新型城镇化背景下我国耕地保护的困境与制度创新刍议

卓亮

摘 要：如何建立有效的耕地保护机制，降低机会成本，使耕地保护的外部效益得到回归和补正是亟待解决的的问题。本文分析了耕地保护的困境与成因，并对制度创新建设进行了初步的思考。

关键词：新型城镇化；耕地保护；制度创新

一、问题的提出

在城镇化进程中，耕地数量减少是一种难以避免的现象，如何在城镇化加速发展时期，保护我们有限的耕地是我们必须面对的一个难题。 没有建立起耕地保护经济补偿机制，造成机会成本过高，外部效益没有得到及时回归和矫正，耕地保护者的利益受到损失，耕地保护中的利益分配不公平，是我国目前耕地数量和质量过速减少和下降的主要根源。从国际经验和中国国情来看，工业化、城镇化中期阶段将是耕地保护形势最严峻、压力最大的时期。目前，以快速耕地非农化为代价的城镇化发展模式已难以为继，走新型城镇化发展道路成为转变发展方式的必然选择。新型城镇化的核心是统筹城乡发展，不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，注重保障粮食安全、保护农民利益。这就对新时期耕地保护提出了新的更高要求。因此，有必要对我国耕地保护的现状与成因进行认真梳理，总结其症结所在，从而为进一步完善我国的耕地保护政策、进行耕地保护的政策创新提供思路与参考。

二、我国耕地保护的困境与成因分析

（一）集体土地所有权主体的模糊，虚化了村集体组织对耕地保护的义务。目前由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实亡，民主建设相对滞后，村农民集体组织只是一个抽象的概念，农民缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序，虽然把集体土地的经营管理者规定为村集体经济组织或村民委员会，但这些组织只是集体所有土地的经营管理者，而非所有者。实践中，集体土地财产所有者代表往往被村委会主任等少数人把持，土地的农民集体所有实际上异化为乡村干部小团体所有，集体土地所有权主体出现了虚位或易位的问题。这些小团体为了个人利益，乘机利用农用地转用大发其财，导致农用地转用行为有增无减，根本起不到保护耕地的作用。

（二）地方政府保护耕地的力度不够，加剧了耕地被建设占用。一些地方政府作为耕地的直接管理者，非但没能承担起保护耕地的责任，相反，还以政府行为违法占用耕地。不少地方政府为求发展，搞大规划，随意圈地，建立各种名目的开发园区，有些城镇则大量圈地，形成“开而不发”成片晒太阳的开发区。中央政府和地方政府在耕地保护上形成如此大的反差，究其原因主要有两方面：一是为维护地方政府正常运行而要征地。我国目前实行中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，土地出让金是地方政府获取预算外资金的重要来源“以地生财”成为许多地方政府管理土地的至高准则。二是为政绩需求而大量进行农用地转用。长期以来，对一届地方政府的政绩评价都集中在当地的经济发展与具体指标上。由于侵占耕地外延式的开发建设，成本低，似乎更能凸显领导在其任期内政绩，因此，一些地方提出了城市“一年一个样，三年大变样”的口号，还有一些地方为建各类园区招商引资，打出无偿使用土地的“旗号”。政府对土地需求的“胃口”越来越大，结果是大量耕地被圈占。

（三）农业生产效益的低下和耕地预期受益的不稳定，动摇农民的耕地保护积极性。一方面，我国长期的二元结构社会经济发展模式导致了城乡发展的巨大差异，大部分农民把进入城镇享受城市文明生活作为自己追求的人生目标。另一方面，由于长期形成的工农产品剪刀差以及农业生产成本的不断上升，农业生产的经济效益非常低下“增产不增收”现象时有发生，不少农民认为“坚守耕地就是维持贫穷，“保护子孙田”与“保护贫穷”己成为当前农民的一个矛盾心态。

三、我国耕地保护的制度创新与政策思考

（一）增加农业生产补贴，鼓励农民保护耕地的积极性。一方面为生态环境保护作出了贡献，另一方面也放弃了改变用途而获得的更高收益。因此，应从耕地生态价值及发展权价值考虑，对保护耕地的农户进行合理补偿。可以借鉴美国的经验，实施农业补贴，鼓励农民保护耕地，并从事农业生产。美国对农业的补贴包括直接补偿农民和通过购买农地发展权补贴农民，前者是通过补贴不同农作物生产的相对利润来鼓励预期的农作物的生产，后者则是通过购买农地发展权，限制农地的非农开发利用，同时获得在城市建设更多面积的许可。

（二）构建耕地保护经济补偿机制。通过构建耕地保护经济补偿机制，内化耕地保护的全部成本与效益，给予保护耕地的农民和地方政府以市场价格确定的耕地保护成本补偿或外部效益补偿。提高地方政府和农民保护耕地的收益，也即提高了耕地转为建设用地的成本，使耕地成本与建设用地成本形成真正的市场竞争。在这样的竞争机制下，农民会更加珍惜耕地资源，地方政府也会抬高“用地门槛”，会认真地进行耕地保护的成本收益分析，从经济效率的角度考虑耕地保护的重要性，而不是仅仅从政治任务的角度权衡保护耕地与发展经济之间的取舍。所以，耕地保护中的种种问题主要还是耕地保护经济补偿问题，解决耕地保护问题的主要出路也在于建立耕地保护经济补偿机制，才能充分调动地方政府和农民保护耕地的主动性与积极性。实行耕地有偿保护，也是体现社会公平。

（三）设立耕地保护税。为了使耕地保护的成本得到社会稳定的补偿，就有必要设立相应的税收项目，使享受耕地保护好处的各行各业对耕地保护承担相应的责任。鉴于此税收主要针对耕地农用与发展其它产业之间巨大的机会成本差异，因此“耕地保护税”，主要向非农产业征收，全部转为耕地保护补偿基金。

（四）确立耕地“全要素”保护制度。强化耕地保护，转变当前只重数量保护、轻视耕地其他要素保护的管理理念，逐步形成数量、质量、生态、空间、时间等五大要素并重的管理认知，确立耕地资源“全要素”保护制度：保证耕地数量，确保耕地红线不突破；保护耕地质量，实现耕地产能提升；保护耕地生态环境，确保农产品质量安全；优化空间格局，实现耕地资源的最优空间配置；统筹安排利用时序，协调代际关系，实现耕地资源在时序上的优化利用。五大要素保护缺一不可。在此基础上，形成耕地保护用途管制、整治提质、产能提升、空间规划、流转增值、权益保障“六位一体”融合机制，实现保护耕地资源、保障粮食安全、保证农民权益的长远战略目标。

（五）完善政绩考核制度，调动地方政府的耕地保护积极

性。当前我国对各级政府工作业绩的考核大多集中在GDP的增速、城镇发展规模、招商引资的数量、工业项目的多少等经济发展数据指标上，由此导致每届政府都要做出自己的政绩，从而催生出众多的形象工程，而这些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的开发建设。那些决定地方经济可持续发展的资源消耗、生态退化等生态环境指标基本上被忽略。因此，应彻底改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实到政府考核中，消除培养“形象工程、‘政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为，把耕地占用计入国民经济的成本核算之中。

参考文献：

[1] 雍新琴.耕地保护经济补偿机制研究[D].华中农业大学.2010，（5）.

[2] 陈美球.我国耕地保护的效果与其提升对策探讨[J].中州学刊.2012，（1）.