向非政府组织购买公共服务的经验已经取得了一定成就。根据中外的经验比较，我国在制度方面，竞争性方面，独立性方面还有待完善，同时对非政府组织的角色定位进行了分析，望对我国政府向非政府组织购买公共服务的发展有所帮助。（作者单位：南京理工大学材料科学与工程系）

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