基于土地发展权配置的国土空间用途管制央地事权演化博弈分析及政策优化

熊芸 龚健 李曼

摘要：研究目的：挖掘国土空间用途管制中蕴藏的两级土地发展权，引出央地政府存在根本性目标偏差下的行为逻辑差异并将其可视化，观察央地政府稳定策略及其对重要参数的敏感性，提出国土空间用途管制央地政府事权优化的相关政策建议。研究方法：演化博弈模型和Matlab数值仿真模拟。研究结果：（1）事权清晰是央地政府有效管制的前提。（2）中央政府行为较地方政府行为而言，对寻租程度、监管地方成本、监管失灵风险参数更为敏感，且寻租程度对中央政府行为选择影响更大。（3）地方政府行为较中央政府行为而言，对奖励参数、保障粮食和生态安全产生的收益以及交易费用参数更为敏感，且奖励参数对地方政府行为选择影响更大。研究结论：中央政府需进行选择性集权以实现“检查次数最小化”，并强化对地方政府的政治和财政激励，以期推动地方政府去严格落实中央用途管制目标，实现治理能力和治理水平提升。

关键词：国土空间用途管制；央地事权；土地发展权；演化博弈

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）04-0011-12

基金项目：国家自然科学基金项目（42071254）。

20世纪90年代中后期以来，伴随着我国经济增长和人口快速增加，引致大量建设用地需求，无序占用、低效利用土地等问题频发。鉴于此，国家自1998年明确建立土地用途管制制度以来，不断对用途管制类型、目标和手段进行丰富和完善，2013年中共十八届三中全会提出构建国土空间用途管制制度，探索覆盖全域、全要素的国土空间用途管制[1]。在生态文明背景下，国土空间用途管制已逐渐成为全面保护自然环境、统筹国土资源开发利用的重要政策工具。2018年出台的《深化党和国家机构改革方案》和2019年出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等政策文件，在明确国土空间规划体系的基础上，推动了国土空间用途管制的横向事权改革和制度保障体制改革。政府作为推动国土空间用途管制制度发展的主力军，已较为清晰地认识到从纵向上理顺央地事权关系是进一步完善用途管制制度体系构建的重点[2]。2020年印发的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将部分用地审批权从中央下放，说明改革已呈现出对纵向事权机制的倾斜。因此，探讨央地政府事权行为逻辑，契合完善用途管制制度体系的迫切需要，对推动用途管制纵向事权机制改革具有现实意义。

当前，学者们多从演进历程[2-5]和政策改革逻辑切入，结合国际经验借鉴[6-9]，剖析国土空间用途管制制度实施困境和对策，涵盖资源要素、管制分区、事权、监管等多方面[10-12]。在对国土空间用途管制优化建议中，现有研究大多从推进各类要素管制法律法规废改立、健全自然资源资产产权体系和权能、创新管制分区、分配管制事权、完善自然资源管理方式等方面展开[13-17]。也有学者基于控制权理论，以管制事权分配为切入点，分析国土空间用途管制差异化传导机制[18]。总体上，鲜有从央地事权行为逻辑角度展开国土空间用途管制的研究，对纵向事权机制的忽视势必会影响到管制的有效性，不利于管制目标落实和治理水平提升。因此，本文基于土地发展权的国土空间用途管制央地事权分析框架，将演化博弈模型作为分析工具，探索中央和地方政府稳定策略，并采用Matlab数值仿真模拟方式，将中央和地方政府行为可视化，观察央地政府对重要参数的敏感性，进而提出国土空间用途管制央地政府事权优化相关政策建议，以期为用途管制纵向事权机制改革提供参考。

1 基于土地发展权的国土空间用途管制央地事权分析框架

1.1 国土空间用途管制两级土地发展权体系

土地作为综合自然地理概念，涵盖“山水林田湖草沙冰”等多种自然要素。土地发展权指在土地上进行开发的权利[19]，用于改变土地用途或提高土地利用程度[20]，虽然我国土地相关法律体系中并未明确其概念，但在众多国土空间治理研究中出现频率较高，且普遍认为我国现有的两级土地发展權一直隐含于各类空间管制体系中[20-21]。

国土空间用途管制作为空间治理手段，涉及对生命共同体综合管制和各类资源要素的保护、开发、利用，两级土地发展权体系也蕴藏其中。一级土地发展权隐含在中央对地方政府的建设许可中。中央政府为确保国家粮食和生态安全，划定“三条控制线”，严格底线管控；并通过管控指标、分区布局、名录清单逐级下达，约束地方政府区域空间开发利用权利，统一配置一级土地发展权。二级土地发展权隐含于地方政府对建设项目、用地的规划许可中，地方政府为满足当地经济发展需求，通过用地预审、自然资源占用审批以及建设规划许可等行政许可办法，将从中央政府获得的区域建设许可权进一步分配给个人、集体和单位，实现对二级土地发展权的配置。二级土地发展权虽由地方政府主导，但对某些重要国土资源的占用和征收，中央政府同样具备干预权力。由此可见，中央对地方在两级土地发展权上的权力收放调整，是国土空间用途管制的重点，表现为既要维护中央政府权威性，又要保持地方政府灵活性，兼顾“中央和地方两个积极性”[22]（图1）。

1.2 根本性目标偏差下央地政府土地发展权管制博弈和策略选择

中央和地方政府均为有限理性主体，围绕一级土地发展权分配和中央对地方二级土地发展权配置的干预程度展开博弈。基于根本性目标偏差，央地政府在用途管制事权选择中存在差异性行为逻辑。中央政府管制目标为确保生态、社会、经济综合效益最大化，而地方政府作为用途管制具体实施者，仍偏重于经济效益最大化。中共十八大以来，中央屡次强调“不简单以GDP论英雄”，省级政府对粮食、生态安全认知水平也得到进一步提升，但在市、县、乡镇级空间治理中，“GDP为上”“土地财政”“物质空间大跃进”等工作模式依然存在[23]，这就使得地方政府很大程度上会为谋求本地经济效益最大化而偏离中央政府管控目标。因此本文着重探讨根本性目标偏差情景下，央地政府在土地发展权配置及干预程度中的管制博弈和策略选择。

在根本性目标偏差下，央地政府会在多重逻辑作用中形成各自目标行为选择，继而双方依据对方行为选择和相容程度制定互动竞争策略，由此演绎出双方围绕各自目标而相互竞争的动态重复博弈过程。央地政府属于“委托—代理”关系，中央为确保生态、社会、经济综合效益最大化，依据土地管理要求和国土空间开发需求，根据届时社会发展状况制定行动策略并“委托”给地方。地方政府作为“代理方”，会根据成本和收益平衡情况，出于自利性判断是严格落实或消极处理中央政府的“委托”工作。在地方政府采取行动策略后，中央会根据地方政府行为选择相容程度，选择自身互动竞争策略，决定是赋予地方政府区域空间开发利用权利，如减少对规划许可干预程度，或是严格管控国土空间开发强度。同样，中央行动策略也会引起地方政府做出新的行为选择，由此循环反复不断演进，最终在土地发展权管制博弈上形成稳定策略。总的来说，中央层面确立的国土空间用途管制目标会更契合全国人民福祉，央地政府应如何围绕国土空间用途管制中两级土地发展权配置和干预程度进行事权优化，以确保国土空间用途管制制度取得生态、社会、经济综合效益最大化，值得进一步探讨。

对此，本文拟用博弈模型来模拟根本性目标偏差情境下央地政府在用途管制制度中的行为选择逻辑，并引入监管成本、寻租程度、交易费用等参数，通过数值仿真，定量分析相关参数变化对主体演化稳定策略的影响情况。

2 国土空间用途管制央地政府事权的演化博弈分析

2.1 模型假设

2.2 模型建立

中央政府和地方政府博弈支付矩阵如表1所示。

2.3 博弈双方的演化稳定性分析

2.3.1 中央政府策略演化稳定性分析

根据复制动态方程计算方法[25]，中央政府采取严格控制策略复制动态方程可表示为：

综上所述，站在管理者视角依据理论模型可以实现系统的4种演化均衡，但考虑现实情况以及中央与地方在用途管制目标上的根本性差异，系统可能存在的均衡为3个，即情况1、情况4、情况1和情况4同时存在，三者具体演化路径与相位图见图2。

3 数值仿真模拟

为直观揭示中央政府和地方政府演化路径及对重要参数敏感性，采用Matlab数值仿真模拟方式，将中央政府和地方政府行为可视化。

3.1 演化路径分析

设定仿真开始时间为0，仿真结束时间为2，仿真单位不做具体设置，首先进行初始演化路径分析。囿于真实案例数据缺乏，综合考虑现实情况对情况1—情况4参数在一定范围内进行合理设置，相关参数设置见表3。以均衡点（0，0）为例，在国土空间用途管制中，当中央政府对地方偏离中央目标行为采取惩罚措施进行规治时，惩罚力度通常大于奖励力度，以期让地方重视中央用途管制目標，即M

4种情况的数值仿真模拟初始演化路径如图3所示。横轴代表中央政府选择严格控制概率，纵轴代表地方政府选择严格落实概率。通过图3（a）可知，数值仿真模拟结果与理论分析结果一致，且随着中央政府采取严格控制策略初始意愿增加，其收敛于0的速率明显减少。同理，随着地方政府严格落实用途管制目标初始意愿增加，其收敛于目标偏离的速率减缓。而初值变动并没有破坏S - G - H - C1 - T - （δ1 - δ2 ）R +μS<0且D - C2 + G1 - K + λ + M + N + U - δ2R<0这一均衡，因此并未影响中央政府和地方政府最终收敛状态。其余三种情况的演化路径与图3（a）分析类似，此处不再详细赘述。

3.2 敏感性分析

通过稳定性分析结论可知，在中央政府和地方政府关于土地发展权的博弈过程中，任何一个参数变动都会导致两方主体行为变化，因此本文选取部分重要参数，观察其敏感性及参数变动对演化结果的影响。其中图4—图9中横坐标代表复制动态系统的演化时间，纵坐标x表示中央政府选择严格控制的概率，y表示地方政府选择严格落实的概率。

3.2.1 中央政府行为敏感性分析

中央政府选择上收土地发展权抑或是下放权力都是动态变化的过程。按照“委托—代理”理论，中央政府委托地方政府落实国土空间用途管制目标、分区布局、名录清单等要求，伴随着权力下放的倾向，同时也会因为地方政府的逐利而选择严格控制、权力上收。因此，本文进一步选取寻租程度、监管地方成本和监管失灵风险三个参数对中央政府行为进行敏感性分析，以确定中央政府在权力下放和上收过程中的影响参数。

首先令δ2分别为3、1.5、0.1，随着地方政府在中央政府权力下放时寻租程度减少，中央政府收敛于严格控制速率在[0，1.2]某一阙值内转变策略选择权力下放，且收敛于权力下放速率逐渐加快，这表明随着国家土地监管技术体系的完善、内部监管的有效制约、公众参与的深度推动和监管手段方式的创新，寻租空间被压缩，寻租程度下降将推动中央政府采取权力下放策略。同理，随着寻租程度下降，地方政府收敛于目标偏离速率逐渐减缓，目标偏离策略无法使地方政府获得更多寻租收益，促使地方政府偏向于主动落实中央用途管制目标。

分别令C1 = 9、6、3，随着中央政府实行严格控制策略时监管地方成本C1的减少，中央政府收敛于权力下放速率减缓，此时中央政府对地方进行严格控制时成本降低，收益提升，中央政府偏向于进行有效管控。而随着监管地方政府成本减少，地方政府收敛于目标偏离速率几乎持平，表明中央监管成本减少对于地方是否落实国土空间用途管制目标影响较小，地方较中央拥有信息优势，容易出现“上有政策、下有对策”。

分别令H = 10、5、2.5，随着中央政府实行严格控制策略所面对监管失灵风险H的减少，中央政府收敛于权力下放速率放缓，表明随着国家监管体系完善，中央政府更加愿意进行有效监管。而随着监管失灵风险减少，地方政府收敛于目标偏离速率却几乎持平，监管失灵对地方政府行为影响较小，地方政府保持政策原貌。

3.2.2 地方政府行为敏感性分析

地方政府在执行来自上级部门特别是中央政府各种指令政策时，因逐利倾向常常采取各种手段应付政策要求[26]，根据自身收益状况改变选择路径。本文进一步选取奖励、粮食和生态安全收益以及交易费用三个参数对地方政府行为进行敏感性分析，以确定地方政府在严格落实和目标偏离行为选择中的影响参数。

分別令M = 1.2、6、12，地方政府采取严格落实策略时获得中央政府的奖励越高，则中央政府收敛于权力下放速率就越快。就中央政府而言，对地方政府的奖励是成本，奖励越高，其严格控制期望收益相对越低，故收敛于权力下放速率加快。而就地方政府而言，奖励参数对地方政府采取严格落实管制策略起到正向激励作用，随着奖励增加，其在博弈过程中采取目标偏离并非占优策略，当M到一定值时，其行为选择由目标偏离转变为严格落实。

分别令U = 1、5、10，随着地方政府严格落实中央用途管制目标时获得的保障粮食和生态安全潜在收益增加，中央政府收敛于权力下放速率加快。中央政府在与地方政府博弈过程中，即使选择权力下放，保障好粮食和生态安全仍会存在一定收益。而此时地方政府采取严格落实期望收益增加，地方政府收敛于目标偏离的速率减缓。

分别令F = 24、12、3，随着地方政府严格落实中央用途管制目标所产生的交易费用减少，中央政府收敛于权力下放速率变化细微。对于地方政府而言，随着“放管服”改革的持续推进和国家用地审批权的下放，用地审批办理流程不断简化，交易费用也在逐步减少，侧面增加了地方政府的期望收益，从而引起其收敛于目标偏离的速率放缓。

综上，通过对图4—图9进行横向对比：（1）中央政府行为较地方政府行为而言，对寻租程度、监管地方成本、监管失灵风险参数更为敏感。（2）地方政府行为较中央政府行为而言，对奖励参数、保障粮食和生态安全产生的收益以及交易费用参数更为敏感。

通过参数敏感性分析纵向对比可知：（1）中央政府行为对寻租程度最为敏感，对监管地方成本和所面对监管失灵风险次之，对地方政府严格落实获得中央政府的奖励敏感性最差。（2）地方政府行为对地方政府严格落实获得中央政府的奖励最为敏感，对寻租程度次之，对地方政府严格落实中央政府用途管制目标所获得的保障粮食和生态安全产生的收益再次之，对地方政府严格落实中央用途管制目标所产生的交易费用F敏感性最差。

4 结论和政策优化建议

4.1 结论

第一，事权清晰是央地政府有效管制的前提。按照“委托—代理”理论，中央政府相信地方政府能够积极落实用途管制目标，追求生态、社会、经济综合效益最大化，从而对地方政府放权，降低管理监督力度，是最理想的均衡状态。但在根本性目标偏差下，特别是地方政府面临巨大经济利益驱动时，往往会采取违反中央管制目标的策略。为防止地方选择性执行情况出现，中央政府必须在一级土地发展配置中强调“责任边界”，明确赋予地方政府空间开发利用权利的范围，严把底线关口，强调空间发展弹性，注重刚弹并举；二级土地发展权强调“权益边界”[20]，中央可适当下调对地方政府在建设项目和用地规划许可、强度许可上的干预程度，但对于涉及国家“生命线”的项目规划和强度许可仍不能放松。

第二，中央政府行为较地方政府行为而言，对寻租程度、监管地方成本、监管失灵风险参数更为敏感，且寻租程度对中央政府行为选择影响更大。因此应重点针对寻租的三个层次去寻求政策优化，尽可能减少对用地审批严控所产生的额外收益的寻租、对政府肥缺的寻租和对政府收入的寻租，促使中央政府采取合理管控的权力下放行为模式。

第三，地方政府行为较中央政府行为而言，对奖励参数、保障粮食和生态安全产生的收益以及交易费用参数更为敏感，且奖励参数对地方政府行为选择影响更大。根据赫茨伯格双因素理论来看，保障粮食和生态安全产生的收益以及交易费用是保健因素，而中央政府的奖励，特别是地方政府官员个人发展可能性以及来自中央的重视属于激励因素。因此明确对地方政府的激励机制，运用多种激励手段，能够推动地方政府自觉落实中央政府用途管制目标。

4.2 政策优化建议

根据上述结论和管理启示，落实中央用途管制目标，优化央地纵向事权，关键在于明确中央对地方政府的监督事项、力度和激励机制。

第一，中央政府选择性集权，追求“刚弹结合”监督模式，实现“检查次数最小化”。针对寻租的三个层次，中央明确“管什么，放什么”，寻求政策优化降低寻租风险、监管地方政府成本以及后续监管失灵风险。一方面，中央政府应下放部分土地发展权给地方政府，尽可能减少用地审批严控所产生额外收益的寻租。由地方政府主导，从功能单一、边界永久的强管控思维转变为功能多元、边界稳定的引导型管控思维，设定弹性调整机制，定期对增长边界和生态地区规模、边界范围和功能进行适度调整[27]；在保障粮食和生态安全底线前提下，对城市开发边界划定赋予地方足够的自由裁量权；构建用途管制事权分级系统，根据分区管控程度确定用地审批事权层级和管制强度，对于不涉及底线的管制分区内人为活动，在符合必要性论证的基础上，地方政府有权直接进行规划许可，中央政府仅需保留抽审的权利。另一方面，中央对掌握用地指标、规划许可、审批权限等权力的各地方干部进行严格选拔任用，尽可能避免对政府肥缺的权力寻租，从源头防止“买官”现象发生。最后，中央政府加强对地方土地出让收入配置情况的宏观指导和监督，减少政府活动所产生的公共收入寻租。引导地方土地出让收入向乡村建设倾斜，建立地方留用为主、中央适当统筹的资金调剂机制，赋予地方政府合理使用资金自主权；推行信息公开制度，提升地方政府土地出让收支透明度，实现收支实时监控；将政策落实和收支管理情况纳入地方领导干部绩效考核体系，考核结果作为中央对其选拔任用和奖惩的重要依据。

第二，强化对地方政府的激励政策。中央政府要重视对地方政府的激励，包括政治激励和财政激励。政治激励方面：改变过去“唯GDP”的地方政府竞争锦标赛模式，将粮食安全、生态效益纳入政府绩效考核中，开启超越GDP的新型地方政府竞争方式。对于严格落实中央用途管制目标，不以牺牲粮食和生态安全换取经济收益并取得良好管制绩效的地方政府，中央对地方进行嘉奖，对有突出贡献的官员提拔晋升；对于偏离中央管制目标，“唯GDP”而导致严重生态问题和耕地“非农化”“非粮化”的地方政府官员，严格落实惩戒机制。决策过程需因地制宜，避免“一刀切”情况挫伤地方政府积极性。财政激励方面：中央对粮食生产和生态保护负担重的地区，建立重点生态功能区和农田保护区转移支付制度，统筹安排中央财政资金，加大对粮食生产和环境保护支出资金预算安排力度，积极推动生态保护补助奖励政策；中央鼓励地方政府探索区域间生态保护补偿机制，为区域间生态保护领域合作共建扫清制度障碍；推动地方政府通过签订协议等多种方式，建立“成本共担、合作共治、效益共享”的动态生态环境转移支付体系，为落后地区落实用途管制目标，转变地区发展方式提供財力保障。

总之，在用途管制纵向事权机制改革过程中，中央政府针对寻租风险选择性集权，强化对地方政府的激励政策，有助于推动地方政府去严格落实中央用途管制目标，对实现生态、社会、经济综合效益最大化，解决好经济社会发展和粮食、生态安全保护关系，提升治理能力和治理水平大有裨益。

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An Evolutionary Game Analysis and Policy Optimization of Central Land Authority of Territorial Space Use Control Based on Land Development Right Allocation

XIONG Yun1， GONG Jian1，2， LI Man1

（1. School of Public Administration， China University of Geosciences （Wuhan）， Wuhan 430074， China； 2. Key Laboratory of Rule of Law Research， Ministry of Natural Resources， Wuhan 430074， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore the two-level land development right contained in the regulation of territorial space use， to explore and visualize the behavioral logic difference of the central and local governments under the fundamental goal deviation， to observe the stability strategy of the central and local governments and its sensitivity to important parameters， and to put forward relevant policy suggestions for the optimization of the central and local authority in the regulation of territorial space use. The research methods include evolutionary game model and Matlab simulation. The research results show that： 1） clear authority is the premise of effective control of central and local governments. 2） Compared with local government behavior， central government behavior is more sensitive to rent-seeking degree， local supervision cost and regulatory failure risk parameters， and rent-seeking degree has a greater impact on the choice of central government behavior. 3） Compared with the central government， the local government behavior is more sensitive to the reward parameters， the income generated by the protection of ecological environment and food security， and the transaction cost parameters， and the reward parameters have a greater impact on the choice of local government behavior. In conclusion， the central government needs to carry out selective centralization to achieve the “minimum number of inspections”， and strengthens political and financial incentives for local governments， so as to promote local governments to strictly implement the central purpose and control targets as well as improve governance capacity and competence.

Key words： territorial space use control； central and local authority； land development right； evolutionary game

（本文責编：陈美景）

①中央实行严格控制策略时，耕地和生态环境会得到保护。耕地是保障粮食安全的根本所在，粮食安全是国民经济建设和社会稳定发展的基础。“绿水青山就是金山银山”，保护生态环境就是保护生产力。

②中央为了让地方政府落实符合自身目标的用途管制政策，必须对地方政府“代理”行为进行监管，监管存在一定成本，表现为监管机构运行固定成本和机会成本。

③政府监管失灵可归纳为监管主体躲避“风头”的应景式监管、象征性的做秀式监管、轻刑化监管和责任边界不清导致的闪避式监管[24]。

④地方政府寻租导致的社会公共利益减少量取决于寻租程度与寻租成本，社会公共利益减少量实际由寻租程度决定，与寻租程度成正比。

⑤对于严格落实中央用途管制目标的地方政府，中央会给予激励支持，不仅表现为奖金收入增加，更展现在官员政治上的晋升、中央重视地方发展程度等方面。

⑥地方政府严格执行中央严格控制策略时会产生大量交易费用，例如地方在申请建设许可和配置规划许可时，易出现项目审批程序繁琐、办理耗时过长等问题。