“三权分置”视角下城乡合作建房实践观察与理论模式构建

摘要：研究目的：通过实践观察，系统性构建城乡合作建房理论模式，分析不同模式产权配置与风险收益，为推动农村宅基地“三权分置”改革提供理论支撑。研究方法：比较研究法，理论研究法，归纳演绎法。研究结果：（1）在实践观察基础上，从农户合作参与方式和宅基地使用权流转比例维度构建城乡合作建房理论模式，包括农房流转型、个体合作型和成片开发型。（2）从农户角度来说，所需要承担的风险大小依次是成片开发型>个体合作型>农房流转型，即农户的剩余控制权依次增强，合建方依次减弱。（3）三种模式下产权结构与配置不同，所要承担的风险与收益各异，适用的区域也不同。研究结论：城乡合作建房应因地制宜选择不同模式，政府应当加强城乡合作建房管理减少社会资本投机行为，强化集体经济组织的控制权地位，平衡农户宅基地资格权与合建方宅基地使用权权能设置，才能使双方权益得到保障，从而实现城乡融合发展与乡村振兴战略目标。

关键词：农村宅基地；城乡合作建房；三权分置；宅基地使用权；宅基地资格权

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）04-0052-10

基金项目：国家社会科学基金一般项目“共同富裕背景下宅基地资格权对异质性农户福利影响研究”（22BGL163）；国家自然科学基金项目“区域协同发展背景下京津冀住房市场跨域治理模式研究”（72274207）。

2016年国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》首次提出“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”。2019年农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》再次强调支持农民以合作方式盘活利用闲置宅基地及农房资源。2020年启动的全国新一轮农村宅基地“三权分置”改革试点方案同样鼓励农民以合作方式利用闲置宅基地发展乡村产业。与此同时，江西、河北、湖南等省也纷纷出台相关政策文件，鼓励落实返乡人才与农民进行合作建房。由此可见，城乡合作建房是由城市居民或社会资本出资，农村居民出地合作建设住房的行为，已经成为宅基地“三权分置”改革的重要内容，是盘活利用闲置宅基地及闲置农房的新尝试，对释放农村宅基地财产功能[1]，弥合城乡居民住房权益差距[2]，促进城乡要素流动，推动乡村振兴战略，实现农民农村共同富裕具有重要意义[3-5]。

部分学者认为城乡合作建房是放活宅基地使用權的一种方式，是共享宅基地使用权的行为，凸显宅基地的财产属性[6]，既可以实现城市人的“田园梦”，也可以实现农民居住空间生产权利的平等[7]。在乡村振兴背景下，通过合作建房可以吸引资本和人才下乡，盘活闲置农房资源，是实现乡村共同富裕的可行途径[8-9]。另一部分学者则认为城乡合作建房是通过以物换物的方式变相买卖宅基地[10]，具有明显的投资属性，因此，社会资本会更加倾向于区位较好的宅基地，而农户在合作中谈判地位弱，权益难以保障[11]，会造成大量的强势资本侵占农村集体土地[12]，打破宅基地福利保障属性[13]。同时，由于缺少监管会诱使开发主体变相突破宅基地法定面积，破坏生态环境[14]。可见，当前学界对于开展城乡合作建房改革的争议依然比较大。

实践中，已有浙江“ 联众模式”，成都地震灾区的“联建房”等探索，这些项目在运作中为了规避宅基地流转范围的法律限制，多是采用宅基地长期租赁、以租代售，或是转为集体建设用地方式，变相实现与社会资本合作，容易损害农户宅基地权益[15]。同时，对于合建方来说，租赁式流转期限太短，权能不足，容易造成事后风险，无法满足返乡人才需求，严重抑制土地资源经济效用发挥，阻碍乡村振兴[16-19]。因此，有学者提出宅基地使用权分层设立[20]，设置投资性居住权[21]、宅基地租赁权[22]等思路，以保障合建方权益，推动城乡合作建房。

综上，已有研究多是基于宅基地“两权分离”制度下的讨论，社会资本参与合作建房可能造成农户丧失宅基地使用权，使农民土地收益受损，引发资本逐利性与宅基地福利性的矛盾。同时，由于国家法律对于宅基地使用权的流转限制，使得合建方只能迂回投资，无法获得正式的物权性法律保护，阻碍了社会资本对农村的长期投资。2020年农村宅基地“三权分置”改革为城乡合作建房提供了新的思路与方向，通过设立宅基地资格权，强化对农户的居住保障，新宅基地使用权冲破过去“两权分离”制度下的流转束缚，可以为合建方提供更完整的产权权能，更加有利于盘活利用闲置宅基地及农房，为乡村振兴注入新的力量。但是，这方面整体性、系统性、理论性研究还比较薄弱，因此，本文首先从城乡合作建房实践观察入手，然后从“三权分置”视角出发构建城乡合作建房理论模式，并运用剩余控制权和剩余索取权进行模式分析，最后提出推动城乡合作建房的建议，以期为宅基地“三权分置”改革以及城乡合作建房提供理论参考和借鉴。

1 城乡合作建房实践观察

在城乡合作建房诸多实践中，最核心的问题就是能否向合建方提供稳定的产权保护，实现城乡土地要素自由流动。因此，各地政府为了赋予合建方更强的产权保护和投资信心，有以下几种类型的探索：其一，以成都“联建房”为代表，为了规避宅基地使用权内部流转限制，将宅基地使用权转为集体建设用地使用权并办理产权证书。其二，以河北滦平“伴山集”项目为代表，办理合建住房的房屋使用权证书，由政府出面背书允许合建方可以将房屋向外部转让。其三，以湖南张家界“崇山”项目为代表，在宅基地“三权分置”改革的基础上，由不动产登记中心为合建方办理正式的宅基地使用权不动产权证书。其四，以江西永丰易溪村“多户联建”项目为代表，双方只签订合作协议，但合建方没有任何产权证书。以上四个代表案例涵盖了目前城乡合作建房的所有产权类型，不同的案例反映出不同的改革思路，对于合建方的产权保护程度各异，具有一定的典型性和代表性①（表1）。

1.1 四川成都“联建房”：集体建设用地使用权证

2008年为了加快灾区震后重建工作，国家允许成都开展联建住房，通过城市居民与村民合作共建方式，减轻村民建房压力，尽快恢复受灾村民基本居住条件。成都市连续发布《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》等文件，允许社会资本参与合作建房。既可以是城市居民个人与村民一对一的“小联建”，也可以通过引入公司或团体与多户农户进行的“大联建”[23]。在这一过程中，为了规避宅基地流转范围受限问题，成都试点允许将联建房所占用土地扣除农户自用土地外，合建方所占用宅基地转为集体建设用地，并可以申请《集体建设用地使用证》，土地用途确定为非住宅（商业、旅游等），使用权期限参照国有建设用地出让年限。同时，允许集体建设用地使用权和房屋进行流通、买卖②。

1.2 河北滦平“伴山集”项目：房屋使用权证

河北承德滦平县毗邻北京，与怀柔、密云接壤，是环北京市绿色经济圈重点县，地理位置优越，生态环境优美，是许多京津市民休闲避暑、康养旅游的目的地。2017年河北省印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，提出“在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地使用权的前提下，鼓励农村居民与城镇居民合作建房”。滦平县桑园村抓住政策试点利好，成立村一级的农宅旅游专业合作社，首批组织37户农民自愿将宅基地使用权入股合作社，由合作社统一整合，与外部社会资本合作建房，合建方负责投资开发“伴山集”项目。房屋建成后，优先保证农户基本居住保障，合建方享有剩余房屋的占有、使用、收益、出租、转让使用权，允许在约定期限内不受限制地流转①。

1.3 湖南张家界“崇山”项目：不动产权证

崇山村位于张家界市西南20 km处山区，森林茂密，空气清新，但经济发展水平低，通过农房建设，开发利用周边资源发展乡村旅游产业等措施，助力乡村振兴。该城乡合作建房项目位于崇山云端国际避暑康养度假区中部，气候宜人，区位优势明显，正在打造国家级度假区和避暑胜地。项目由张家界崇山农房合作项目管理有限责任公司负责整体项目筹划，对农房合作进行代建管理，交付后负责后期运营管理服务。项目规划面积71亩，建设16栋合作房，每栋建筑3层，房屋6套，其中村民1套、城镇居民5套②。根据《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》规定，可以向合建方颁发《不动产权证》，最长合作期限不超过40年，并且允许将已取得的土地使用权和房屋所有权，转让给其他组织或个人③。

1.4 江西永丰“多户联建”项目：无证书

永丰县易溪村位于藤田镇东面，一共有300多户，属于人多地少型村庄，存在不少“一宅多户”的情况（多人共同继承一栋祖上遗留下来的老屋），这些共有人可以分為三类，第一类是在本村已经享受宅基地建房的集体经济组织成员，第二类是在城镇买房定居未享受宅基地建房的集体经济组织成员，第三类是因农转非、参军入伍等原因成为非本集体经济组织成员。在对这类房屋改造过程中，为了保障各方住房权益，易溪村探索了“多户联建”的方式④，由相关当事人签订协议，由第二类具备资格权成员提出建房申请，而由没有资格权的非集体经济组织成员共同出资建房。房屋建成后，宅基地产权登记在资格权人名下，根据协议房屋归所有出资人共同所有，资格权人可以优先选择房屋，其他成员则是抽签决定层数。目前，易溪村共建设“多户联建”住房3栋，每一栋3层，总共涉及16户，共占地582 m2。合建房只能用于自住，不得向外部主体转让⑤。

1.5 实践案例的比较与观察

对比上述4个典型案例，首先，从产权证书颁发角度，前三个案例都向合建方颁发了不同类型的产权证书，三类产权证书都使合建方享有了超过租赁式流转的权利，允许向其他社会主体转让房屋，增强了投资者信心。永丰易溪村则是只签订了合建协议，并未向合建方颁发任何产权证书。其次，从产权性质来看，只有张家界案例是真正意义上“三权分置”中资格权与使用权分离，合建方获得了宅基地使用权。成都“联建房”则是为突破宅基地流转限制而变通转为集体建设用地使用权。滦平项目是由地方政府法律背书，赋予房屋使用权允许交易流转的权利，打破了“房地一体”原则，强化了租赁权权能。永丰案例中合建方根据协议只获得了房屋所有权，不涉及宅基地且受制于“房地一体”原则不允许向外部转让，只允许租赁。再次，4个案例中合作建房的实施组织方式不同，有个人之间的合作，比如成都联建房中的“小联建”形式以及永丰易溪村项目；也有通过村集体中介来开展合作的，比如滦平的农宅合作社与成都联建中的“大联建”形式。综上，不同的实践案例反映了地方不同的改革探索，其本质不同在于村集体、农户、外部主体所获得产权不同，所享有的权利收益与风险各异，因此有必要从产权角度进行深入讨论，以厘清不同实践背后的内在逻辑。

2 “三权分置”视角下城乡合作建房理论模式分析——基于剩余控制权与剩余索取权

由上文实践观察可以看出，城乡合作建房包括村集体、农户、社会资本等主体，涉及到宅基地所有权、资格权、使用权，房屋所有权、使用权等多种权利。本文将以宅基地“三权分置”改革为切入点，通过构建城乡合作建房理论模式，探讨不同模式下的权利配置及其风险收益。

2.1 城乡合作建房理论模式构建

基于实践案例的比较与观察，从中归纳出合作方式与宅基地使用权流转比例两个维度用以构建城乡合作建房模式。首先，农户参与合作建房方式，包括直接合作和间接合作。直接合作是农户利用自家宅基地使用权，直接与城市个人或法人进行协商合作建房，比如在成都“联建房”中城市居民个人与村民一对一的“小联建”。间接合作则是农户将宅基地使用权以入股或委托等方式交由村集体经济组织，由集体经济组织负责与外部主体协商合作建房，并提供农户住房保障和收益分配，比如“伴山集”项目中农户将宅基地使用权入股给集体农宅合作社。其次，农户流转宅基地使用权的比例。根据宅基地“三权分置”改革内容，城乡合作建房是宅基地使用权流转的方式之一，不影响到农户宅基地资格权。那么，宅基地使用权流转最低比例就是农户不流转宅基地使用权，合建方不享有任何比例宅基地使用权，只参与地面农房建设投资和利益分享，比如江西永丰县易溪村的“多户联建”，享有资格权农户出地与其他几户签订协议合建，合建方只享有房屋所有权，但不享有宅基地使用权。最高比例则是农户完全将宅基地使用权流转给合建方，合建方享有完整的宅基地使用权和房屋所有权，农户只保留宅基地资格权。介于二者之间的比例则是农户与合建方签订协议合同，按比例分享宅基地使用权和房屋所有权，合建方享有部分使用权和房屋所有权，比如“崇山”项目中每栋建筑3层，房屋6套，其中村民1套，城镇居民5套。基于上述两个维度构建城乡合作建房模式（表2），其中资格权保留型只是存在于理论模式划分中，尚未有实践案例，所以本文不对该类型进行具体分析。

2.2 基于剩余控制权和剩余索取权的城乡合作建房模式分析

2.2.1 理论选择

农村宅基地制度可以被视作国家与农民之间签订的契约，由于现实世界的不确定性和信息有限性，契约是不完全的[24]。对不完全契约无法规定全部情况下的那部分权利的支配权就是剩余控制权[25]，它应该属于有利于专用性投资一方，是所有权的重要內容。剩余索取权则是对总收益扣除所有契约规定支付后剩余价值的要求权利[26]。剩余索取权的有效配置可以激励产权人创造更多的剩余价值，提高产权人追求利益的内在动力，所以，剩余索取权界定越是明确清晰，越能增加产权人对剩余价值的“排他能力”，越有利于产权人争取完整权益，从而降低分配纠纷，实现资源配置的最大效率，提高经济绩效。但是剩余索取权的有效配置并不能完全解决委托代理关系中机会主义问题，只有剩余控制权与剩余索取权相互匹配，才能使剩余利益产权主体所受到的风险成本与收益相平衡，使产权人实现自我激励与自我监督，产权效率达到最高[27]。因此，剩余控制权的配置决定了剩余索取权的实现程度，剩余索取权则是剩余控制权配置的反映[28]。

根据法律规定宅基地所有权属于集体经济组织，所有权主体应该享有剩余控制权，但是由于农户对宅基地的长期占有使用以及集体产权管理的虚置，使得农户形成对于宅基地的心理所有权，加之农村社会的“祖宅”、“私产”观念，使得真实的农村社会中农户对于自家宅基地及农房享有很强的所有权观念[29]，一般村集体也不会去破坏约定俗成的乡土习惯，因此，农户实际享有很强的宅基地剩余控制权。同时，由于宅基地的福利分配性质，使得村集体几乎没有任何收益。建房与利用通常也都被视作农户的个体家庭行为，农民在自家房屋居住、养殖家禽、晾晒粮食、房前屋后种菜种树等，剩余索取权几乎全部属于农户。由于法律对宅基地用途和流转范围限制，过去宅基地剩余价值并不高，但随着外部条件改变，城中村、近郊区、风景旅游资源富集区等地的宅基地外部利润越来越高，农户会通过房屋租赁、农家乐、前店后厂、小产权房等形式不断攫取这部分“公共租”[30]，剩余索取权就显得愈发重要。所以，“两权分离”制度框架下形成了农户“强控制、强索取”，村集体“弱控制、弱索取”的产权结构，外部主体只能通过租赁方式进行合法流转，无法获得宅基地使用权，对剩余价值的控制较弱。进入“三权分置”时代，新设了农户宅基地资格权，允许资格权与使用权分离，将宅基地使用权赋予外部主体，相比较于过去，外部主体就获得了更强的剩余控制和剩余索取权，农户则是通过资格权保留有一定的剩余控制权，形成新的产权配置。那么，在城乡合作建房的不同模式中，宅基地所有权、资格权、使用权属于不同主体，参与方式与流转比例造成不同的产权结构，各方所获得的剩余索取权和控制权不同，产生的激励与约束效果各异，从而影响各方的参与行为。所以，本文运用剩余控制权与剩余索取权可以对城乡合作建房理论模式进行分析，探讨不同模式下产权结构与风险收益，为推动城乡合作建房提供一个新的理论视角。

2.2.2 宅基地“三权分置”下城乡合作建房模式的产权分析

（1）农房流转型，即农户宅基地使用权流转比例为零，合建方只参与地面农房的建设与投资，受制于“房地一体”原则，合建方只能以租赁方式进行合作开发建设房屋，获得房屋所有权、使用权，但不能获得土地使用权，无法办理不动产权证，这种情况下无论是直接还是间接合作，实质上只是农房流转（图1）。合建方与农户签订农房流转合同，如果农房只是用于自住，则不会产生过多的剩余价值。但若是将农房用于经营，农户一般通过租金、租金+分红或入股分红等方式参与收益分配，其余收益则全部归于合建方，这是目前宅基地流转的主流模式。虽然这种方式手续简单，但是农户对于流转经营收益不能参与监督管理，容易失去对“剩余价值”的索取权，由此使合建方获得了绝大部分农村宅基地开发利用的剩余价值，而将农房流转经营后的噪音、垃圾等污染留在了村庄。作为应对，农户可能会以毁约、短期合约、变相提高租金等方式去争取剩余价值，容易形成矛盾纠纷。对于合建方来说，虽然以农房租赁合同获得了宅基地的剩余索取权，但是前期需要投入资金进行改建、装修，随时面临着农户毁约、经营不善、资金周转等不确定性风险与压力，同时又没有宅基地及农房长期占有使用和处分的控制权，无法对冲、分担上述风险[31]，由此形成农户“强控制，弱索取”和合建方“弱控制，强索取”的产权结构。由于合建方剩余控制权与剩余索取权不匹配，合建方会更加担心投资的产权安全。只能以村集体统一大规模流转或地方政府背书为担保，才能吸引大规模社会资本进行长期流转与投资。

（2）个体合作型，即农户将部分宅基地使用权流转给合建方，合建方投资建设房屋并允许在流转期限内享有部分宅基地使用权，可以从事自住、商业经营等各种用途开发，并办理不动产权证。由于宅基地面积有限，一般由农户个体直接与城镇居民进行合作，合建方通过支付房屋建设资金以获得部分宅基地利用的剩余索取权和剩余控制权，农户则是以让渡部分宅基地剩余价值索取权和控制权的方式获得新建住房或建房资金收益。这种模式下合建方既可以选择与农户分别独立居住，也可以选择在同一建筑内不同楼层或房屋混住。如果是独立居住，两栋建筑方便物理分割，对双方影响较小，也便于合建方开发经营。如果是混住，则可能会出现对彼此生活的打扰，容易产生矛盾纠纷。但无论独立居住还是混住，合建方都获得了一定比例的宅基地使用权，那么合建方的开发利用行为具有了更强的产权保护，合建方可以自由转让、抵押宅基地使用权，剩余索取权和控制权相对匹配，会更愿意长期投资。但是这种产权保护也具有一定界限，如果合建方过分索取剩余价值，造成环境污染、安全隐患、邻里矛盾等负面影响，农户仍然可以凭借宅基地资格权的监督管理、到期收回等权利，以及农村熟人社会的“在场”优势，影响合建方居住或经营，削弱其控制权与索取权的行使。同时，村集体作为宅基地所有权主体也享有对于合建方宅基地和农房利用的部分控制权，合建方不得利用城乡合作建房从事违规违法利用行为，不能影响到村庄内其他农户的正常生活，要遵守村内的乡风民俗，不能私自扩占土地以及占用村庄道路、树木、山林、池塘等公共资源。如果是利用合建房从事商业经营，村集体也应以水电费、垃圾处理费、管理费等方式参与剩余价值分配。但是如果村集体经济组织软弱涣散，无法履行监督管理职能，则是将剩余控制权和索取权弱化，合建方有可能会出现侵占村庄公共资源等机会主义行为。

（3）成片开发型，即农户将宅基地使用权以委托或入股方式流转给村集体经济组织，再由村集体经济组织与社会资本合作开发，村集体要保障农户宅基地资格权实现以及宅基地使用权流转收益，这个过程中涉及到双重委托—代理关系。首先，农户将宅基地使用权委托给村集体经济组织，由村集体经济组织负责宅基地的合作开发。农户除了获得基本住房保障，對于分红比例和分配方式的监督，只能通过合作社股东大会、集体经济组织成员大会等“一股一票”方式间接控制[32]。由于合作社、集体经济组织主要管理人员往往是少数人，为了获得更多地宅基地流转面积和开发收益，可能与合建方“合谋”或是“内部人控制”，以“集中居住”“补差价”“择位费”等方式，变相侵害农户资格权权益，这时农户对于剩余价值属于“弱控制”。其次，村集体经济组织委托合建方进行住房开发。因为是村庄成片开发，所以合建方一般不仅被要求提供房屋建设资金，而且还要对村庄的道路、绿化、垃圾处理等公共设施进行投资。这种情况下，合建方在前期进行大量专用性投资后，必然会要求剩余控制权的配置，才能保证其对合作住房投资的剩余价值索取，这时农户资格权和村集体所有权的控制权就会被削弱。农户对于宅基地使用权流转后收益分配、住房建设质量等的监督完全取决于合建方。如果发生毁约或是矛盾纠纷，还可能要承担合建方撤资、建设烂尾、无房可住等风险。如果只是少数农户的不满，很可能引起其他参与村民的指责，迫使少数农户只能“忍气吞声”接受不利后果。对于合建方来说，虽然获得了较强的剩余控制权和剩余索取权，但是前期投入大、后期经营不确定性高，所以对于项目选址要求高，往往选择具有良好生态环境、旅游资源丰富、区位便利地区，并且合建方会通过转让合建房的方式快速回笼资金，减轻资金压力和经营风险，容易变相成为“乡村别墅”开发与销售，违反国家禁止别墅、会所开发等政策要求，引发法律与政策风险。

通过上述三种模式的产权结构分析，不同的模式下农户与合建方的风险与收益不同。从农户角度来说，所需要承担的风险大小依次是成片开发型>个体合作型>农房流转型，即农户的剩余控制权依次增强，合建方依次减弱。那么，如果农户既想要改善住房条件，又不愿承担太大风险，农房流转、个体合作都是不错的选择。从合建方角度来说，如果与农户是亲戚、熟人或朋友，可以选择个体合作型，因为有熟人关系，所以合建方更容易融入到当地的社会关系中，避免了许多麻烦，更加容易实现自己的“田园梦”。如果是公司或法人参与合作，则成片开发型更加符合资本的规模效应需求，但需要与村集体经济组织进行谈判合作，并且要承担前期投入大、后期经营不确定性的风险。

3 城乡合作建房理论模式区域适用性分析

上述各种模式中除了农户与合建方之外，还涉及到村集体经济组织，它是协调、保障、平衡双方风险与收益的重要中介。因此，本文从村庄条件和村集体经济组织能力两个维度分析各种模式的适用区域（表3）①。

（1）区位条件好、资源禀赋优越且集体经济组织能力强的地区。一般来说，这类村庄集体经济组织接触市场经济较早，经济实力强，具备较强的监督管理和资产运营能力，所以，若具备较好的区位或生态资源禀赋，这类村庄可以选择成片开发型或成片农房流转型。通过集体经济组织与外部资本对接，进行统一规划，成片流转开发，发挥土地和资本的规模效应，降低单一农户的合作风险，规避“一家一户”造成对资源利用的破碎化和“一窝蜂”式的恶性竞争，将合作开发收益更多地保留在集体内部，从而提高农民住房水平，壮大集体经济可持续发展能力。在成片开发中通常还会涉及到农户宅基地调整、退出补偿、收益分配等问题，容易引发村民与集体之间的矛盾，因此，需要建立良好的合作治理机制，处理好双方的委托代理关系，以保护农户土地权益。

（2）区位条件好、资源禀赋优越但集体经济组织能力弱的地区。这类村庄具备良好生态环境资源但集体经济发展薄弱，青壮年村民依靠外出务工作为主要收入来源，日常更多是留守老人或儿童在村内生活，宅基地仍是重要的居住保障，因此农民承担风险能力弱，个体合作型和农房流转型较为合适。通过与城市个人合作，获得合作建房资金，改善自己的居住条件，同时又不必要担心失去对宅基地的控制。需要注意的是，这类村庄条件优越，如果放开合作建房政策，社会资本可能蜂拥而入，由于村集体缺少统筹管理能力，可能会出现农民权益受损情况。同时，周边村民看到合建房利益，也可能会竞相压价或是恶性竞争，造成合建房对生态环境资源的过度侵占，甚至破坏。

（3）区位条件差、资源禀赋较差但集体经济组织能力强的村庄。这类村庄虽然区位、生态环境资源禀赋条件较差，但是村集体经济实力强，具有一定产业基础，能够为村民提供就业，因此，村庄内不会存在大面积闲置的宅基地及农房，对于吸引合作资金改善住房的需求不大，相反会容易吸引周边村民或城里人前来务工就业，住房租赁市场需求大。若在此地区开展合作建房，可能更多地选择农房流转，一方面本村经济发达，本村村民对合作建房需求不迫切，更愿意以租赁方式获得收益。另一方面，外来人口主要是为了获得更高的务工收入，也不会在本地一次性投入大量建房资金。总体上来说，这类地区除了对返乡的原籍村民具有一定吸引力，不太会吸引社会资本前来合作建房。

（4）区位条件差、资源禀赋较差且集体经济组织能力弱的地区。我国中西部多数的普通村庄属于这种类型，由于缺少特色资源或区位条件，社会资本一般不愿意来合作投资建房，但这些村庄依然可以开展城乡合作建房，对于愿意返乡的教师、干部或普通村民，可以选择个体合作、农房流转型，通过合作建房既满足他们落叶归根、回归田园的情感需求，又可以拓展乡村与外部的人脉、信息联系。当然，进行城乡合作建房的前提是要将宅基地“一户多宅”、“超占面积”等问题处理完毕，扎实做好资格权认定工作，避免出现以合作建房形式产生新的宅基地利用不公平现象。

4 关于推动城乡合作建房的建议

4.1 因地制宜选择城乡合作建房模式

基于案例比较与观察，从合作方式和宅基地使用权流转比例两个维度提出城乡合作建房的三种模式，每种模式中集体、农户、合建方的产权配置不同，形成不同的激励与监督机制，每个主体所要承担的风险与收益各异。那么，在推动城乡合作建房过程中要选择适合本地发展实际的模式，合理配置剩余控制权与剩余索取权，优化城乡合作建房治理机制，处理好多主体之间的矛盾与冲突，以促进乡村振兴与农民农村共同富裕。

4.2 加强城乡合作建房管理减少社会资本投机行为

对于区位条件好、资源禀赋优越的地区，无论是农民还是社会资本都想获得合作建房的高收益，势必会造成集体不理性或是村民与社会资本的投机行为。因此就需要政府加强城乡合作建房管理，要严格执行村庄规划、用途管制、建房审批等规范，保持适度的建筑密度和容积率，保护乡村自然环境与景观，禁止将城乡合作建房变相为商品房买卖、别墅开发等违规违法利用行为。如果利用合作建房从事商业经营，特别是成片开发类型，政府更应该加强消防、安全、卫生、税收的监督管理，不让城乡合作建房成为法律监管的空白。

4.3 强化集体经济组织在城乡合作建房中的控制权地位

集体经济组织作为宅基地所有权主体，无论是对于村民自建房还是城乡合作建房，都应发挥出自身的管理职能。所有的房屋建设申请、流转、开发要经过集体经济组织审查，落实其集体土地开发与利用的监督控制权。合作建房不得侵占村庄公共资源，危害村内社会关系和谐与稳定。如果合作建房造成水源、垃圾、噪音等污染，应当对其进行处罚和管理。同时，集体经济组织应当参与宅基地流转收益分配，特别是对于利用合建房从事商业经营的行为，以体现村集体对宅基地利用价值的剩余索取权。

4.4 平衡农户宅基地资格权与合建方宅基地使用权设置

推动城乡合作建房需要平衡农户资格权与合建方宅基地使用权。因为任何一方的权利过大，都会导致对方的剩余控制权与剩余索取权失衡，从而带来监督不足或激励不足的问题。比如，资格权人如果约定的使用权流转期限过短，那么就会导致合建方前期投入的收益剩余索取不足。如果合建方任意开发利用农村宅基地及农房，造成法律风险或环境污染，也会给资格权人带来社会压力和经济损失。所以，对农户来说，可以通过政策设计落实资格权，以保护农民权益。比如，为了避免合建方频繁进行住房买卖交易，可以增设资格权人书面同意的前置条件，以行使农户对合作住房的控制[33]。对于合建方使用权来说，可以办理不动产权证，享有法律规定的各项产权权能，但是仍然要受到宅基地所有权、资格权限制，以及农村社会非正式规则的约束[34]，所以合建方需要与集体、村民建立良好的合作互惠机制，更好地融入当地社会，以实现双方共赢。

5 结语

城乡合作建房一头连着城市，一头连着农村，既是打通城乡壁垒，实现人才、土地、资金等要素流动的重要形式，也是对农村宅基地及住房产权改革的重要探索，透过各地类型多样的实践，加深城乡合作建房理论认识具有重要意义。通过本文研究得到以下几点结论：其一，基于实践案例比较，从合作方式与宅基地使用权流转比例两个维度构建城乡合作建房理论模式，并运用剩余控制权和剩余索取权理论对各类模式分析，为理解各类城乡合作建房实践提供了一个新的理论视角。其二，城乡合作建房各类模式下的产权配置，意味着城市社会资本和农户所享有的剩余控制权和剩余索取权不同，这不仅取决于法律、登记等正式制度，而且也受到农村社会网络、熟人关系等非正式制度环境影响。其三，城乡合作建房虽然是盘活宅基地使用权，实现宅基地财产功能的探索，但是在这一过程中，应当坚持做实农户资格权的各项权能，发挥资格权对宅基地使用权流转的监督与控制，以实现对农户权益保护的底线，这才是宅基地“三权分置”改革的应有之义。

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Practice Observation and Theoretical Mode Establishment of UrbanRural Cooperative Housing Construction from the Perspective of “Tripartite Entitlement System”

LIN Chao1，2

（1. School of Public Administration， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006， China； 2. The Research Center of Rural Revitalization and Land Development， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006， China）

Abstract： The purpose of this paper is to smoothly promote the tripartite entitlement system reform of rural residential land based on the analysis of theoretical mode of urban-rural cooperative housing construction. The research methods include comparative analysis， theoretical analysis as well as induction and deduction. The results show that： 1） the theoretical mode of cooperative housing construction is built from the perspective of participation ways of farmers and the proportion of rural residential land use right transfer， including house transfer， individual cooperation and integrated development modes. 2） From the perspective of farmers， the size of risk presents the order of integrated development type > individual cooperation type > rural housing transfer type， namely the residual rights of the farmers get stronger successfully， that of the cooperator gets weaker. 3） The risk and benefit in above modes are different， and these modes are suitable in different areas. In conclusion， the urban-rural cooperative housing construction should be enforced moderately in proper area. During this process， government is expected to reinforce the supervision and management to decrease the speculative behavior of social capital. Rural collectives need reinforce the position of control right and the power of qualification right and land property rights should be balanced， eventually realizing the win-win result and the goals of rural revitalization and urban-rural integrated development strategy.

Key words： rural residential land； urban-rural cooperative housing construction； tripartite entitlement system； rural residential land use right； qualification right of rural residential land

（本文责编：陈美景）

①本文所选4个案例虽然都有着各自不同的建设背景，但是本文重点关注的是城乡合作建房中不同的产权安排，4个案例分别代表了合建方所能獲得的不同产权类型，因此案例选择的代表性能够满足。

②资料来源：http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action id=75191&tn=6。

①资料来源：http：//www.fangchan.com/prefecture/44/2022-06-28/6947452682210972206.html； https：//www.chengde.gov.cn/art/2021/6/11/art_360_760514.html。

②资料来源：http：//www.zjj.gov.cn/c33/20210916/i623396.html。

③资料来源：http：//gtj.zjj.gov.cn/c6518/20191126/i516969.html。

④资料来源：https：//www.jian.gov.cn/xxgk-show-10217211.html。

⑤资料来源：笔者根据2022年7月赴江西永丰县调研资料整理。

①本文的模式区域适用性分析只是基于村庄条件和集体经济组织能力两个维度的大体分类，以方便解释各种模式可能适用区域的主要特点，不代表是唯一的。比如在区域条件好、资源禀赋优越且集体经济组织能力强的地区，除了成片开发型，仍允许农户一对一的个体合作型。实际中，可能多种模式的混合使用会更多见。