宅基地使用权流转的必要性和可行性分析

傅明

摘 要：虽然现行制度下宅基地使用权是严格限制流转的，但放开宅基地使用权的流转是未来农村土地改革的趋势。笔者认为宅基地使用权的流转是符合宪法和法律精神的，是城乡一体化发展的必然要求，是制度创新的必然结果。放开宅基地使用权的流转不会让农民失去社会保障，与土地资源流失也没有必然联系，反而产生显著的社会经济效益。

关键词：宅基地使用权；土地资源；农村住房；流转

在我国现行的法律框架内，农村宅基地使用权不得转让、抵押，禁止城镇居民到农村购买宅基地及其房屋。这种严格的宅基地管理政策起源于计划经济时代，立法目标的是为了维护农村集体土地的性质，保障农民最基本的生活住房保障。随着改革开放的深入和市场经济的发展，农民收入得到了极大的提高，农民的生活保障已经不仅仅依靠土地，住房保障也不只依赖于集体无偿分配的宅基地，宅基地及其住房所承载的生产要素功能已经远超过生存要素功能，放开农村宅基地流转是改革的趋势所在。但是社会上仍然有不少声音反对宅基地使用权的流转，因此下文将从必要性和可行性两方面阐述宅基地使用权流转的合理、合法。

一、宅基地使用权流转的必要性

（一）宅基地使用权流转符合宪法和法律精神

《宪法》规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家依法保护公民的财产权。《物权法》确定了物权平等保护原则，保障一切市场主体平等的法律地位和发展权利。从上述法律精神的内涵来说，农村居民应该和城市居民同样享有自由处分宅基地及其房屋的权利，这是公平正义应有之内涵。但是在市场经济的大浪潮下，城市居民可以自有处分房屋、建筑用地使用权，从而在繁荣的商品房市场上获益巨大。反观僵化的农村土地市场，尽管农民空有多余的住房，但是碍于固化的土地市场和限制流转的制度，也无法充分进行流转以实现财产收益。城市居民和农村居民在处分自己房屋私产上的权利的不同，显然是违背了宪法和法律规定的权利平等保护原则。此外，相当多的城市商品房是通过征收农村集体土地建成的，政府通过在一级的土地市场上进行廉价的征收，然后在二级市场再高价竞标拍卖，这就形成了所谓的土地剪刀差。农村集体明明是占有如此多的建筑用地，但是受制于国家土地政策，却只能长期忍受土地剪刀差的剥削，这也明显偏离了公平正义的轨道，与法治精神不符。所以说放开宅基地使用权流转是符合宪法和法律的精神内涵。

（二）宅基地使用权流转是城乡一体化发展的必然要求

城乡一体化是我国当前经济社会体制改革的重要环节，它要求逐步建立统一的城乡的建设用地市场、完善宅基地管理制度、充分保障农民的用益物权。上述要求表明城乡一体化的核心是在于生产要素能够在城乡间自由流通。根据国家统计局数据，我国从2006年到2015年，常住人口城镇化率由44.3%上升到56.1%，这将近有一亿三千万农民到城市定居。在现有政策内，农民并不能带着土地财产权进城，农民进城只是人的要素流通，土地这一重要的生产要素并无法顺畅流通。农村的宅基地的限制流转使得宅基地大量闲置，导致形成了大量的“空心村”。如果放开宅基地使用权的自由流转，宅基地所获得收益可以作为农民进城的原始积累，转移部分农村劳动力，推动城乡一体化的发展。农村大量闲置的宅基地在城乡土地市场中流通，有利于节约土地资源，促进农村土地的集约化、高效化的发展。

（三）宅基地使用权流转是制度变迁的必然结果

制度变迁理论是新制度经济学研究国家制度的重要方法。制度变迁分为强制性变迁和诱导性变迁。强制性变迁就是在国家主导下通过公权力强力实施而达到的制度变迁模式；诱致性变迁是在原有的制度安排下的行为主体为了追求外部性的潜在利润，自发倡导、实施的制度变迁方式。这种制度变迁是对旧制度的冲击和突破，具有一定的正当性，是一种制度创新，当年安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制就是最好的例证。在当今严格限制农村宅基地流转的制度下，农村宅基地的“隐性流转”现象十分普遍，这种流转在很大程度上体现的是农民合理需求，这种合理需求是农民对现行禁止流转的一种反弹，政策的限制并不能完全阻止民间的自发流转，农村宅基地使用权的流转走上了一条诱致性变迁的道路。当然，四川、重庆、天津的宅基地流转的改革试点让我们看到政府也在改革中摸索宅基地流转的模式。

二、宅基地使用权流转的可行性分析

（一）农民的社会保障不会因为宅基地的流转而得不到保护

传统观点认为基地使用权的无偿取得和无偿使用，是保障农民最基本的生存权利；“一户一宅”的规定是为了宅基地的分配公平；宅基地的严格限制流转是为了避免农民流转宅基地后，颠沛流离。这说明宅基地使用权本身是具有强烈的社会保障功能，是作为集体经济组织成员身份而享有的社会福利性权利。不可否认的宅基地在过往和现在都起到了一定的社会保障作用，但在市场经济的影响下，其社会保障的功能已经微乎其微。首先农民生活水平的提高，追求的不是基本的保障住房，而是有更高品质的住房需求，但是难以获得旧房的流转收益影响了农民改善自己的住房需求。其次农民收入多元化的前提下，农民对土地收入的依赖性已经很小，宅基地的社会保障性已经弱化了许多。再之农村的社会保障体系是一个综合性社会保障体系，包括养老、医疗、教育，单靠限制宅基地的流转并无法实现其保障性功能。笔者认为放开宅基地的流转不会损害到农村的社会保障体系，反而能够增加集体的收益，提高土地的利用效率，增加农民收入，更好的发挥农村保障体系的作用。

（二）土地资源不会因宅基地的流转而流失

部分学者认为禁止宅基地流转的重要原因是要防止耕地的流失，保障国家的粮食安全。在我国人多地少的国情下，严格控制耕地向宅基地转化是必须的。但宅基地的流转与农村土地资源的流失并不存在必然的关系，真正导致土地资源流失的城市化的快速、无序扩张。城市化进程的加快必然需要开发更多的土地，这不可避免会占用大量良田。在国家掌握的一级市场中获取的土地成本又较低廉，各级政府在公益利益的名义下大搞建设，无限征收土地资源。一方面是耕地被城市化扩张所占用，另一方面却是农村宅基地的大量闲置得不到利用。所以在严格控制宅基地总量的前提下，加强对土地行政管理和执法的监督，防止公权的滥用，放开宅基地的流转不会必然导致土地资源的流失。

（三）宅基地流转有明显的社会经济效益

首先农民本身的财产性收益来源较少，宅基地的流转能够给农民带来明显的收益，增加农民收入，实现共同致富。此外在农民需要扩大生产规模时可以通过住房财产抵押来满足自己的资金需求。其次城市的低收入者是难以承受城市的高房价的，在有限的收入范围内改善家庭住房需求，只能把购房的目标放在城郊的农村中，在解决低收入者住房的同时又盘活了农村的闲置房屋，使资源得到优化配置。再之，城市居民购买农村房屋不仅使农村住房的财产价值得到彰显，还显著提升当地的消费水平，促进城市文明的传播和发展，更好的实现城乡融合。（作者单位：南昌大学法学院）

参考文献：

[1] 王明中、杨环：“论农村宅基地使用权流转的法律规制”[J]，《前沿》，2010年第22期。

[2] 王崇敏：“我国农村宅基地使用权变动探讨”[J]，《河南财经政法大学学报》，2012年第4期。

[3] 曹泮天：“论宅基地使用权流转的理论基础”[J]，《法学杂志》，2012年第6期。