“大食物观”统领国土空间开发和保护格局重塑

陈浮 李宇航 于昊辰 华子宜 马力 蒋非非

摘要：研究目的：阐释大食物观与国土空间开发和保护的交互逻辑，重塑大食物观统领下的国土空间开发与保护新格局。研究方法：理论分析法、归纳演绎法。研究结果：（1）大食物观是国家粮食安全的全新理念、“人民至上”价值取向的具体实践、新时代生态文明思想的拓展延续、适应全球复杂格局的现实需求；（2）大食物观与国土空间开发和保护关联密切，凸显人地协调的系统逻辑、统筹兼顾的整体逻辑、人与自然和谐的共生逻辑和供需匹配的实践逻辑；（3）当前国土空间开发和保护实践存在偏差，耕地用途管制政策与实践需求不匹配，生态保护红线与农业生产矛盾，生态产品价值缺失导致多方弱参与，“大食物观”边界模糊加大了制度粘度与跨界操作难度；（4）未来应从精细化管控耕地用途、重构大农业生产空间、统筹山水田林湖草海沙开发与保护和创新食品全产业链空间利用模式等方面重塑国土空间开发和保护格局。研究结论：大食物观根植于地、兴旺于业、服务于人，重塑高质量国土空间格局适应大食物观的新时代需求。

关键词：大食物观；粮食安全；耕地保护；国土空间；生态产品

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）04-0001-10

基金项目：科技部重大专项课题（2022xjkk1005）；国家社会科学基金一般项目（22BJY064）；中央高校基本科研业务费资助项目（2023B04108）。

“洪范八政，食为政首”，端牢中国饭碗乃国家安全的战略底线。中国政府始终把粮食安全视为治国理政的头等大事，确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略[1]，确保中国人饭碗牢牢端在自己手中。中国用全球9%的耕地让世界22%的人口实现了全面小康[2]，三种主粮自给率超过95%，粮食储备达到发达国家水平，已完成从“吃不饱”到“吃得饱”的历史性转变[3]。不仅保障了我国经济社会的持续稳定增长，也为全球解决饥饿和贫困问题作了不可磨灭的贡献。

当前，应该清醒地认识到当下和未来粮食安全所面临的风险与挑战。从供给端看，中国除主粮自给率较高外，其余重要食物在近20年均发生了不同程度的下滑。例如，油料自给率从81.0%降至25.1%、大豆自给率从60.2%降至16.0%、糖类自给率从92.8%降至75.7%、肉类自给率从99.2%降至93.4%、奶类自给率从98.3%降至91.6%[4]，已成为“端牢中国饭碗”的软肋和短板。从需求端看，随着中国社会经济快速发展，人民生活水平显著提高，百姓餐饮也逐渐从以谷物为主，转向蔬菜、水果、禽类、蛋类、奶类等种类丰富、搭配合理、营养均衡的膳食结构[5-6]，食物需求愈发多样化[7]，并从“吃得饱”向“吃得好”嬗变。近20年中国人口膳食结构变化表明，粮食安全正经历由数量安全向品质安全和结构安全的双重转变[8]，一味强调主粮生产和安全已难以满足新时代发展需求。亟待凸顯数量足、品质高和多样化的“大食物观”的重要地位，加快建设以国内统一大市场为核心、国内国际双循环相互促进的多元化食物生产—供给—流通—消费安全体系。大食物观并不排斥主粮生产对粮食安全的根基作用，但更加注重结构性，是新时代粮食安全的全面拓展和升级[9]，在数量—品质—结构框架下多方协同、共同满足新时代人民膳食结构优化的迫切诉求。因此，“大食物观”开创性理念为统筹优化山水田林湖草海沙等国土空间开发和保护指明了战略方向，即尊重人民膳食结构变化的客观趋势、全方位多途径开发食物资源，在确保主粮供给同时，保障肉类、蔬果、水产品等多品类食物有效供给，对新时代国家粮食安全有着非凡的重要意义。

中共二十大提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”“树立大食物观”“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”等重要论断，为构建新时代国家粮食安全开辟了全新的战略方向。一方面，中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，共同富裕必将全面提升和优化原有的低水平膳食结构，但巨大的人口基数对食物需求量也将十分庞大，无形之中加大食物供给压力；另一方面，无论谷物或蔬果、肉类、蛋奶等均不是凭空产生，需要借助农林牧副渔等多产业协同获取并有效供给[10]，本质上全部源于国土空间[11]。“大食物观”直观上要求“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”，更深层次则是重塑高质量的国土空间开发和保护格局，确保新时代食物全方位安全。可以判定，大食物观必将伴随中国式现代化的实现过程，大食物观呼唤高水平的国土空间开发和保护格局，国土空间开发和保护格局关乎“大食物观”能否落地。为此，新时代需要持续夯实粮食生产根基，提升粮食和重要农产品供给保障能力，为有效应对世界百年未有之大变局提供坚实的物质基础[12]。这要求我们深刻认识“大食物观”的重大战略意义，准确把握“大食物观”的科学内涵和实践要求，并立足资源禀赋促进“大食物观”与国土空间的有效衔接，深度重塑国土空间开发和保护新格局。

1 “大食物观”的科学内涵及战略意义

1.1 大食物观理念的演进脉络及科学内涵

中国农耕文明传承数千载，“靠山吃山、靠海吃海” 的朴素农业观历史悠久。但传统农业观主要是弥补生产率低下、食物不充足问题。1984年12月钱学森院士首次提出“建立农业型知识密集产业——农业、林业、草业、海业和沙业”大农业科学构想，既提高农业生产率，又保护和改良生态环境[13]。1990年，时任福州市委书记的习近平同志在《摆脱贫困》一书中提出“大粮食观念替代了以粮为纲的旧观念”，强调“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海经”，为后续大食物观奠定了理论准备与思想渊源[10]。1991年11月29日中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》明确提出树立大农业观，充分利用全部国土，但缺少具体的落实措施。2015年中央农村工作会议进一步明确指出要树立“大农业、大食物观念”，并将“树立大食物观”写入中央一号文件。一些学者也从内涵[1]、食物安全[9-10]、膳食结构[3]等方面阐述二者关系，由此将大农业、大食物观与国家粮食安全融为一体。作为推动农业供给侧结构性改革的重要观念，“大食物观”正式成为国家层面重视的农业基础性问题。它要求面向整个国土空间，全方位、多维度、多途径开发食物资源，满足人民生活中日益多元的食品需求。2017年中央农村工作会议上习近平总书记再次强调，要树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。2022年中央一号文件进一步细化了具体要求，要把抓好粮食生产和重要农产品供给摆在首要位置，提升大豆和油料产能、加快扩大牛羊肉和奶业生产、提升渔业发展质量等。中共二十大报告再次强调“大食物观”，并成为新时代国家事业发展必须遵循的准则。从演化脉络（图1）不难发现，大农业、大食物观念并非一时兴起，但随时代发展，适时调适内涵是党和国家长期关注和重视民生问题所凝炼出的重大战略，也是保障粮食安全、满足人民对美好生活向往的重要举措。

“五谷为养，五菜为充，五果为助，五畜为益”是中国人传统膳食结构的基底。但近年提及粮食安全，一些观点片面地将“食物”与“粮食”划等号，导致视野局限于水稻、小麦、玉米、大豆等主粮作物，忽视其他膳食营养。现实则是，14亿人每日消耗的粮、油、菜、肉分别达70万t、9.8万t、192万t和23萬t①，除主粮外的食物需求量之巨不容忽视。居民膳食已从单一主粮的“果腹需求”，逐渐拓展至肉、蛋、奶、蔬菜、水果、坚果等多元化的营养需求，除守住“米袋子”外，“菜篮子”“肉案子”“果盘子”“奶瓶子”“糖罐子”等需求也逐渐被凸显。此外，大食物观要求向山水林田湖草沙海要食物，但并非竭泽而渔和无度索取，有序开发和保护自然资源永续利用是生态安全的前提。大食物观理念对当下人们所有依赖的食物作了全面概括，既满足数量层面的基础保障，又实现种类和营养的多元供应，更体现人与自然和谐共生的永续发展理念。

1.2 树立大食物观的战略意义

1.2.1 全新粮食安全观的彰显

尽管中国粮食已连续多年丰收，但诸多问题不容忽视。从供给端看，农业生产要素价格持续上涨，中国粮食生产已进入高投入、高成本、高价格时代，单产的持续提升已相当困难。从需求端看，“民以食为天”并不能仅依靠单一粮食，还需要肉类、蔬果、蛋类、奶类等多元化食物。当前，国内油料、蛋白类供给缺口持续扩大、食物自给率不断下降，无形之中呼唤树立全新的粮食安全观，围绕高质量、多元化的需求布局食物生产和供给，解决“吃饱吃好”问题不能光盯着有限的耕地资源。大食物观适时提出恰好是国家粮食安全战略亟待转型之时，在确保大宗粮食安全供给基础上，全方位和多途径开发食物资源[7]，是党和国家粮食安全观念的战略性转变和历史性演进的具体落实。因此，“大食物观”突破了传统粮食概念的认知边界，促使从更广的维度认知、把握并解决粮食安全问题[14]，已成为国家粮食安全战略不可或缺的重要思想。

1.2.2 “人民至上”价值取向的实践

满足人民对美好生活的向往是落实“人民至上”价值取向的实践要求，大食物观深刻践行了“人民至上”的民生观。大食物观不仅满足人民日益多元化食物消费与营养需求，也要求健康饮食导向的绿色、多元、全面、健康、均衡的营养需求与能量摄入。但当下中国居民膳食结构与欧美、日本等发达国家尚存在较大差距[15]，难以满足居民日益多元化的营养需求，食物供给结构亟待进一步优化。大食物观理念突破了中国“人口多耕地少”的自然资源瓶颈，充分发挥山水林湖草沙海的“地大物博”优势，全方位、多途径开发食物资源，促进食物生产—供给—流通—消费体系结构优化、服务市场需求，从而满足人民对食物和营养不断提升的需要。因此，践行大食物观是顺应中国居民膳食结构变化的必由之路，是丰富食物种类、改善食物结构、提升食物品质的有效实践，让人民群众在餐桌上的获得感更足、幸福感更持续、安全感更有保障。

1.2.3 新时代生态文明思想的延续

高强度农业资源开发和过度利用诱发了耕地质量下降、土壤污染、地下水资源超采等一系列问题，给生态环境带来极为严峻的挑战，也加剧了食品安全的隐忧[11]，亟需探索与人民生活需求相适应、与资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。大食物观着重强调资源利用的可持续性，即坚持生态优先原则，更加注重资源节约、更加注重环境友好、更加注重生态保育，从可持续发展理念出发，推动粮食生产从传统的高投入—高产出导向向低碳绿色生产转变，依靠绿色技术缓解农业水土资源短缺，降低农田环境污染压力，实现粮食绿色生产。此外，中国粮食在仓储、运输、加工等过程中损耗为24.23 kg/人[14]，减少中间环节粮食损失和消费环节浪费也是实现资源有效利用和环境可持续发展的重要措施，这也是大食物观所关注的基本论点之一。因此，作为新时代生态文明思想的延续，大食物观牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，更加注重保护资源和环境，实现食物资源开发和生产的绿色、高效及可持续性。

1.2.4 适应全球复杂格局的需求

当前疫情仍在持续，全球经济动荡，国际形势波谲云诡，外部环境趋于复杂[16]，诸多问题相互叠加所引发的经济衰退和粮食供应链中断风险，加剧了全球粮食贸易体系的不稳定性和不确定性[6]。中国正处于百年未有之大变局加速阶段，如何统筹发展与安全之间的张力成为国家治理的重大议题[17]。中国作为全球第一大粮食消费国，14亿人的“饭碗”问题关乎全球粮食安全，必须筑牢国家食物安全的根基，在全球复杂多变格局中保障自身粮食生产—供给—流通—消费体系的安全性、稳定性和持续性，从而有效抵御外界风险的冲击。大食物观秉承人类命运共同体和山水林田湖草沙海一体化理念，不断拓展国内资源保障食物供给，立足国内实现粮食自给，不但不会给国际市场增加负担，还能有效分担全球粮食供给压力，为全球粮食安全作出重要贡献。因此，树立大食物观不仅能够让中国完全有条件、有能力、有信心依靠自身力量把饭碗牢牢地端在自己手上，更可以在未来积极参与全球粮食安全治理、贡献解决粮食短缺的中国特色的“大食物观”方案。

2 大食物观与国土空间开发和保护之间逻辑关系

大食物观根植于地、兴旺于业、服务于人。新形势下对食物获取不能仅停留于耕地，要向山水林田湖草沙海探索更具广度的多样化食物来源。但无论从哪入手，都离不开国土空间的自然资源要素，迫切需要重塑国土空间开发和保护格局来支撑大食物观的深入践行。大食物观的践行倘若缺少科学、高效的国土空间开发和保护支持，势必导致耕地数量锐减、生态功能退化、资源开发超载、绿色空间萎缩等一系列问题。因此，必须深刻辨析和思考大食物观与国土空间开发和保护之间互馈的逻辑内涵（图2）。

2.1 人地协调的系统逻辑

粮食安全的根在耕地。2019年底全国耕地面积仅为19.18亿亩，与此同时耕地质量总体偏低、水土资源配置度差、人均耕地面积偏少、后备资源十分有限，进一步加剧了人地矛盾。长时间高强度农业活动导致地力透支严重，特别是大量的化肥农药不合理使用严重损害了农田生态环境，对粮食安全形成了现实的威胁[18]，不利于耕地资源永续利用和农业可持续生产[19]。中央高度重视耕地保护，夯实了大食物观的根基，但全国耕地保护形势并不乐观，《第三次全国国土调查主要数据公报》显示过去10年耕地面积减少了1.13亿亩，与耕地位移相关的资源环境成本已引起广泛的关注。大食物观必须注重“人地协调”，尊重人之需求、尊重自然产品，有节制地向“山水林田湖草沙海”要食物，协调资源—环境—食物—健康之间的复杂关系，高效地为人类提供健康的食物和宜居的生态服务。因此，大食物观着眼于整个国土空间，服务人民餐饮需求，全方位开发耕地、森林、草地和海洋资源，拓宽动物、植物、微生物等诸多来源，保障各类食物有效供给。毫无疑问，这对国土空间开发和保护提出了更高标准和全新要求。大食物观统领下国土空间开发和保护必须符合人地协调的系统逻辑，不僅要通过更严格的耕地保护措施来夯实根基[20]，提升耕地效能，更要统筹山水林田湖草沙海等多种自然资源要素间的内在联系，充分利用绿色和可持续生产方式满足人民日益增长的饮食需求。

2.2 统筹兼顾的整体逻辑

大食物观的“大”不仅指数量大，还体现为品种丰富和营养全面。因此，大食物观是农林牧副渔统筹兼顾、全面发展的大农业生产观和全新的粮食安全观。当前，中国粮食生产处于紧平衡状态，但食物需求结构性矛盾十分突出，耕地“非农化”“非粮化”问题依旧严峻[21]。大豆和饲料用玉米存在巨大的缺口，蛋白类食物对外依存度也节节攀升，食物自给率下降的态势未得到根本性扭转。与此同时，中国地域辽阔且资源禀赋差异大，不同地区居民饮食需求差别大且多样化[22]。上述问题的解决必须依靠在国土空间开发和保护中树立统筹兼顾的整体思维，既要重视传统主粮和重要农产品的安全供给，也要兼顾多元营养食物的充足供给。为此，一方面要充分理解耕地“进出平衡”政策对落实大食物观的基础作用。依据最适宜生产条件适度放宽“进出平衡”转换规则，实现农用地范围内利用方式的自由转换，拓宽大食物生产渠道和方式；另一方面，大食物观要打破食物只来源于耕地的思想藩篱，强调全方位、科学利用国土空间，向整个自然资源系统拓展。为此，国土空间开发和保护应当树立山水林田湖草沙海开发—利用—保护一体化系统思维，并不局限于狭义的生态保护，为后续向整个国土空间获取丰富、多样化食物资源和保障食物安全奠定坚实的基础。按现代先进农业生产模式优化大农业全产业链生产空间布局，保护生物多样性，落实多元化食物生产所需的差别化生产空间格局。因此，践行大食物观不仅要用好耕地资源，也要充分利用好山水林湖草沙海等其他食物生产资源，灵活多样、因地制宜地实施多元化食物生产与供给，顺应居民膳食结构的变化趋势。

2.3 人与自然和谐的共生逻辑

许多食物源于大自然的馈赠，保护好生态是享受大自然馈赠的前提。中国自然资源类型丰富，森林、草原、江河湖海等既是重要的自然资源和生态系统，也是多样化食物生产的基地。国家统计数据显示，中国有58.9亿亩草原，生长着约1.5万种植物和250多种牲畜，2021年出栏牛羊3.7亿头，不仅大幅增加人民肉奶供应，还为牲畜品种改良提供重要的种质资源。山水林田湖草沙海一体化开发和保护将大大拓宽食物来源，顺应了大食物观要求全方位多途径开发食物资源，实现各类食物供求平衡。与此同时，大食物观也要求人类活动与自然本底的空间适配，充分挖掘生态环境承载力和容量，将人类开发利用强度限制在生态环境承载力范围内，强化国土空间多要素协同开发和全生命周期维护[23]。近20年，中国农田环境污染、草原退化、河湖萎缩等问题日趋严重，对生态安全、可持续农业生产和食物供给带来了巨大挑战。因此，新形势要求国土空间开发和保护必须符合人与自然和谐的共生逻辑。具体来说，未来山水林湖草海沙一体化开发和保护是大食物观的拓展方向，但必须强调资源利用的可持续性，切忌掠夺式开发。在享受大自然丰富馈赠的同时，要充分评估资源环境承载力状况，保护优先，绿色利用。在确保生态安全的前提下，统筹管好多种自然资源，有效地为人们提供丰富又健康的食物和生态服务。

2.4 供需匹配的实践逻辑

中国食物生产—供给—流通—消费呈现复杂特征：一是生产和消费总量大；二是产品结构相对单一、中低端居多；三是产销空间不匹配，东西及南北调配频繁；四是经济发展差距大，需求呈多样化。概言之，主粮充足，油饲欠缺，精品不够，产销失衡，属于典型的供需不匹配。随着经济发展水平提高、人们膳食结构改善，供需矛盾将进一步显化，最终导致主粮转为饲料用粮，白白浪费生产资源和食物资源，近年来，一些地方将大量接近成熟的小麦转为青贮饲料正反映了这一问题。究其根源，主要是国土空间资源配置效率低下，变化的食物需求未在国土空间规划中得到充分考虑。当前严格执行耕地保护政策，“非农化”“非粮化”等问题得到有效遏制，但也一定程度上打击了耕地多功能利用的积极性，影响大食物观的落实，未来食物需求会反过来倒逼国土空间优化配置。因此，国土空间开发和保护需要与食物生产相适应，并与食物需求相匹配。科技进步和创新有助于重塑国土空间开发和保护与大食物观之间的关系，不仅让国土空间开发和保护有了动力与载体，也为大食物观与国土空间配置不匹配问题解决提供了一个切实可行的替代方案。诸如无土栽培、工厂化生态养殖等新兴技术发展了国土空间开发和保护的边界，为食物生产创造新的机会，也助推了国土空间开发和保护向纵深延展。

3 国土空间规划落实“大食物观”的难点剖析

大食物观是顺应经济社会发展、满足民生需求的重大变革，是一种全新的粮食安全观。理论上高质量的国土空间开发和保护是落实和践行“大食物观”的基本载体，并按现实需求提供丰富、多样化的营养食物。但当下多元化食物生产仍不够充分，本质上是国土空间开发和保护做得不够好，资源要素配置不尽合理，这要求从现实出发重新思考国土空间规划中执行的难点与偏差（图3）。

3.1 耕地用途管制落实：政策条款与实践需求偏差

近几年中央颁布多项遏制“非农化”“非粮化”政策，强化和细化耕地保护和国土空间用途管制。尤其是耕地“进出平衡”制度，期望有效促进不同地类“地尽其用”，提高资源配置效率。但各地实施的难度不小，与政策目标存在较大偏差，甚至与大食物观的初衷背道而弛。

（1）耕地管控规则影响地方决策。“进出平衡”指标来源为非耕农用地，“占补平衡”指标来源还包含建设用地和未利用地。目前两个体系相互独立、并行管理，但“占补平衡”查处力度更大，指标买卖价格更高，导致地方政府根本不愿意调剂，甚至一刀切地将可用于“进出平衡”的非耕农用地指标优先用于“占补平衡”，严重阻碍了非粮食物的大規模、多元化生产及所需农田的持续供给。

（2）资金与退出补偿政策缺位。当前只明确“进出平衡”所需资金原则上源于需求申报主体，但现实中农户几乎无“进出平衡”需求。地方政府为完成任务不得不先行或自行垫付，欠发达地区财政压力巨大。此外，“进出平衡”中流入方的收益严重下降，又无法从“占补平衡”指标收益获得补偿，从而可能激化社会矛盾。

（3）单方决策易产生治理套利。当前“进出平衡”归自然资源部监管，但年度方案和细化措施归地方政府组织实施，且开发程序、验收标准及后续监管模式均缺乏配套的指导文件，导致地方形式主义，延缓工作推进，甚至钻制度空子。

3.2 生态保护红线管控：理论研究与农业生产现实矛盾

生态保护红线是国家和区域生态安全的底线，但土地具有多宜性，且面积有限，再加上“三线”由不同部门依据不同标准划定，导致三线之间冲突频发。究其根源是理论研究与农业生产现实矛盾，可分为三方面。

（1）多重目标间的权衡矛盾。生态保护红线与永久基本农田划定之间矛盾尤为明显，二者均有明确的指标任务要求，不同部门间对土地用途和功能认定又存在差距，导致一些耕地被重复划入不同的红线范围，最终既无法保障粮食生产，也丢失了重要生态保护功能。

（2）全面与细化的划定矛盾。当前生态保护红线划定一般先大致确定重点区域，再结合敏感性评估圈定范围。但普遍存在盲从理论研究而脱离实际、圈定范围过大的问题，将一些功能并不重要的区域也纳入生态保护红线，甚至与永久基本农田保护红线直接冲突，影响国土空间开发和保护多目标任务，亟待细化划定规则和管控等级。

（3）弹性与刚性的管制矛盾。目前生态空间管控强度仅对应“禁止”与“零星少量/适度必要/必需”两个等级，核心保护区外只允许原住民保留生活必需的种植、放牧、捕捞、养殖等生产活动，剥夺其他一切功能，形成“满盘皆输”的格局，亟待科学落实生态空间开发和保护，盘活有限的国土空间，服务于可持续发展目标。

3.3 生态产品价值缺失：社会资本与农村主体参与不佳

大食物观是国土空间开发和保护的顶层设计，既离不开国土空间规划的落实，也离不开生态产品价值的实现。山水林田湖草沙海一体化开发和保护所得产品多为生态产品，设计好价值实现路径将有力支持国土空间开发和保护，奠定大食物观的经济基底。但当前国土空间开发和保护与生态产品价值实现之间缺少有效衔接，给大食物观的落地带来了难处。

（1）价值转换效率低导致社会资本兴趣匮乏。生态产品的生产条件相对苛刻、成本高，一般农户资金投入有限，难以形成规模化生产，社会资本投入非常必要。但生态产品价值核算难、认证难、增值更难，这种高投入成本和低经济效益导致社会资本投资意愿低下。

（2）农村主体积极性与参与度不高。生态产品生产过程中农村主体扮演着重要角色，一方面山水林湖草海沙一体化开发和保护所得生态产品多依赖人工劳动，机械化程度难以提升；二是“进出平衡”中非粮种植更离不开农村主体的参与。当前农业生产效益低下，农村劳动力从事农业生产意愿低，必须建好生态产品价值实现渠道，让生态产品高投入获得高回报。此外，农村缺少生态产品加工—储藏—流通等设施用地及配套政策，制约生态产业的纵深发展。

3.4 “大食物观”边界模糊：制度粘性与跨界操作难度大

大食物观是国土空间开发和保护的顶层设计，落实依赖科学规划和制度保障。但现行耕地保护制度与粮食保障体系并未与多元化食物需求和开发相衔接，新旧政策体系存在脱节或冲突，制度粘性与匹配度差。此外，大食物观涉及农林牧副渔等多领域，范围大、领域广，精准规范大食物观边界有难度。因此，大食物观的践行必定存在跨界操作和实践困境。

（1）现行管理方式与大食物观取向错配。行政管理倾向于按地类实行单一用途管制，但耕地利用有多宜性，当前缺少精细化的用途和性质管理，导致一些具有“大食物”属性作物无法与现行耕地用途管制政策相匹配。尤其是一些地方对“非粮化”“非食物化”内涵拿捏不清，挫伤农户大农业生产积极性。传统地类管理模式已不适应大食物观的战略要求，阻碍丰富、多样化食物生产和获取途径，抑制生产活力和弹性，亟需变革。

（2）新型食物生产地类界定及配套政策缺位。“藏粮于技”是国家重要“粮”策，当下日趋严峻的资源环境约束不得不大力发展新型农业科技创新落实大食物观。大城市周边一些超级食物工厂（有机蔬菜等）已崭露头角，从生产功能来看这类工厂属于农业生产，但用地形态更具工业性质。当前此类用地多按工业属性管理，导致生产成本过高，并成为落实大食物观的阻碍。

4 大食物观重塑国土空间开发和保护的基本路径

基于上述剖析，在大食物观统领下应从多个路径探索国土空间开发和保护新格局的重塑（图4）。

4.1 精细化管控耕地用途

当前管制方式与实践需求存在偏差，应改变按地类单一管控模式。针对不同生产方式，按效率最优原则合理划定生产空间，开展实际用途精细分类，实施真正的按种植结构用途管制。一方面，明确用途管制标准，依据实际种植类型划定生产空间管控区，实施差别化管制策略。对粮食生产功能区坚决不允许“非粮化”，农业补贴向种粮倾斜，并给予农业保险等扶持；对重要农产品生产保护区要稳定大豆、棉花、油菜等重要农产品的生产优势，提升农户积极性和生产效率；对永久基本农田划定范围外，只要不破坏耕作层，可灵活从事多样化食物生产。另一方面，强化精细化管控政策和法规的建设。建立不同的耕地利用正面和负面清单，搭建耕地“双平衡”协同管制平台，细化分用途监督管控机制。

4.2 重构大农业生产空间

种养结合的大农业生产模式更利于发挥整体功能和效益[2]，但近20年农业专业化分工将种植业与养殖业分隔开，导致大农业内部物质和能量循环中断，降低了农业系统整体功能和效益。大食物观理念要打破片面思维，充分利用大农业绿色循环体系的深度和广度。一是改变单一生产方式，推广种养结合，创新生态循环型大农业生产模式。种植副产品可作为养殖饲料与能源原料，养殖畜禽粪便转为种植有机肥料，促进绿色循环、优化食物来源；二是改善农业生产结构，推动用地布局优化，促进农业集约利用。因地制宜推广种养结合、林下经济、草畜一体等大农业循环生产模式，推动种植向“粮—经—饲”三元结构转变，形成种植—养殖—加工一体化，优化食物生产与区域布局。减少化肥使用，降低养殖成本，保护生态环境，优化国土空间，互惠互利；三是深化大农业空间的开发和保护，挖掘大农业体系的“生产—生态”双重潜力，并与生态空间耦合协同构筑生态屏障，拓展多样化食物的获取途径。

4.3 统筹山水林田湖草沙海一体化开发和保护

大食物观视山水林田湖草沙海为“食物仓库”，统筹开发和保护山水林田湖草沙海资源，持续有序获取食物。必须立足自然资源禀赋，充分评估资源环境承载力，科学挖掘山水林田湖草沙海食物生产潜力，引导全域全要素服务于大食物安全观。今后要统筹山水林田湖草沙海诸要素整体保护、系统修复和综合治理，建立有效的一体化开发和保护运行机制，促成多元化食物生产与生态、生产和生活空间的有机融合。并构建从行政区至细分地块的层级化管理体系，明确责职，相互协作，有效实施开发和保护功能传导。此外，要健全各部门参与和沟通机制，规避部门割裂矛盾，统一形成切实可行的开发和保护方案。

4.4 创新食物全产业链空间利用模式

大食物观的目标是满足和改善人民膳食需求，实现食物充足供给和营养平衡。耕地资源有限且位置固定，必须借助科技创新打通和完善食物生产—供给—市场—流通—消费全产业链空间利用模式。一是推进山水林田湖草沙海多场景食物资源生产与开发技术研究，研发新型装备和绿色技术，优化食物生产加工空间和设施；二是充分运用数字技术，科学分析市场需求，合理引导国土空间开发利用调整，并借助无人机、遥感卫星等先进技术监管国土空间开发和保护，持续有序获取食物资源，科学规划与布局食物储藏和流通基础设施建设；三是创新政策扶持，对新型食物生产用地和税收给予补贴或减免，激发创新活力，激励工商资本参与新型食物全产业链建设，并适时更新相关激励政策，规范食物工厂运营，科学引导市场发展。

5 结论与展望

大食物观是顺应经济社会发展、满足民生需求的重大变革，是一种全新的粮食安全理念，也是“人民至上”价值取向的具体实践、新时代生态文明思想的拓展和适应全球复杂格局的现实需求。大食物观根植于地、兴旺于业、服务于人，与国土空间开发和保护相互关联，具有人地协调的系统逻辑、统筹兼顾的整体逻辑、人与自然和谐的共生逻辑、供需匹配的实践逻辑。当下我国多元化食物生产仍不充分，存在耕地用途管制、生态保护红线管控等政策与实践需求的偏差，严重影响大食物观的落实和践行。今后应从精细化用途管控、重构大农业生产空间、统筹山水田林湖草海沙开发与保护和创新食品全产业链空间利用模式等方面重塑国土空间开发和保护新格局。

当前大食物观还处于探索阶段，许多基础性问题有待进一步厘清，如“大食物”边界划定、与主粮生产的关系权衡、能否具有同等补贴等。加之中国地域辽阔、地区饮食风俗差异大，且上述问题终将会转嫁至基层组织或农民等相关利益方。基层目前对“非粮化”治理尚缺乏经验，理论指导也滞后，此时又要面临“非食物化”界定问题，对实践工作挑战巨大。因此，学术界有必要也有责任加强“大食物观”理论研究，既要探索不同资源禀赋下“大食物”所具有的地域差异，也要研究切实可行的“大食物观”基层践行方案，还要关注“大食物观”下多元化食物种植补贴的公平性问题，理論研究应领先于实践探索的步伐，促成全新的国家粮食安全实践。

参考文献（References）：

[1] 魏泳安. 习近平新时代粮食安全观研究[J] . 上海经济研究，2020（6）：14 - 23.

[2] 梁鑫源，金晓斌，孙瑞，等. 粮食安全视角下的土地资源优化配置及其关键问题[J] . 自然资源学报，2021，36（12）：3031 - 3053.

[3] 周立，罗建章，方平. 21世纪中国的食物安全与食物主权[J] . 中国农村经济，2022（10）：2 - 23.

[4] 杜鹰，张秀青，梁腾坚. 国家食物安全与农业新发展格局构建[J] . 农业经济问题，2022（9）：4 - 10.

[5] 殷伟，于会娟，仇荣山，等. 陆海统筹视域下的中国食物与营养安全[J] . 资源科学，2022，44（4）：674 - 686.

[6] 邹金浪，刘陶红，张传，等. 中国耕地食物生产变迁及“非粮化”影响评估[J] . 中國土地科学，2022，36（9）：29 - 39.

[7] 许勤. 树立大食物观 端稳中国饭碗[J] . 求是，2022（19），53 - 56.

[8] 张志新，王迪，唐海云. 中国粮食安全保障程度：基于粮食消费结构变化的分析[J] . 消费经济，2022，38（5）：38 - 49.

[9] 钟钰，崔奇峰. 从粮食安全到大食物观：困境与路径选择[J] . 理论学刊，2022（6）：102 - 109.

[10] 纪志耿. 新常态下构建大食物安全观研究[J] . 现代经济探讨，2016（5）：59 - 62.

[11] DENG X Z， HUANG J K， ROZELLE S， et al. Impact of urbanization on cultivated land changes in China[J] . Land Use Policy，2015，45： 1 - 7.

[12] 曲福田，马贤磊，郭贯成. 从政治秩序、经济发展到国家治理：百年土地政策的制度逻辑和基本经验[J] . 管理世界，2021，37（12）：1 - 15.

[13] 钱学敏. 钱学森的“大农业观”——建立农业型知识密集产业[J] . 西安交通大学学报（社会科学版），2005，25（1）：51 - 56.

[14] 蔡海龙. 我国粮食安全的新趋势、新内涵及新格局[J] .人民论坛，2022（19） ：60 - 63.

[15] 于昊辰，曾思燕，王庆宾，等. 多情景模拟下新时代中国耕地保护底线预测[J] . 资源科学，2021，43（6）：1222 -1233.

[16] 王明利，鄢朝辉. 俄乌冲突对世界及我国食物安全的影响与应对策略[J] . 经济纵横，2022（7）：97 - 106.

[17] 谷玮，王梦婧，吴次芳，等. 统筹发展与安全战略下的国土空间规划：范式、学理和实践逻辑的反思与回应[J] .中国土地科学，2022，36（6）：11 - 20.

[18] 杨翠红，林康，高翔，等. “十四五”时期我国粮食生产的发展态势及风险分析[J] . 中国科学院院刊，2022，37（8）：1088 - 1098.

[19] LYU X， PENG W L， NIU S D， et al. Evaluation of sustainable intensification of cultivated land use according to farming households livelihood types[J] . Ecological Indicators， 2022， 138. doi： 10.1016/j.ecolind.2022.108848.

[20] 韩杨. 中国耕地保护利用政策演进、愿景目标与实现路径[J] . 管理世界，2022，38（11）：121 - 131.

[21] SU Y， QIAN K， LIN L， et al. Identifying the driving forces of non-grain production expansion in rural China and its implications for policies on cultivated land protection[J] . Land Use Policy， 2020， 92. doi： 10.1016/ j.landusepol.2019.104435.

[22] 陈浮，刘俊娜，常媛媛，等. 中国耕地非粮化空间格局分异及驱动机制[J] . 中国土地科学，2021，35（9）：33 - 43.

[23] 张衍毓，张晓玲，邓红蒂. 新时代国土空间治理科技创新体系研究[J] . 中国土地科学，2021，35（4）：9 - 16.

Integrated Food Security Thought Towards the Reconstruction of the Territorial Space Development and Protection Patterns

CHEN Fu1， LI Yuhang1， YU Haochen2， HUA Ziyi1， MA Li1， JIANG Feifei1

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China； 2. College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The purposes of this study are to elucidate the interactive logic between the integrated food security thought（IFST） and territorial space development and protection （TSDP）， and to reshape the emerging new framework of TSDP under the guidance of IFST. The methods of theoretical analysis as well as induction and deduction are performed in this study. The results show that： 1） IFST is a completely new ethos to explicate the connotation of national food security， the specific practice of the value orientation of “people supremacy”， the expansion and continuation of ecological civilization in the new era， and the realistic demand of adaption to the complex global pattern. 2） IFST and TSDP have a tightly relationship， while the system logic of “human-land” coordination， the whole logic of overall consideration， the symbiotic logic of harmony between human and nature， and the practical logic of supply-demand matching are highlighted. 3） Currently， the phenomena of deviations between TSDP and IFST exist， meanwhile， there are the non-match relationship between cultivated land use regulation and practical demand， as well as the contradiction between ecological protection red line and agricultural production. The lack of value of ecological products leads to weaking participation of multiple parties， whereas the blurred boundary of IFST increases the institutional viscosity and the difficulty of cross-border operation. 4） In the future， the TSDP pattern should be reconstructed from multiple aspects， e.g.， refined management of cultivated land use， reconfiguration of large-scale agricultural production， coordination of development and protection of mountains， rivers， forests， lakes， grass， seas and deserts， and innovative space utilization mode of the whole food industry chain. In conclusion， IFST is rooted at the land， thrives in the industry and serves for human. Finally， there should be an urgent event to reshape high-quality territorial space pattern to be compatible with the demands of the new era of IFST.

Key words： integrated food security thought； food security； cultivated land protection； territorial space； ecological products

（本文责编：陈美景）

①首场“部长通道”，农业农村部部长唐仁健答记者问——保障国家粮食安全 巩固拓展脱贫攻坚成果，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2022lhjj/ mtbd_29093/202203/t20220307_6390655.htm。