地方政府信息公开的困境及路径分析

祁晓婷　张宝生

[摘要]政府信息公开是保障公民知情权、监督权，转变政府职能，打造服务型政府的必然选择。虽然我国地方政府近几年在信息公开方面已取得很大进步，但仍存在信息更新不及时、网站服务型差、网站存在安全隐患等问题。建议联合“互联网+”创新网站管理和服务，增强政府信息的服务性建设，完善网站安全防范体系，建立健全政府信息公开监督评价机制。认真研究先进国家的政府信息公开化及政府网站的运营与维护机制，更好地发挥政府在信息公开方面的重要作用。

[关键词]地方政府；信息公开；政府网站；网络舆情

一、引言

信息在现代社会中对人和组织的发展起到举足轻重的作用。政府部门是信息资源最大的拥有者，也是最大的生产者、使用者与传播者。据统计，80%的社会信息掌握在政府部门，政府信息公开是社会经济政治发展到一定阶段的产物，是逐步转变政府职能的必然选择。《政府信息公开条例》从2008年颁布至今已有8年，在这8年中，政府信息公开的范围不断扩大，内容不断丰富，手段不断提升，尤其是电子政务的发展，使公民在获取政府信息时更加便捷。我国地方政府网站依然存在信息更新不及时、网络安全存在隐患等问题。对当前地方政府信息公开进行探讨，对于建设阳光政府具有重要意义。

二、我国政府信息公开的发展及现状

（一）我国政府信息公开基本情况

政府信息公开是一场观念的革命，其首先出现在经济较发达、思想较开放的大城市，随后信息公开之风蔓延到全国。2003年4月出现“非典”疫情，当时《政府信息公开条例（草案）》已起草完毕并提交到法制办，信息公开步入立法程序。在抗战“非典”的大背景下，政府逐渐意识到信息公开实为当务之急。2003年元旦，广州市政府最先实行《广州市政府信息公开规定》；2003年12月《深圳市行政机关政务公开暂行规定》正式实施；北京市也于2004年2月就《北京市政府信息公开管理办法》在网上公开征求意见；同年5月，上海、成都、重庆、武汉等地都开始出台相关地方法规。直至2008年，全国性的《政府信息公开条例》开始实施。

近年来，伴随着信息技术的飞速发展，尤其是互联网数字技术的普及，大大促进了政府办公自动化、网络化的迅猛推进。电子政务、政府微博的投入与使用更是使政府信息得到扩散。2015年我国进行了全国政府网站首次普查摸底工作，截止到7月7日，全国各地区通过政府网站信息报送系统上报的政府网站共8.6万个，其中国务院部门3216个。截至2014年11月底，我国政府通过新浪、腾讯等平台注册的政务微博账号共计27.7万个，累计覆盖43.9亿人次，中央国家机关政务微博共计219个，累计覆盖2.7亿人次，省级及以下各部门认证的微博账号超过19.4万个，累计覆盖人次20.8亿。

（二洪型省市的案例分析——上海

上海市政府于2004年5月1日正式实施《上海市政府信息公开规定》，据《2015中国政府透明度指数报告》显示，上海市在所评估的31家省级政府中，政府透明度最高，位居第一。

从图1中可以看出，上海市政府主动公开的信息数从2004年到2015年呈总体上升态势，从最初的106370条增加到365034条。根据《2015年上海市政府信息公告》，2015年上海市新增主动公开政府信息36.5万条，同比上升30.8%。其中，市级机关13.4万条，区县政府23.1万条。2004年至2015年，上海市累计主动公开政府信息180.6万条。“上海发布”政务微博发布信息约9000条，粉丝1172万，继续居全国省区市政务微博首位，微信影响力位居全国省区市政务微信订阅号第一位。上海市各机关政府受理信息公开申请3.3万件，同比上升35.2%。其中市级机关收到9358件，区县政府及部门受到23366件。从图2中，也可以看到从2004年到2015年，政府信息公开申请受理数呈总体上升趋势，11年间增长了3倍。

在政府公开信息内容方面，主要包括行政权力信息公开、财政资金信息公开、公共资金配置信息公开、重大建设项目信息公开、公共服务信息公开，还有国有企业、环境保护、食品安全、社会慈善组织、政策解读回应力度、建议提案办理结果公开。可以说上海市政府在信息公开方面达到了相当的高度和宽度，特别是在教育招生政策、分级诊疗改革、开放二胎政策、空气检测、三公经费使用等公众普遍关注的方面，都有一定程度上的说明。

虽然上海市政府在信息公开数量、影响力、公开内容等方面总体上居于全国领先水平，但与国家规定、公众期望相比，仍有一些需要改进的地方，主要表现在：部分政府信息公开意识不强，部分区县政府和市级机关存在思想保守倾向，思想观念不适应公开要求；主动公开工作仍需深化，部分单位缺乏主动精神，主动公开目录编制缺乏统一规范和标准，主动公开的深度和广度不够；政策解读时效滞后，解读内容味同嚼蜡，质量不高；基础工作环节薄弱，个别行政机关行政程序不够规范，问责制度和依法行政制度不健全。

三、我国地方政府信息公开存在的问题

中国软件测评中心是隶属于国家的一级科研事业单位，率先制定出政府绩效评估指标体系，并连续8年开展中国政府网站绩效评估工作。本文立足于中国软件测评中心发布的2015年政府绩效评估结果，提出我国地方政府信息公开存在以下几点问题。

（一）基层政府网站更新及时性有待提升

在对区县、乡镇基层部门进行的随机抽取调查发现，一些基层政府网站断链数量超过300个，有70%的网站存在信息更新不及时，特别是人事任免、城市建设等信息更新滞后的比例较高。对于那些更新不及时和空白栏目，一些政府部门无动于衷，仅仅采用简单删除的方法予以解决，使整合修改后的政府网站内容极为简单，公众所获得的实质性内容极少。

（二）服务实用性有待加强

一方面，有些政府网站只关注门户的表面建设，官网首页制作精美，但对公众普遍关注的服务性信息资源投资不足。例如吉林延边州的政府网站服务大厅，民众所关心的计划生育、出生证明、证件办理等信息，企业所关注的商标管理、合同管理及建筑管理等栏目均为空白，个别政府甚至出现服务栏目无法打开的现象。另一方面，对于国家新出台的政策，如开放二孩、大众创业、大病医保、分级诊疗等新政策，部分政府网站仍是“以不变应万变”，申请手续、办事流程仍是原有的资源，早已不能适应现实的需求，给公众了解时事、办事带来诸多不便。

（三）政府网站的建设管理模式有待创新完善

有些政府网站日常运行机制不健全，日常监管流于形式。如有些地区网站为了应付检查，在检查文件下发后立即进行了维护与整改，但检查过后又出现内容更新不及时等现象。集约化建设水平有待提升，应大力推广技术平台集约和业务资源集约相配合。部分政府虽在集约化建设进行了大量探索与尝试，但大多仍集中在技术性与安全性平台的集约，业务资源层面的集约未做到深入发展。

（四）政府网站安全不容忽视

我国政府网站存在极大的安全隐患，给黑客攻击创造了一定的条件。在评估的900多家网站中，大约有90%的网站存在不同等级的安全漏洞，其中有31%的网站被列入极度危险行列。被黑客攻击后的网站极易出现网站栏目断链、投放不良信息和广告，从而有损政府形象。思想认识片面也是制约政府信息公开的一大因素，有些政府部门仅仅是为了履行政府信息公开的义务，往自己的网站上一挂了事，把“公布”当成了“公开”。

四、我国地方政府信息公开的路径分析

（一）转变思想观念，增强服务意识

我国经历了几千年的封建专制统治，虽然民主观念深入人心，但封建残余仍未能完全破除，尤其是在政府管理领域，官本位思想仍停留在一些政府官员的思想中。一方面，人民群众的权利意识薄弱，对一些政府活动虽有不满，却只限于私下交流的谈资；另一方面，政府担心信息公开的越多，受到外界的监督和质疑就越多。这就要求公民和政府共同转变思想观念，公民要加强其参与政治生活的意识，美国的《自由信息法》已修改了5次，究其原因就是公民在使用中的不断细化和丰富完善；政府要强化服务意识，打造政务信息数据服务平台和便民服务平台。“推进政务信息公开，完善互联网政务信息服务平台建设和便民服务平台建设”，被明确写入十八届四中全会决议。政府网站已成为推进依法行政、加快法治政府进程的重要平台和载体。

（二）以“互联网+”为基础，激发政府网站管理和服务创新力

互联网与各领域的融合为经济发展带来了巨大潜力，也为政府管理带来了新机遇。尤其是近年来云计算、移动互联、社交应用等新技术的成熟，也给政府网站的服务模式调整带来了新需求。政府应加强对用户行为的追踪分析，增加公共产品和公共服务。政府要充分利用移动互联平台，积极探索解决丰富公共服务资源供给，有力引导舆论走向等问题，将政府网站打造成交流互动、回应力强、及时高效的公共服务平台，在管理与服务领域开拓出新的上升空间。

（三）加强政府网站的安全防范体系建设

政府网站因其公信力度高，影响力广，常常成为黑客攻击的目标，特别是地方政府网站容易成为“重灾区”。2014年，共有1763家政府网站被篡改攻击，1529家政府网站被植入后门，严重影响了网站正常运行，造成政府信息和用户信息的泄露。这就要求政府部门做好日常的网站安全防范工作；落实网站防攻击、防木马等技术防范措施。政府可以请专门的网站监测防护公司进行定期的检查和修整，并对政府内部专门的网站监测人员进行培训，不断提高其专业素养和技能。

（四）建立健全政府信息公开监督评价机制

政府信息公开要完善各种监督和评价机制，以保证政府信息公开工作有计划、按步骤有序进行。实施专门机关的监督，主要指纪检监察机关的监督；社会层面的监督，包括社会团体、媒体组织、经济组织、公民个人等方面的监督；部门内部的监督，主要围绕明确职责、落实工作、注重日常工作的展开。可以采用360度绩效评价法，对政府信息公开工作进行绩效评价，从各方面发现不足、汲取意见，确立适当的政府信息评价指标体系，要把公众满意度作为绩效考核的重要指标。

五、结论

自2003年广州市颁布第一部《广州市政府信息公开规定》起，各省市随后掀起了推行有关政府信息公开的法规条文的浪潮，2008年我国第一个全国性的《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施。我国政府信息公开已成为评价政府工作绩效的一项重要指标。上海市在每年的政府信息公开绩效考核中名列前茅，在政府信息公开方面总体上达到了一定深度和广度，但也有其需要改进的地方。基于中国软件测评中心发布的2015年政府绩效评估结果，总结了我国政府在信息公开方面存在的问题，例如部分政府信息公开观念滞后、基层政府网站信息公开不及时、信息服务性差、网站管理模式有待提高、网站存在安全隐患。鉴于以上问题，建议联合“互联网+”创新网站管理和服务、增强政府信息的服务性建设、完善网站安全防范体系、建立健全政府信息公开监督评价机制。认真研究先进国家的政府信息公开化及政府网站的运营与维护机制，更好地发挥政府在信息公开方面的重要作用。