国土空间开发格局分析

王惠琴

[提要] 国土空间开发格局受到国土空间承载能力、政策环境以及发展阶段等多种因素的影响。优化国土空间开发格局，政府应该充分考虑影响因素，合理规划，积极完善组织协同机制、利益补偿机制及绩效评估机制。

关键词：国土空间；影响因素；作用机制

基金项目：教育部人文社科研究一般项目：“滇桂黔连片特困地区社会-生态系统脆弱性与国土空间开发格局优化研究”（15YJAZH072）；广西区哲社规划基金项目：“广西中小城镇建设用地保障问题研究”（15DJY001）

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2018年1月21日

国土是区域社会和经济发展的空间载体。我国经过四十年的改革发展，支撑经济社会发展的国土空间条件发生了巨大变化，在当前我国资源环境问题突出、经济结构战略性调整的背景下，国土空间开发格局及优化越来越受到决策层关注和重视。党的“十八大”报告首次将优化国土空间开发格局提到战略高度，被确定为我国生态文明建设的首要任务。现有理论和国外发展经验不足以提升我们对国土空间格局演变过程和机理的认知。基于此，本文对国土空间开发格局的影响因素和作用机制进行分析。

一、国土空间开发的内涵

从区域经济学的角度看，国土空间开发格局，是较长时期的生产生活等经济活动形成的经济要素在一定地理空间里的分布格局。从其内涵而言，国土空间主要包括三个方面：一是城市空间，是指主要提供第二产业和第三产业为主要功能的国土空间，产业结构主要包括工业和服务业，是现代社会中人们生产生活的主要场所，包括各种大中小型的城市或城市群。这类区域开放的强度一般比较大；二是农村空间，主要是以提供第一产业作为主要功能的国土空间，该类空间的产业结构主要是农业，具体体现为各类村庄和小镇。随着城镇化的推进，城市空间不断增加，农业空间有所缩小；三是生态空间，主要以提供生态产品为主体功能，具体包括各类森林、河流、湖泊、湿地等自然空间，这类空间开发强度更低。国土空间开发应该充分考虑不同土地空间的主体功能，统筹安排农业、工业和服务业的协调发展，在对自然资源合理开发利用的同时，充分保护生态环境，实现人口、资源与环境的均衡。

二、国土空间开发格局的影响因素

（一）承载能力。“承载能力”是生态学的重要概念，原本是指用以衡量特定区域在某一环境条件下可维持某一物种个体的最大数量。按照联合国教科文组织的定义，它是指在可预见的时期内，利用本地资源及其他自然资源和智力、技术等条件，在保护符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续供养的人口数量。承载能力主要包括一定地区的资源承载能力和环境承载能力。一个区域在一定时期内，土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等承载能力是有一定的限度的。进行国土空间开发，首先要考虑的就是一定区域的承载能力。不同地区承载能力不同。比如，在我国滇桂黔石漠化地区，生态极其脆弱，并不适合进行大规模和高强度的开发建设。如果在这一地区强行发展产业，势必对生态系统造成毁灭性的破坏，因此应该减少人口和产业，实施易地搬迁，维护地区生态功能。

（二）政策环境。政策环境是政策生成、运行、发生作用过程中一切条件的总和，是影响国土空间开发的又一重要因素。具体来说，主要包括发展战略、经济发展模式及体制等。发展战略对国土开发格局的影响最为明显，比如我国改革开放以来，实施的是对东南沿海率先开放开发的发展战略，这一地区的国土空间开发明显加速。十六届三中全会提出区域协调发展战略以后，中西部地区开发提速，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局；经济发展模式是指一个国家或地区经济发展的实现模式，它可分为粗放型和集约型两种模式。粗放型发展方式是指产出的增长主要依靠扩大资本和劳动等生产要素的投入来实现的发展方式。由于不依赖技术进步，表现在投入产出比上的效益指标没有明显的提高。而集约型发展方式指的是产出的增长主要依靠技术进步，提高要素生产率实现的发展方式，表现为投入产出指标的不断提高。粗放型的发展方式下，各种高能耗、高污染的产业纷纷上马，土地利用效率低下，土地资源大量被破坏，大量的土地资源未能产生应有的效益，影响了经济社会可持续发展。在集约型发展模式下，土地资源的稀缺性得到重视，国土空间开发的格局也更加科学。此外，经济体制也是影响国土开发的因素之一。在计划经济体制下，要素完全按照从上而下的计划进行配置，低层级政府组织经济活动的积极性不高，包括土地在内的各类生产要素的配置势必难以优化。

（三）发展阶段。区域空间和发展阶段并非简单的线性关系。1965年，威廉姆森发表《区域不平衡与国家发展过程》一文，通过对经济增长的实证资料数据进行横向分析和以时间为序的纵向分析，提出了区域经济差距的倒U型曲线理论，认为均衡与增长之间的替代关系依时间的推移而呈非线性变化，其变动的轨迹是“先拉大，后改进”。按照这一理论，一个国家或地区在发展初期，区位条件好、资源禀赋高的地区和城市得到优先发展，成为区域经济的增长极。随着增长极的发展，区域的空间资源会趋于紧张，土地、劳动力等要素价格趋于上升，进而需要引导经济活动從增长极向周边土地和劳动力价格较低的区域及城市扩散，促进区域经济发展协调均衡发展。显然，发展阶段是国土空间开发的重要影响因素。

三、优化国土空间开发格局的作用机制

从某种意义上说，国土空间开发格局是生产要素在空间维度的配置结果。党的十八届三中全会决议提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。国土空间开发也必须遵循这条规律。在市场经济条件下，国土空间开发的主要推动者应该是市场，应该由市场而不是政府来发挥决定性作用。但是同时，要更好地发挥政府作用，政府要积极行动，对国土空间开发格局进行优化。具体来说，就是政府要进行宏观统筹，合理规划，避免市场失灵和扭曲不正当竞争。当前我国重点需要完善以下三个方面的机制：endprint

（一）组织协同机制。当前我国不同行政区之间的组织协调机制仍然不够健全，处理区域间关系的协调机构停留在区域高层联席会议、区域发展论坛、城市协作论坛等较浅层面，虽然一定形式上这些协作论坛或联席会议对推动区域合作起到一定作用，地区之间的经济合作有一定程度的发展，但这些组织形式还较为松散、制度化程度不高，停留在地方领导人的个人层面，一旦地方领导职位晋升或变动，这种制度化程度不高的协作机制就极易被架空或流于形式。因此，必须构建深度的组织协同机制。这种协同机制体现在两个层面：一是在政府机构内部，在不同层级政府以及同一层级政府的不同区域地方政府之间，都应该有一系列的关系冲突、激励约束、财政资金、监督检查等各个层面都有明文制度规定；二是在地方政府与非政府组织之间，同样需要构建协同机制，充分发挥非政府組织的作用，形成多元主体参与的协同治理机制。这方面我们应该向发达国家学习。比如，美国的各种非政府组织就十分发达，在区域合作中发挥着不可取代的作用。我国目前登记在册的各类行业协会等非政府组织无论是数量、规模还是发挥的作用方面都还有待提升。可以预料的是，未来区域之间的各类公共问题会越来越多，诸如主体功能区、环境保护、流域治理等问题，依靠单一行政区无法解决，必须构建多元主体共同参与和协同治理的体制机制方能解决。

（二）利益补偿机制。从区域经济的角度看，生产要素的配置涉及不同的行政单元，不同的行政主体围绕要素必然地会展开竞争和博弈，无序竞争和博弈必然不利于国土空间开发格局的优化。以水资源为例，如果在河流上游的A省建水库，让其使用更多的水资源，下游的B省利益势必受到伤害；如果要上游的A省限制工业发展进行生态保护，避免水土流失和河道淤积，有利于B省发展，而A省往往又不愿意。要解决行政区之间的矛盾，需要建立利益补偿机制。利益补偿机制的核心是博弈各方的双赢或多赢，即利益的平衡而非简单的帕累托改进。在当前，利益补偿机制最核心的是生态补偿机制。要通过制度化的财政补助、转移支付等方式平衡流域上下游之间、不同主体功能区之间的利益。

（三）绩效评估机制。国土空间开发格局优化的核心是将国土空间开发重点从占用土地的外延扩张转向调整优化空间结构的内涵提升，需要落实主体功能区规划，区分不同区域的承载能力、开发密度和发展潜力，统筹谋划经济布局、国土利用和城镇化格局。但长期以来，我国的绩效考评模式过于关注经济增长的绩效，而对区域发展的经济基础、自然生态条件和主体功能定位关注不够，因而造成了目前国土空间开发一定程度的不合理局面。早在2011年，我国制定的《全国主体功能区规划》明确提出，对不同主体功能区要有各有侧重的绩效考核评价结果，并且考核结果要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。习近平在2013年5月的政治局集体学习时指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。在这方面，最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》。随后，国家统计局、中央组织部等四部门发布了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》。“一个办法、两个体系”正式形成，目前针对不同区域、不同内容的政绩考评机制建设的基本框架已经具备，今后需要在配套实施机制等方面继续完善。

主要参考文献：

[1]马凯.大力推进生态文明建设[J].国家行政学院学报，2013.2.

[2]汪阳红.优化国土空间开发格局的体制机制研究[J].经济研究参考，2012.9.

[3]肖金成，刘保奎.国土空间开发格局形成机制研究[J].区域经济评论，2013.1.

[4]樊杰.我国国土空间开发保护格局优化配置理论创新与“十三五”规划的应对策略[J].中国科学院院刊，2016.1.endprint