我国城乡社会保障均等化制度变迁路径分析

张叶

摘 要：本文从新制度经济学的视角出发，以制度变迁理论为视角，通过对城乡社会保障制度变迁历程进行深入分析，为消除社会保障制度改革阻力、推动城乡社会保障服务均等化改革顺利进行提供了理论依据，并在此基础上提出了加快城乡社会保障制度改革的政策建议。

关键词：社会保障；城乡差距；新制度经济学；制度变迁

党的十八大报告提出，要“统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。加快推进社会保障制度改革，是缩小城乡贫富差距、构建社会主义和谐社会的基本要求，也体现了新制度经济学制度变迁理论的内涵价值。

一、作为分析框架的制度变迁理论

制度变迁是新制度经济学研究的主要内容，制度经济学家从不同的维度建立了不同的理论，其中以美国经济学家道格拉斯·C·诺思的制度变迁理论为代表性。诺思的制度变迁理论模型的基本假设是：制度变迁是制度处于不均等状态时追求潜在利润的自发过程。这种“潜在利润”，是一种在现行制度安排中无法获取的利润，因此当一种新的制度安排的潜在收益大于现行制度安排的预期成本时，会产生获益机会，从而推动制度变迁。这种新的制度安排，有利于实现制度的更高效率。

二、城乡社会保障制度变迁历程

（一）社会保障制度初步探索阶段（1949—1978年）

在这一阶段，社会保障制度的设计是政府凭借行政力量有计划、有步骤地开展的，政府在社会保障中具有绝对的垄断地位；同时，作为社会保障制度的供给者，政府有能力也有意愿保障制度变迁的顺利实施，能够弥补其他主体所存在的供给力度不够的问题，因此，这一时期我国社会保障制度变迁是一场由政府主导的强制性变迁，这适应当时的经济发展水平，能够在尚不稳定的社会格局中在最短的时间内以强有力的方式推动制度变迁，从而避免外部性和“搭便车”行为，降低制度变迁的成本。

（二）社会保障制度全面改革阶段（1978—2002年）

这一阶段的社会保障制度改革，虽然政府为主导的强制性变迁依然占据重要地位，但改革取得的成绩并不只是强制性变迁的作用，而是强制性变迁与诱致性变迁相结合，在自上而下推行政策的同时充分发挥了基层公民的主观能动性。这主要表现在：政府通过颁布政策法规进行社会保障制度改革的同时，也有针对性的开展了各地区的试点工程。以中央的方针为指导，结合各试点地区特色，根据各地实际情况发展相应的制度改革模式和策略，以强制性变迁与诱致性变迁相结合作为变迁动力，有力地推动社会保障制度改革。

（三）社会保障制度协调发展阶段（2002—2015年）

现有的社会保障制度形成了以政府为主导、私人组织和社会中介参与的多元格局。在改革开放和西方政府管理改革运动的影响下，政府主导格局逐渐被打破，多种私人组织和社会中介积极参与进来，推行由政府主导、市场参与的社会保障体制。这体现了我国政府由一方主导的强制性变迁逐渐与诱致性变迁融合发展。同时，强制性变迁与诱致性变迁的融合并不意味着对强制性变迁的取代。多元主体参与并不是削弱政府的作用，而是希望加入企业及其他社会组织的力量，以此提高政府行政效率，规范企业及其他社会组织的行为。

三、城乡社会保障制度变迁问题审视

（一）制度变迁发展速度过快，和社会需求不融合

近年来，我国全面推进最低生活保障制度，完善养老保险制度、加快新型合作医疗改革试点工作，基本形成社会保障制度框架，并在该框架内大步推进改革。然而，过分重视改革速度，也产生了新的问题。地方经济实力对社会保障资金投入的制约，地方政府主动推动制度变迁的意愿不强，能力不足。其次，社会保障制度对弱势群体救助的不及时，也打击了该群体对社会保障制度的需求。我国目前远未建立起覆盖全体公民需求的社会保障制度，特别是对弱势群体的社会保障还亟待完善，这为社会保障制度埋下了隐患。

（二）制度变迁政府主导过于强势，市场作用发挥不足

我国的社会保障制度变迁更多是一种自上而下的强制性变迁，政府是制度变迁的主导者，决定了制度变迁的方向、速度和整体布局。另一方面，以市场调节为依托的诱致性变迁受到限制。社会保障制度的目的是管理社会有效需求，保证社会总供给与总需求之间的平衡，要注重市场机制的作用。当前我国市场发展不完善、企业的经营水平也有限，同时政府对于社会保障事业的过度干预，使得私人组织和社会中介组织参与社会保障制度改革的自主性和积极性受到打压，因而市场的作用难以得到发挥。

（三）制度变迁呈城乡二元分割格局，制度“碎片化”现象严重

当前城乡社会保障制度存在二元分割格局，这不仅违背了公平正义原则，而且拉大了城乡差距。我国农村人口基数较大，但是农村的社会保障服务仍处于落后水平，不利于统筹城乡协调发展。其次，城乡社会保障制度体系在制度上和标准上的不统一，导致制度“碎片化”现象严重，同时，在市场经济条件下，城乡居民身份变化频繁，这种状况也给城乡居民带来诸多不便，如进城务工农民在城乡之间流动时，其社会保障待遇不能得到合理、有效的转接，导致其在享受社会保障服务时面临巨大困难。

四、城乡社会保障制度变迁路径选择

（一）构建公平正义的制度供给模式，重塑社会保障观念

公平正义的制度供给模式，是社会保障制度体系的重要基石。社会保障要覆盖广泛，并兼顾好城镇与农村发展状况。同时政府应重视对城乡社会保障的认识，运用国家强制手段对社会资源进行分配和再分配，为生活困难居民提供物质上和精神上的保障，保证其社会生活的正常开展和经济活动的持续发展。政府要利用政治权威和公信力，协调利益分配，缓解矛盾冲突，关注广大公民之间的经济和社会地位差距，并对弱势群体进行倾斜照顾，真正实现社会公平正义。

（二）构建政府和市场有机结合的制度运行模式，统筹城乡社会保障同步发展

开展多元筹资方式，建立以政府为主导、市场主体积极参与的多元筹资渠道。首先，积极引入市场竞争机制，鼓励地方、企业以及个人开展多种形式的社会保障事业，实现国家、企业和个人共同参与，为社会保障事业分摊经费开支。其次，在面对社会保障政策实施过程中出现的资金短缺情况，政府要考虑更加多样化的方式筹集社保资金，通过有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，获取更多的社会保障资金支持。

（三）构建长效均衡的制度变革模式，改革完善公共财政体制

要实现社会保障制度的长效运行，关键在于公共财政，即如何实现公共财政在城乡之间的公平分配。首先，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。加强中央和地方在农村社会保障的问责制，在财政支出方面进行合理规划，给予地方政府与事权相适应的财政自主权。其次，完善中央对地方的转移支付制度和省以下转移支付制度，加大对农村地区的转移支付力度。同时，做好财政转移支付资金的管理工作，建立相应的监督评价体系，增强资金使用的透明度，实现专款专用。

（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献：

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