高等教育收费之本质的新制度经济学分析

张云霞

[摘 要] 从新制度经济学的安排、作用、交易成本、委托代理出发，研究高等教育收费的本质，应将高等教育收费视为一种趋于促进高等教育发展、提高高等教育资源配置效率的制度安排和一种趋于导致高等教育服务交易成本节约的制度安排。而且，应将高等教育收费理解为趋于导致高等教育服务有效产出的制度安排和一种有效制度设计，于此方能充分表明，高等教育收费是一种合理性制度。

[关键词] 高等教育收费；新制度经济学；交易成本；委托代理；教育资源配置

[中图分类号] G647.5 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）12-0111-05

高等教育收费在本质上是一种高等教育财政制度，或者说，是一种高等教育财政制度性收费。要科学地实施高等教育收费，就必须准确把握高等教育收费的本质。制度通常是指一定社会或组织中人们遵循的一套行为规则。在现代社会，高等教育财政是一个国家或地区的政府为满足一定公共高等教育需要而进行的公共理财活动，这种理财活动实质上是对公共高等教育经费及其税负所进行的分配。公共高等教育经费来自税收，无论是否以公共高等教育需要的名义进行征税，公共高等教育经费总是以税负的形式分摊给纳税人。政府通过税收形成财政收入，再通过财政分配形成公共高等教育经费。一般而论，当这种经费足以维持一定规模的高等教育正常运行时，高等教育免费就势在必行；反之，当这种经费不足以维持一定规模的高等教育正常运行时，高等教育收费就势在必行。

1.从制度安排意义上研究高等教育收费的本质，体现了马克思主义经济学把生产关系及其总和作为构建社会经济运行理论体系核心概念的重要思想。马克思主义经济学把生产资料所有制作为生产关系的基础，而如此相类似的新制度经济学则把制度当作市场有效运行的基础。新制度经济学者认为：“我们必须发展制度理论，因为没有一个有效率的市场不是处于由市场参与者参与其中的制度结构之中。”[1] 15在完全竞争均衡状态下，高校只能是由市场自动决定的成本补偿的被动接受者，因而高等教育收费也只能是在“谁受益谁付费”原则支配下的高等教育成本分担体系中的组合要素。因此，只有在高等教育服务完全竞争的情形下，约翰斯通的高等教育成本分担论及其对高等教育收费的解释才是合理的。

然而，正如新制度经济学所指出的那样，在现实世界中，制度是变迁的，产权的明晰界定和执行是要付出代价的，竞争是不完全的，交易是要有成本的，企业也不是生产函数的代名词，而是作为价格机制进而作为成本补偿机制的替代物与市场一起构成了协调经济活动的组织形式。当然，新制度经济学的研究重点并不在于对完全竞争假设的质疑上。早在1933年被誉为“作为一箱工具而献给分析经济学家的”琼·罗宾逊的《不完全竞争经济学》的出版，就正式宣告了“斯密传统”的彻底结束，它的研究重点是在被传统的新古典经济学和旧制度经济学所共同忽视的至关重要的经济学基本问题，即制度在生产、交换、分配和消费中的基础地位及其变迁问题，明晰的产权作为市场经济有效运行的法律基础问题，交易成本作为组织治理的基本分析单位问题，以及企业作为市场的替代问题。这些问题作为经济学的基本问题是重要的，可以说新制度经济学是围绕这些重要问题而展开讨论的。因此，这里就没有必要过多地讨论这些问题提出的重要性，而在于从制度的作用与变迁、交易成本节约、产权明晰、委托代理理论和企业替代市场意义上把握高等教育收费的本质。

2.从制度的作用与变迁意义上把握高等教育收费的本质规定，关键在于把高等教育收费视为一种趋于促进高等教育发展和提高高等教育资源配置效率的制度安排。新制度经济学认为，制度是“人为设计出来构建政治的、经济的和社会的互动关系的约束，由非正式的约束（奖励、禁忌、习俗、传统及行为准则）和正式的规则（宪法、法律、产权）组成”[2]，它可被设计成“人类对付不确定性和增加个人效用的手段”[3] 373，是生产、交换、分配和消费的基础，从而也是产品和服务成本补偿的基础。制度变迁是制度创新或制度发展，它包含三层含义：“（1）一种特定组织的行为的变化；（2）这一组织与其环境之间的相互关系的变化；（3）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”[3] 329制度变迁的动力来自于制度变迁需求与供给的张力，而制度变迁需求的变化由技术变迁所导致，制度变迁供给的变化既由社会科学知识的进步所造成，又由推动经济发展的政府行动所导致。而由政府推动的制度变迁可以在一定程度上化解由技术进步引发的无效率制度变迁的“路径依赖”。总之，新制度经济学把制度视为市场有序运行的基础，把制度变迁视为经济社会发展政策的核心。因此，从制度的作用与变迁的意义上讲，包括高等教育服务成本补偿制度在内的现代高校制度，是与高等教育服务市场并行保障高等教育服务市场得以有序运行的基础，它在不断变化着，人们为了促进高等教育发展和提高高等教育资源配置效率，总是对不同的高等教育服务成本补偿制度变迁作出社会选择。正因为如此，当今同属福利国家的美国和法国才会分别出现有限的高等教育收费制度和高等教育免费制度。当今世界上，任何一个国家高等教育服务成本补偿或分担，都是制度及其变迁的产物，从这个意义上讲，高等教育收费本质的第一个规定是趋于促进高等教育发展和提高高等教育资源配置效率的制度安排。

3.从交易成本节约意义上把握高等教育收费的本质规定，关键在于把高等教育收费视为一种趋于导致高等教育服务交易成本节约的制度安排。交易成本经济学将企业视为与市场并行的一种治理结构或协调经济活动的组织形式，以交易为基本分析单位，强调交易成本——包括交易时所导致的适应不良成本、事后校正不当所导致的讨价还价成本、创设与运营成本和实现可信承诺的担保成本，把研究组织的中心放在争端避免和处理的机制上，把组织适应环境视为“比较适应者生存”的自然选择过程。更为重要的是，交易成本经济学把制度安排的作用和企业替代市场的功能放在了对降低交易成本行为的激励上。作为高等教育收费执行者的高校与企业一样，都面临交易成本节约问题。因此，交易成本节约意义上的高等教育收费作为一种制度安排，它所要解决的问题不在于是否鼓励大学生及其家庭去分担高等教育成本，而在于是否鼓励那些降低高等教育服务交易成本的办学和学习行为。从这个意义上讲，高等教育收费本质的第二个规定是趋于导致高等教育服务交易成本节约的制度安排。

4.从产权明晰意义上把握高等教育收费的本质规定，关键在于将高等教育收费理解为趋于导致高等教育服务有效产出的制度安排。新制度经济学认为，产权由使用该资产的权利（及此种权利适用的边界的划定）、从该资产获得适当回报的权利、改变该资产的形态或性质的权利这三要素组成[4]，而有效产出在很大程度上取决于产权界定和执行方式。在产权以归属明确、边界清晰的法律方式来加以界定和执行的情形下，产权拥有者有权力把占用的资源配置在最有价值的用途上，使得每一种物品或服务均由该物品或服务最低成本的生产者来生产，因而这样的产权界定和执行方式具有趋于有效产出的激励功能。作为高等教育收费执行者的高校要有效提供高等教育服务，也面临其产权界定和执行方式的选择问题。因此，从产权明晰意义上讲，高等教育收费是否和如何执行高等教育成本补偿或分担的功能并不重要，而它作为一种产权制度安排是否和如何执行那种趋于导致高等教育服务有效产出的激励功能才是至关重要的。当今世界各国无论是否选择这种产权制度安排，即无论是否选择高等教育收费，都是基于特定国情下这种选择是否趋于导致高等教育服务有效产出的考虑。从这个意义上讲，高等教育收费本质的第三个规定是趋于导致高等教育服务有效产出的制度安排。

5.从委托代理理论意义上把握高等教育收费的本质规定，关键在于把高等教育收费理解为一种有效制度设计。委托代理理论作为新制度经济学的重要分支，曾被西方制度设计学者誉为“有效率制度设计的基石”[6] 24。委托代理理论以专业化产生效率和信息不对称为假设，把从事专业化生产一方的产品生产者和卖者当做代理人，把从事非专业化生产一方的产品评价者和买者当做委托人，分析对委托人和代理人都有利的制度安排。委托代理理论认为，代理人拥有更充分的信息，委托人一般无法强迫代理人显示他们拥有的信息并要求按对委托人有利的方式行事，而要代理人这样做就必须给予激励。代理人的行动可当作是为委托人利益所做的努力，但委托人无法观察到代理人的行为，他只能观察到这些行为的结果。在其他条件相同的情况下，在偏好上委托人希望代理人多努力以获得更多的利润，而代理人努力水平越高，其努力产生的机会成本就越大，因而在偏好上，代理人希望少努力以降低机会成本。尽管偏好不同，但有效的制度设计可以使得委托人与代理人的偏好分歧不会阻碍双方从合作中获益，这样的制度设计要求建立最优效率分享规则及其强制执行机制。所谓最优效率分享规则，是指对于任何实现的收益，委托人只分享其中的按比例分成的固定收益，剩余收益只能分配给代理人，从而形成对代理人采取有效行为的激励，使得代理人的境况趋好而委托人的境况未能变坏，于是帕累托改进得以实现。这就是说“实现有效结果的一个合理方法是采取一项十分简单的分享规则——实现利润的分配作为利润的函数，其中委托人获得固定数量，剩余的归代理人。这就激励代理人采取有效率的行动，因为现在他的偏好与社会偏好相一致”[5] 31-32。这就在无形中提出了由第三方来强制执行最佳效率分享规则的机制——合同法和法院一起构成这样的机制，且其交易成本远比市场机制少得多。所以，有效制度设计的第一条原则是“存在对第三方强制执行合约的要求，因为这样会使委托人和代理人双方都得到好处”[6] 32。在这里，考虑到信息不对称可能存在的“隐藏行动”和随机变量对目标收益的影响，委托代理理论又进一步提出了有效制度设计的激励效率分享规则及其强制执行机制问题。所谓激励效率分享规则，是指让代理人与委托人一起承担一定风险，以此作为对代理人行为的激励，从而使得委托人能把由代理人较高努力水平实现的收益与由随机变量带来的收益区别开来，因此它是使得“代理人的努力水平低于社会最优水平”的“不固定的分享规则”[6] 37。考虑到外部信息和一个代理人与多个委托人或一个委托人与多个代理人进行潜在合谋导致无效率问题，委托代理理论又进一步提出了有效制度设计对代理人行为的有效监督规则及其执行机制。考虑到多个代理人的“团队生产”中存在一个代理人行为会受到其他代理人行为的干扰，以及存在代理人搭乘其他代理人努力便车的现象，委托代理理论又进一步提出了有效制度设计的非平衡激励效率分享规则，即是指“任何平衡的分享规则都是没有激励效率的，因为在这种情况下均衡的努力水平小于社会最优水平”[6] 48。为了消除任何搭乘便车行为，最好引入一个在结构上或在组织上作为代理人角色的监督者来监督代理人。因此，从委托代理理论意义上讲，高等教育收费本质的第四个规定是有效的制度设计。

6.从企业替代市场的意义上把握高等教育收费的本质规定，关键在于把高等教育收费视为高校替代高等教育服务市场机制而有效协调活动和配置资源的一种制度安排。新制度经济学把企业视为与市场并行的替代市场机制的组织形式，认为市场是靠价格和短期合约来协调活动，配置资源；而企业是靠权威和长期合约来协调活动，配置资源，它具有将资源配置到最有价值用途上的自我激励机制，使得外部竞争市场调节“失灵”的许多外部性在企业内部市场变成了有利的内部性，使得企业内部市场竞争较之外部市场竞争更能节约交易成本。所以，企业是为替代市场机制而出现的。新制度经济学还把适应不断变化的环境视为组织治理的核心问题。组织治理是“一项评估各种备择组织模式（手段）的功效的作业，目的是通过治理机制实现良好秩序。因此，治理结构可以被有益地视为制度框架”[6] 13。作为高等教育收费执行者的高校与企业不同之处在于生产的产品和目的不同，但二者都是与市场并行的独立的生产组织，都具有独立的治理结构，因而都是替代市场机制而有效协调活动和配置资源的组织形式。因此，从企业替代市场的意义上讲，高校不是由外部市场决定的高等教育成本补偿或分担的被动接受者，而是高等教育收费的主动安排者，高等教育收费的性质受制于高校作为高等教育服务市场机制的替代者这一角色。从这个意义上讲，高等教育收费本质的第五个规定是高等学校替代高等教育服务市场机制必须有效协调代理人活动和高效配置资源从而作出必不可少的制度安排，这是高等教育收费合理性制度的必然归因。

[参考文献]

[1]科 斯，诺 思，威廉姆森，等.制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视[M].北京：经济科学出版社，2003.

[2]North， Douglass. Institutions. Journal of Economic Perspectives 5 （Winter）， 1991， （97）.

[3]R.科斯，A. 阿尔钦，D. 诺斯，等. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[M]. 上海：三联书店，上海人民出版社，2003.

[4]E . Furubotn and S. Pejovich. The Economics of Property Rights. Cambridge， MA： Ballinger， 1974， （4）.

[5]L.韦 默.制度设计[M].上海：上海财经大学出版社，2004.

[6]O·E·威廉森.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

[责任编辑：王丽琼]