自然保护地委托代理机制与事权清单探索

吴佳雨 谭荣 吴格非

摘要：研究目的：在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的背景下，探索自然保护地事权清单背后的理论逻辑和判定方法，为协调自然保护地管理过程中的发展与保护、中央和地方两类重要关系提供参考。研究方法：从公共物品供给、效率公平兼顾原则和政府纵向间约束机制三类理论出发，通过政策文本分析方法，明确了自然保护地委托代理机制和权责。研究结果：（1）自然保护地委托代理机制面临治理对象复杂、治理范围难界定、利益主体多元的三重特殊性。（2）兼顾效率、公平和稳定原则，按照“职责判断—效率评估—公平界定—风险衡量”4阶段的事权判定流程，可实现了事权的清晰划分。（3）形成涵盖中央事权58项，共同事权75项，地方事权39项的自然保护地委托代理的事权清单。研究结论：充分考虑自然保护地的本质特征、功能价值与治理难点，明确各类公共物品供给职责，规避民众统治风险和地方代理风险，实现效率最优决策和治理公平，是自然保护地委托代理机制成功的关键。

关键词：自然保护地；自然资源；委托代理；中央地方关系；事权划分

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）04-0043-09

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（20JZD013）；百山祖国家公园科学研究项目（2021KFLY11，2021ZDZX02）；青年人才托举工程（2021QNRC001）。

自然保护地在保护生物多样性、维护生态安全屏障方面具有重要作用，有效地保持了自然生态系统的原真性和完整性[1]。建立自然保护地体系是中共十八届三中全会提出的重点改革任务之一，也是我国生态文明建设的重要组成部分。然而，由于缺乏制度化的自然资源委托代理机制，自然保护地资源治理实践仍然存在各级政府在职能、职责和机构设置上“同构”的现象。为解决不同部门多头管理的弊端，全国10处国家公园试点率先展开改革探索，分别采用中央直管、中央委托省级政府代管、中央和省级政府共管、省政府和多层级地方政府共管等模式[2]，将自然保护地管理权限部分上收到中央和省级政府，弱化原先管理中存在的“条块分离”和“属地管理”问题[3-4]。然而，复杂的土地权属问题、多元的人地交互关系等约束条件，导致中央与地方在权力过渡中出现了大量争议[5]。由于政府间事权分配关系尚不清晰，导致目前自然保护地委托代理机制仍存在诸多不规范的问题。

2022年3月，中办、国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，明确国家正在针对包含国家公园在内的8类自然资源资产开展所有权委托代理试点。试点方案要求“到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制”。此次试点，实际上就是国家对于明确自然保护地的委托代理职责提出了新的要求。因此，为了能够更好地呼应实践中的试点工作，本文在系统分析自然资源所有权委托代理理论的基础上，专门针对自然保护地的委托代理关系进行科学研判。本文构建了“职责判断—效率评估—公平界定—风险衡量”4阶段的事权判定流程，明确了自然保护地委托代理机制和权责，建立了自然保护地事权划分清单。该清单将对主体明确、责任清晰的自然保护地委托代理机制具有重要借鉴意义。

1 建立健全自然保护地委托代理机制面临的特殊性

自然保护地治理体系内嵌于国家治理体制之中，与自然资源治理体制密切相关。但由于自然保护地内复杂的土地权属、人地关系的张力和多元的治理目标，导致自然保护地委托代理机制难以沿用一般自然资源资产的治理模式。

第一，自然保护地治理对象具有复杂性。自然保护地治理不仅包含了各类自然资源资产的保护和利用，还涉及到促进地方经济发展、稳定居民就业、维护治安等多项职能。《建立国家公园体制总体方案》中构建了自然保护地事权的基本内容，提及到的生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与、宣传推介等职能已超出了一般性公共事务治理的范畴[6]。自然保护地治理对象的复杂性导致权力行使过程中常常出现更为复杂的职能重叠或相互推诿的问题。

第二，自然保护地治理范围具有不确定性。自然资源的治理往往采取以行政区划分界为主的管理体制。然而，在目前各类自然保护地整合归并的趋势下，部分自然保护地的实际范围跨越了行政边界（如钱江源—白山祖国家公园横跨开化县、庆元县、景宁畲族自治县和龙泉市）[7]。同时，资源生态系统的外部性特征更是不局限于某一特定的区域内，且难以准确把握。因此，保护地的自然边界、行政辖区的人为边界和外部性的影响边界，三者的冲突和不确定性加重了治理的难度。

第三，自然保护地利益主体呈现多元化。建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项复杂的改革任务，是对原有利益主體的重大调整，中央与地方之间、地方与社会主体、不同部门之间都会有利益的调整。现实中自然保护地利益主体的诉求非常复杂，比如，九寨沟风景名胜区的原住民维持生计的基本需求与政府要求的自然资源严格保护之间的矛盾，致使处理自然保护地日常事务时极容易与社区发展产生分歧[8]。

2 自然保护地委托代理机制的理论分析框架

自然保护地本质上是具有突出生态价值的自然资源的集中区域。自然保护地治理即是对内部自然资源的整体性保护，并允许适度的、科学的利用，具有典型公共物品属性。从资源的消费角度来看，自然保护地提供的阳光、水源、植被、土壤等自然资源具有非排他性和非竞争性，满足公共物品的两大特征[9]。但另一方面，自然保护地除了提供了生态系统服务外，同时包含科研考察、休闲娱乐、游赏休憩等一系列功能，多样化的消费方式体现出了有限的非竞争性与局部的排他性，又可以兼具公共池塘资源和俱乐部物品的特性。因此，在公共物品理论视角下，以排他性和竞争性为标准，有助于界定自然保护地作为治理对象的属性，完成自然保护地治理主体的“职责判断”。

从自然资源治理的政府职能来说，主要包括保障资源配置效率、促进社会公平和保持经济社会的稳定发展等三个方面。因此，效率、公平和稳定原则是明确中央与地方政府委托代理关系的基本思路。即在兼顾中央与地方双向优势的基础上，通过这三个原则依次来界定具体事权的行权主体。

第一，对于效率原则，中央政府在“委托”过程中需要考虑两项内容：一是在信息不对称影响下，中央政府需要减少信息成本导致的低效决策；二是在激励相容的影响下，中央政府在制度设计及权责分配时尽可能实现与地方政府的激励相容[10-11]。这两项内容是在国家治理效率原则的基础上形成的自然保护地委托代理机制的“效率原则”，从不同维度衡量了自然保护地治理中的成本问题，能够落实自然保护地治理中的“效率评估”。

第二，对于公平原则，需要依据各类外部性来区分自然保护地自然边界、行政辖区人为边界、外部性的影响边界等，从而实现“保护者获益、享受者付费、破坏者担责”的治理意义上的公平。通过对外部性强弱的界定，明确管理该事务时所需统辖的区域范围，进而明确自然保护地具体事务是由中央政府负责，还是由相应级别的地方政府负责，满足“公平界定”的需要。

第三，对于稳定原则，需要重点考虑维护国家行政体制的稳定[12-13]，尤其是降低来自民众的社会风险和地方的代理风险。针对这一原则，可以通过地方治民，将来自民众的统治风险限制在地区范围内，降低民众风险；通过中央治官，掌握、监督、考核和奖惩官员，约束地方政府行为，在实现间接治民的同时降低地方官员的代理风险[14-15]。对应到自然保护地治理上，需要将如何降低风险纳入考虑范围[16]，即在效率和公平的判定原则之外，还需要采用“中央治官，地方治民”的治理结构，综合区分全国性与地方性公共事务，前者由中央政府负责，后者由地方政府负责，综合治理过程中的“风险衡量”。

综上所述，效率、公平和稳定原则为自然保护地委托代理机制的构建提供了理论支撑（图1）。其中，公共物品理论明确了自然保护地治理中政府所承担的各类物品供给职责，是对保护地治理内容的描述，主要解决保护地治理对象的复杂性问题；效率优先视角下的两项基本原则在明确治理内容的基础上，进一步衡量了政府治理过程中产生的各类交易成本，在保护地治理范围难以清晰界定的情况下探寻效率最优方案；外部性原则为治理体制机制的公平界定奠定了理论基础；集权与分权治理形式所对应的风险理论，有助于权衡保护地治理时中央与地方两类治理主体的优势与劣势，有利于化解多元利益主体之间的矛盾。据此，本文构建起“职责判断—效率评估—公平界定—风险衡量”4阶段的自然保护地委托代理框架，形成系统的自然保护地委托代理判定流程。当出现多重逻辑导致判定结果矛盾时，倾向于判定为共同事权，在具体实践中，保留部分的地方裁量权。

3 自然保護地委托代理的判定流程

3.1 职责判定

在职责判定阶段，明确自然保护地治理中政府承担的各类物品供给职责。通过对“竞争性”与“排他性”两类性质的判断，将自然保护地所能提供的物品划分为纯公共物品、公共池塘资源、俱乐部物品及私人物品4大类（表1）。

纯公共物品同时具有非竞争性与非排他性，自然保护地提供的生态系统服务，包括气候调节、涵养水源、土壤保持、净化环境、养分循环、防风固沙等调节服务，维持文化多样性、提供休闲旅游场所等文化服务，以及释放氧气、维持生物多样性等支持功能，这类服务的收益主体为全体人民，不存在资源的限制，也不需要等价换取[17-18]。

公共池塘资源具有竞争性与非排他性，主要包括自然保护地提供的各类宣传展示服务——提供的宣传资料、免费的语音导览及导游服务，有限的公共休憩设施及用于科学研究工作的自然资源[19]。由于这类物品存在较为明显的容量限制，且受益者在使用过程中不需要付出任何成本，导致使用主体范围缩小为通过“竞争胜出”的民众，即获得物品使用权的主体。

俱乐部物品具有非竞争性与排他性，自然保护地内收费的游憩产品及合规的经营活动可以归属于这一范畴，自然保护地管理机构通过收取门票费、活动费、出售特许经营权等方式限制使用主体，通过使用成本的限制取代了容量的限制。

私人物品具有竞争性与排他性，似乎不应该出现在以“公益”为核心的自然保护地中。但是，自然保护地为满足原住民的生活需要，必要的放牧、狩猎、采伐、采集、捕捞、养殖等私人物品生产活动仍需得到保障。

3.2 效率评估

在效率评估方面，判断信息不对称性、激励不相容对自然保护地治理效率的影响（表2）。

相较中央政府，地方政府更为贴近基层、贴近需求，更易获取“地方性信息”。在自然保护地治理中，由于区域异质性的存在，中央政府统一实施的管制举措往往与地方实际需求存在差异，中央获取信息的成本就会大大增加，信息不对称的程度随之增强[20-21]。因此，基于信息多样性、信息易识别度、信息时效性、信息具体程度等判别信息成本，将中央政府获取信息的难度分为信息对称、信息较为对称、信息不对称三级，不对称性越高则表示这一项事务更适宜由基层政府进行管理，而信息对称的事务适合由中央进行管理。

从中央与地方委托代理关系的角度出发，如果某项制度的安排可以保障各地政府按照划定的职能完成工作，那么可以认为这种制度安排在中央与地方政府是激励相容的。满足激励相容原则有利于推动政策意图的实现[22-23]。若要使地方政府在自然保护地建设管理中起到积极的作用，避免其为了经济发展目标而无节制地开发利用自然资源，则应当尽可能使政策与机制符合其利益诉求[24-25]。依据激励相容原则，若自然保护地事务符合地方政府利益，则由地方进行管理，反之，则适宜由中央管理。具体而言，本文将激励相容程度分为三级，分别为具有一定相容、没有明显相容、明显相容。

3.3 公平界定

在公平界定方面，通过外部性原则造成的管理范畴和分工，产生对于治理公平的影响。

外部性是指自然保护地治理对他人和社会所产生的影响，若这一影响是积极的，称为“正外部性”，反之，则为“负外部性”。如管护措施、监管处罚等保证自然保护地提供的生态价值的行为，即“正外部性”的实现。当正外部性程度越高，则说明自然保护地所提供物品的影响范围广、强度大、受益群体多元[20]。

具体而言，由于自然保护地事权所提供物品的外部性各有不同，通过对外部性影响边界的判断，进一步判断该事务由中央政府还是地方政府管辖。当一项事务的外部性越强，政府在管理时所需要统辖的空间区域越广，则更适宜由中央政府进行管理。例如，在由地方政府负责经营性活动的治理时，为了经济利益的最大化，可能产生较大的负外部性（如过度开发）。此时如果缺少中央政府监管，这种负外部性就可能被忽视，造成“破坏者担责”这一环节的缺失。而让中央政府介入管理，比如由中央和地方政府共同负责，则更有利于“保护者获益、享受者付费、破坏者担责”这一治理公平的实现。

3.4 风险衡量

在风险衡量方面，衡量自然保护地委托代理中面临的民众统治风险、地方代理风险对于自然保护地事权归属的影响。在“效率优先”与“风险控制”的双重划分标准作用下，判定三种（即中央、地方和共同）委托代理关系（表3）。

对于自然保护地中全国性公共事务，如果在事权实施环节，“治事”与“治民”都可以分离，依据效率原则进行中央集权的管理并不与风险原则冲突，可以将其归类为中央事权；然而，如果存在某些事项与“治民”不能分离，那么就会导致效率与风险的冲突，例如，在自然保护地水体污染防治事权行使过程中，水体的高外溢性特性使其更倾向于中央管理，但治理的同时也需要管理和控制民众对水体的污染，因此中央与地方需要共同行使事权。

对于地方性公共事务，事权实施环节不涉及到“治官”，那么中央不需要对此项事务进行额外监管与控制，可以依据效率原则由地方负责该事项的开展。若一项地方性事务地方政府受到的激励程度较低，在缺乏监管的前情况下会产生地方代理风险，例如在自然保护地内开展小范围的旅游活动时，地方政府为获取更多的经济利益，往往不会对旅游活动的范围及强度进行严格的限制，从而违背了自然保护地的生态保护目标，需要由中央政府进行控制。

综上，将“能与治民工作分离的全国性公共事务”划归为中央事权，“能与治官工作分离的地方性公共事务”划归为中央事权，“不能与治民工作分離的全国性公共事务”及“不能与治官工作分离的地方性公共事务”划归为共同事权，完成纵向约束视角下自然保护地委托代理的风险衡量。

4 自然保护地委托代理的事权清单

我国各类自然保护地均出台了针对性的法律法规或部门规章，本文综合考虑了自然保护地之间的共性与特性，归纳汇总各类自然保护地政策文件，从中甄别适用于自然保护地管理事项，梳理出普适性的自然保护地委托代理的事项清单。

第一步，建立政策文件索引库，提取自然保护地委托代理事项。在国家政策网、林草局、自然资源部、生态环境部官网、自然保护地官网等15个网站中，以国家公园、风景名胜区、自然保护区等为关键词进行政策文件的爬取，在此基础上进行了筛选。提取了涵盖多种类型自然保护地，具备不同效力的综合性管理规定或专项管理规范文件。建立了包括27项综合性保护地管理规定、39项专项规定、33项管理标准的文件索引库，全面覆盖了目前自然保护地治理中涉及的各类事项。

第二步，建立自然保护地委托代理事项分类体系，搭建分析框架。依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》及《建立国家公园体制总体方案》中关于自然保护地管理机构及地方政府职能的定义，解构了自然保护地委托代理事项的构成要素，将其归并为管理类（巡护监测、防灾减灾、日常管理等）、保护类（资源调查、保护、修复等）、经营类（旅游、宣教、科研、产业、设施建设等）。在此基础上，依据事项在实施环节的不同分工，分解了自然保护地委托代理事项的实施流程，并整合归并为五大类、三层级的自然保护地事项分类体系。具体包含规划建设20项、管理执行55项、监督处罚21项、资源保护35项、经营利用41项，共计172项自然保护地治理事项。

第三步，制定自然保护地委托代理的行权清单，明确事权归属。依据“职责判断—效率评估—公平界定—风险衡量”4阶段事权判定流程，针对172项自然保护地治理事项展开事权判定。邀请二十余位熟悉自然保护地管理的理论专家和实践工作者对研判结果校准。最终，将自然保护地委托代理的行权清单，划分为中央事权58项，共同事权75项，地方事权39项（表4）。

5 结论

本文以规范自然保护地委托代理的中央与地方关系为主线，形成了流程化的事权判定方法，构建了标准化的自然保护地委托代理事项清单。基于自然保护地三重特殊性，本文建立的“职责判断—效率评估—公平界定—风险衡量”4阶段事权判定流程，能够充分考虑自然保护地的本质特征、功能价值与治理难点，在兼顾效率、公平和稳定的原则下，实现了事权的清晰划分。通过将这个框架应用到实践，本文建立了涵盖58项中央事权，75项共同事权，39项地方事权的自然保护地委托代理的行权清单。该清单成果对于清晰界定自然保护地治理中的中央与地方关系、规范自然保护地委托代理机制具有参考价值。

从政策层面来说，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》虽然对委托代理机制的建立提出了要求，但没有将事项权责进行详细的划分。本文建立的行权清单，让委托代理的主体更加明确、责任更加清晰。除此之外，积极推进自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，结合自然保护地央地事权清单，优化财权和支出责任，重构收益分配结构，都将是未来试点的重要工作。

从体制层面而言，本文建立的清单为保护地管理体制、治理结构和激励机制的完善提供了方向指引。在实践中，自然保护地存在管理能力、管理体制、人地矛盾以及激励机制等方面的难点问题，现实事权划分结果与理论清单存在差异，理论上的判定流程可以为现实差异向理论最优的方向转化提供思路参考。例如，理论上的地方事权，但现实中是中央事权时，通常是反映出地方动能不足的问题，根据激励相容原则，可以通过对地方政府进行政治和经济激励，或针对自然保护地管理者和全体公民进行道德激励，调动各主体积极性，使其符合理论最优。

不能否认，本文通过理论剖析与政策研究完成的自然保护地委托代理机制的构建，虽然尽可能全面地剖析了影响自然保护地委托代理关系的多重因素，但流程化的事权判定方法可能存在一定的主观性。自然保护地委托代理事项清单的科学性在后续研究中仍需要结合自然保护地治理实践进一步完善。未来我们将在理论分析的基础上进行深入的实证研究，加强与自然保护地委托代理机制相关的协同体系研究，探索自然保护地纵向治理结构、多元激励体系等相关配套制度的建设。

参考文献（References）：

[1] 黄宝荣， 马永欢， 黄凯， 等. 推动以国家公园为主体的自然保护地体系改革的思考[J] . 中国科学院院刊， 2018，33（12）：1342 - 1351.

[2] 邓毅， 毛焱. 中国国家公园财政事权划分和资金机制研究[M] . 北京：中国环境出版集团， 2018：2 - 3.

[3] 邓毅， 王楠， 苏杨. 国家公园财政事权和支出责任划分：历史、现状和问题[J] . 环境保护， 2021， 49（12）：43 - 47.

[4] 李俊. 中国自然保护区绿皮书：国家级自然保护区发展报告[M] . 北京：中国环境出版社， 2014：92 - 102.

[5] 苏杨， 张玉钧， 石金莲. 中国国家公园体制建设报告（2019 - 2020） [M] . 北京：社会科学文献出版社， 2019：55 - 61.

[6] WU J Y， WU G F， ZHENG T L， et al. Value capture mechanisms， transaction costs， and heritage conservation： a case study of Sanjiangyuan National Park， China[J] . Land Use Policy， 2020， 90. doi： 10.1016/j.landusepol. 2019.104246.

[7] 申小莉，李晟，马克平.钱江源—百山祖国家公园试点经验与发展方向[J] .生物多样性，2021，29（3）：315 - 318.

[8] WU J Y， HU Y J， LIU T， et al. Value capture in protected areas from the perspective of common-pool resource governance： a case study of Jiuzhai Valley National Park， China[J] . Land Use Policy， 2018， 79： 452 - 462.

[9] 沈滿洪， 谢慧明. 公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述[J] . 浙江大学学报（人文社会科学版）， 2009， 39（6）：133 - 144.

[10] QIAN Y Y， ROLAND G. Federalism and the soft budget constraint[J] . American Economic Review， 1998， 88（5）： 1143 - 1162.

[11] MASKIN E. Nash equilibrium and welfare optimality[J] . Harvard Institute of Economic Research Working Papers， 1998， 66（1）： 23 - 38.

[12] 周雪光. 中国国家治理及其模式：一个整体性视角[J] .学术月刊， 2014， 46（10）：5 - 11，32.

[13] 周雪光. 权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J] . 开放时代， 2011（10）：67 - 85.

[14] 曹正汉. 统治风险与地方分权关于中国国家治理的三种理论及其比较[J] . 社会， 2014，34（6）：52 - 69.

[15] 曹正汉. 中国的集权与分权：“风险论”与历史证据[J] .社会， 2017，37（3）：1 - 45.

[16] 曹正汉， 周杰. 社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因[J] . 社会学研究， 2013，28（1）：182 - 205，245.

[17] 陈涵子. 公共物品视角下中国国家公园公益性实现途径[J] . 风景园林， 2015（11）：90 - 95.

[18] 陈耀华， 黄丹， 颜思琦. 论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J] . 地理科学， 2014， 34（3）：257 - 264.

[19] 叶海涛， 方正. 国家公园的生态政治哲学研究——基于国家公园的准公共物品属性分析[J] . 东南大学学报（哲学社会科学版）， 2019， 21（4）：118 - 124，147 - 148.

[20] 王昌海， 温亚利. 基于公共物品外部性视角的自然保护区管理对策研究[J] . 改革与战略， 2011， 27（3）：63 - 67.

[21] 高红阳. 不对称信息经济学研究现状述评[J] . 当代经济研究， 2005（10）：25 - 30.

[22] 冉冉. “压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J] .经济社会体制比较， 2013（3）：111 - 118.

[23] 周飞舟. 财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J] . 社会， 2012， 32（1）：1 - 37.

[24] 张根能， 张玉果， 沈婧雯. 我国财政分权对环境污染的影响研究——基于省级面板数据的分析[J] . 生态经济，2016， 32（5）：19 - 24.

[25] 杨海生， 陈少凌， 周永章. 地方政府竞争与环境政策——来自中国省份数据的证据[J] . 南方经济， 2008（6）：15 - 30.

Principal-agent Mechanism and Affairs List in Protected Area Governance

WU Jiayu1，2，3， TAN Rong2，3， WU Gefei1，4

（1. Institute of Landscape Architecture， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 4. School of Computer and Computing Science， Hangzhou City University，

Hangzhou 310015， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the theoretical logic and determination methods behind the list of rights of natural protected areas in the context of the pilot for the principle-agent mechanism of natural resource assets ownership of the whole people， so as to provide a reference for coordinating the development and protection and the central-local relationships in the management process of natural protected areas. The research method of policy text analysis is used to clarify the agency mechanism and rights and responsibilities of nature reserves， starting from the theories of public goods provision， the principle of balancing efficiency and equity， and the vertical constraint mechanism between governments. The research results show that 1） the entrusted agency mechanism of natural reserves faces three unique characteristics， i.e.， complex governance objects， the problematic definition of governance scope， and diverse interest subjects. 2） Considering the principles of efficiency， equity and stability， and following the four-stage decisionmaking process of “responsibility judgment， efficiency evaluation， fair definition and risk measurement，” clear division of decision-making power can be achieved. 3） A list of entrusted rights covering 58 central ones， 75 shared ones and 39 local rights for natural reserves has been formed. In conclusion， fully considering the essential characteristics， functional values， and governance difficulties of natural reserves， clarifying the responsibilities of various public goods supply， avoiding public governance risks and local agency risks， and achieving optimal decision-making efficiency and governance equity， are the key to the success of the natural reserve agency mechanism.

Key words： protected areas； natural resources； principle-agent relationship； central-local relations； division of administrative powers

（本文責编：张冰松）