宅基地使用权流转改革思路

杨雅婷+陈薇舒

摘要：随着我国社会经济的快速发展，城乡联系不断加强，新生代农民工市民化趋向明显。现行的宅基地法律制度在保障农民基本居住安全的同时，也在一定程度上造成了城乡的分离，阻碍了城镇化的纵深发展。然而，农村宅基地制度的改革关系到我国未来经济发展的速度与质量以及城镇化水平的高低。宅基地使用权流转改革应当围绕放开对宅基地使用权流转主体的限制、明确流转方式、强化集体经济组织的经济职能、公平合理地分配宅基地使用权流转所得的收益这四个方面进行。

关键词：宅基地，宅基地使用权，流转，改革，新生代农民工

中图分类号：D922.32 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）10-0010-16 收稿日期：2016-09-05

1 宅基地使用权流转的制度规范及改革背景

宅基地这一概念为我国法律所特有，简单地说是指用于建造住宅的土地。我国实行土地公有制，表现为城市土地国有与农村土地集体所有两种形式。一般而言，宅基地指的是在农村集体所有的土地上建造房屋所占用的土地。与之对应的概念是城市宅基地，城市宅基地在我国建国后的一定历史时期内存在过，但由于城市建设的不断发展，其逐渐因旧城改造等项目建设而消失。按照现行法律的规定，城市居民的住宅用地应当是建立在国有建设用地之上。由于农村土地实行的是农民集体所有，从个体角度而言，农民对于宅基地也只是享有宅基地的使用权。根据《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地使用权指的是“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。

1.1 宅基地使用权流转的制度规范

1.1.1 宅基地使用权的确立

宅基地使用权确立于人民公社化时期。当时的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条第一款规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不准出租和买卖”。从此，宅基地所有权与使用权开始分离。值得一提的是，根据该修正草案第四十五条的规定，尽管农民仅享有宅基地的使用权，但是对于宅基地上所建房屋，农民仍享有所有权，有权买卖或者租赁房屋。对于宅基地使用权的流转并没有过多的规定。

1.1.2 关于宅基地使用权流转的现行规定

当前，我国宅基地使用权流转制度建立在《宪法》的框架下，同时受《物权法》《土地管理法》等法律及相关的行政法规、部门规章、规范性文件的调整。

《宪法》第十条规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而《物权法》第一百五十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”。《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，且“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。

在法律层面，《宪法》《物权法》《土地管理法》都没有明确规定宅基地使用权流转的限制条件，且《土地管理法》关于宅基地上房屋出卖后禁止再次申请宅基地的规定，仅是对宅基地的申请进行了限制，与宅基地使用权的流转关系不大。只有国务院办公厅在1999年与2007年发布的两个规范性文件中，对于宅基地使用权的流转作出了限制性规定，这两个文件通过禁止农村村民将宅基地上的住宅出售给城镇居民，以及强调宅基地只能分配给本村村民，从而将宅基地的使用权流转限制在同一集体经济组织成员之间。

1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。2007年国务院办公厅《关于严禁执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》重申了“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。

1.1.3 对宅基地使用权流转进行限制的原因

土地问题一直以来都被视作关系国家稳定的根本性问题，对于社会政治、经济、文化等都会产生巨大的影响，而在当前社会两级分化较为严重、城乡矛盾较为突出的背景下，放开农村宅基地使用权流转限制的呼声越发高涨，对该问题的妥善处理必须以了解限制的原因为前提。

首先，从历史发展角度而言，我国在建国后经历了较长时间的计划经济，并在相当长的一段时间内强调“农村支持城市”“农业支持工业”。在这种观念的影响下，限制宅基地使用权在城市居民与农村村民间自由流转，能够将农民限制在农村，并促使农民进行农业生产为城市工业化发展提供支持。

其次，受土地改革前土地高度集中于少数地主的历史教训影响，将宅基地使用权流转限制在同一集体经济组织的成员间，有利于防止土地大规模兼并。另外，我国农民数量庞大，经济条件较差，为了维护社会稳定，必须对农民进行妥善安置，赋予其无偿使用宅基地的权利，从而使得宅基地使用权带有分配性、身份性和基本居住保障性，因而不适于普遍流转。

最后，限制农村宅基地使用权的流转，能够使农村土地的增值收益完全纳入政府的财政收入之中。根据《土地管理法》的规定，进行建设须依法申请使用国有土地。根据这一规定，在实践中形成了通过征收将农用地转化为城市建设用地的惯常做法。而政府在征收土地的过程中，仅按照土地的原有用途给予征地补偿，从而将巨额的土地增值收益纳入囊中。一旦允许宅基地使用权的自由流转，那么城市居民能够购买农村的住房，享有宅基地使用权，无疑会使得城市的建房需求下降，使得城市新增的建设用地需求减少，从而导致政府获取的土地有偿使用费大幅度的减少。并且，政府将难以通过征收获取巨额的土地增值收益。

1.2 宅基地使用权流转改革背景

1.2.1 城乡关系动态化发展

随着社会的不断发展，城镇化进程不断推进，城市与农村之间的联系日益密切，从最初城乡长期隔阂的静态二元社会逐渐变成相互融合、人口流动频繁的动态整体。随着第一产业的规模化升级以及第三产业的迅猛发展，从事农业生产的农民数量不断减少，而城市服务业对于劳动力的需求与日俱增。在这种社会背景下，大量农村人口向城市转移。因此，许多拥有农村户籍的人早已不在农村生活，其在农村的宅基地及其上的住宅一直处于闲置状态，在同一个村庄如果外出在城市长期居住的村民较多，就会形成“空心村”。一般而言，农村房屋多为平房或者几层小楼，所占土地面积较大，而我国人口众多，土地资源本身就较为匮乏，用地一直较为紧张。农村住宅的闲置直接导致了土地资源的浪费，与珍惜、节约利用土地的理念相违背。农村住宅闲置的一个重要原因就在于农民宅基地使用权流转受限。法律只允许农民将宅基地使用权在本集体经济组织成员之间流转，然而，在城市化不断推进的过程中，农民多外出到城市打工，将流转对象限制为同一集体经济组织成员，尤其是排除城市居民，将导致农民宅基地使用权流转困难，无法找到交易对象。

1.2.2 城市高房价导致宅基地隐形流转频繁

尽管法律上严格限制宅基地使用权的流转，但是巨大的现实需求导致人们不断地通过各种方式私下进行宅基地使用权的流转交易。近年来，城市房价不断攀升，很多城市居民迫于城市房价的压力，私下里与城市郊区的农民达成协议，购买农村的住宅，也就是通常所说的“小产权房”。由于这种流转方式不被现行法律所允许，交易主体之间往往仅私下达成书面协议、甚至口头协议，不会向登记机关进行登记，从而导致日后发生纠纷时权属不明，难以确定。

1.2.3 户籍制度改革

户籍制度与土地制度是推进城镇化的基本制度基石，户籍制度改革致力于消除城市人口与农村人口之间因户籍而产生的不公平待遇，能够直接消除农村人口向城市转移的户籍障碍，而土地制度改革对于农村人口迁往城市也具有推动作用。土地制度改革中的重要一环在于农民宅基地使用权的流转改革，该环节的改革能够实现宅基地使用权的价值，增加农民进城资本，实现“人地钱”挂钩。在户籍改革迅速推进的背景下，如若土地制度不加以联动改革，将对户籍改革产生阻碍，并最终阻碍城镇化的进程。

2 新生代农民工市民化与宅基地使用权流转改革

2.1 新生代农民工及其市民化倾向

农民工，简单而言，指的是拥有农村户籍，在本地或外地从事非农产业的劳动者。本地与外地的区分一般以户籍所在乡镇地域为标准。所谓新生代农民工是指80后和90后的农村劳动力，也称第二代农民工。其与第一代农民工存在显著的差异。

新生代农民工与他们的父辈不同，由于本身素质、能力的提高，加上城乡联系的增强，出现了明显的市民化倾向，相当一部分新生代农民工不愿回到农村，反而是希望通过自身的努力转变为城市居民，以享受城市带来的优质且丰富的教育、文化、娱乐等资源。

2.2 宅基地使用权流转改革与农民工市民化的联系

2.2.1 市民化过程中的阻碍因素

尽管新生代农民工与他们的父辈相比在文化程度、职业技能等方面显著提高，但与城市居民相比，他们受教育程度仍然偏低。另外，在当前城乡二元体制下，户籍对于他们发展的限制作用十分明显，这也就导致了新生代农民工市民化的过程中会遇到许多障碍。

首先，由于文化程度及综合职业素质较之于城市市民仍然偏低，其就业竞争力不如城市市民，从事的职业薪资水平不高。加上农村户籍难以享受城市居民所具有的在失业、工伤、医疗、生育、养老等方面的社会保障，他们抵御风险的能力较弱。

其次，限于农民身份，他们往往被排除在城市住房保障体系之外。城市住房保障制度多以保障具有城市户籍的居民住房需求为目标，而忽视对城市发展做出重要贡献的农民工的住房保障。而有些城市尽管注意到农民工住房保障的问题，为农民工提供了集中居住的区域，但这种将所有城市农民工集中在一块区域居住的做法在一定程度上导致了阶层的社会分化及心理上的隔离感，不利于农民工向市民化的转变。

最后，新生代农民工多数希望能够留在城市中生活，但缺乏资金。他们因农村户籍而享有宅基地使用权，从而得以在其上建造房屋，宅基地上所建房屋往往是他们所有财产中价值最大的部分。但是受宅基地相关法律规定所限，其房屋流转受到了较为严格的限制，导致他们面对城市的高房价时难以通过出售农村房屋而获得资金以供定居于城市。

2.2.2 宅基地使用权流转改革促进农民工市民化

当前限制宅基地使用权流转的规定导致实践中出现了“空心村”“小产权房”等问题，与此同时，农民工在市民化的过程中也遭遇抵抗风险能力弱、城市住房保障缺失、定居城市资金缺乏等阻碍。在城乡关系由静态转向动态化发展、户籍改革深化的背景下，进行宅基地使用权流转改革无疑具有积极意义，通过改革能够直接促进农民工的市民化。

3 农村宅基地使用权流转改革思路

3.1 改革应以推进城镇化为目标

在前述分析中，提到了目前农村宅基地制度存在的现实问题，包括宅基地大量闲置引发“空心村”现象、宅基地隐形流转形成了“小产权房”交易，并导致管理混乱和权属不清；同时，通过对新生代农民工特征的分析，能够发现新生代农民工与城镇化初期的第一代农民工相比，进入城市工作生活的意愿更为强烈，条件也更为优越。但是，其市民化的过程中仍然存在一些障碍，其中最根本的便是缺乏资金。因此，当前农村宅基地使用权流转受限不仅导致了土地资源的浪费、隐形交易混乱，而且造成了农民工因缺乏资金而市民化过程受阻，从而影响了整个社会的城镇化进程。

基于当前实践中因宅基地使用权流转受限而引发的种种问题，学术界关于宅基地使用权改革的主流观点是支持解禁法律对于宅基地使用权的流转限制。国家在政策层面对于此问题也予以高度关注。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。可见，政策层面也趋向于逐步放开宅基地使用权的流转，以增加农民的财产性收入，发挥宅基地使用权的财产性功能。值得一提的是，在该文件中，紧接着宅基地问题其后的内容是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并提到要保障农民工同工同酬，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。因此，宅基地使用权流转的改革应与我国当前的城镇化进程联系起来，以推进城镇化为改革目标。

3.2 改革应当坚持的原则

土地问题关系到社会整体的稳定，必须慎重地进行改革设计，以维护社会整体经济发展为前提，以保障农民土地权利为基本要求，以促进资源充分、合理的利用为动力，探索宅基地流转的具体措施。在进行改革制度设计的过程中，必须遵循以下三个原则：

第一，坚持严格保护耕地、集约高效利用土地的原则。耕地的多少直接关系到国家的粮食安全、国民的基本生活需要。在宅基地使用权流转的过程中，容易出现为了换取更多的财产性利益而乱占耕地的现象，必须在完善宅基地使用权流转制度的同时，坚持严格保护耕地的原则。同时，解决土地闲置问题，将长期闲置的宅基地进行整理，以促进土地资源的合理、高效利用。

第二，坚持保障农民的基本居住条件的原则。尽管当前社会形势发生变化，越来越多的农民外出务工，离开了农村。但必须注意到我国是农业人口大国，当前的城镇化水平与发达国家相比还存在较大的差距。长期居住于农村的人口仍不在少数，农民的居住安全仍需要得以保障，否则极易引起严重的社会问题，影响社会的和谐稳定。

第三，坚持私人权利与公共利益相平衡的原则。宅基地使用权制度不仅关系到当代农民的居住安全和财产利益，更对后代造成影响，同时负载了农民基本生存的私人权益和社会稳定、国家粮食安全等重大公共利益。在宅基地使用权流转改革中，不能一味强调宅基地使用权的物权属性，必须考虑到其所涉及的公共利益。当前，由于土地区位不同，宅基地使用权流转的现实需求也不同，在城市郊区及一些外出务工人员较多的农村，其宅基地使用权流转较为迫切，而对于一些距离城市较远、农民对于土地较为依赖的农村，尤其在我国农村社会保障体系尚未完全建立的情况下，盲目放开其宅基地使用权流转极易引发一系列的社会问题。因此，必须区分土地区位进行使用权流转改革，从而实现私人权利与公共利益的平衡。

3.3 改革的具体思路

宅基地的流转及其限制应当放置在当事人权利得到保障、公平公正以及社会稳定的基础上综合考量。从实践情况来看，我国农村存在着大量的宅基地隐形流转行为，不遵守法律法规对于宅基地使用权流转的限制性规定。另外，宅基地使用权流转受限又直接导致了守法的农民在向城市市民转化的过程中，难以实现宅基地及其上房屋的财产性价值，从根本上阻碍了大量农民工市民化的进程，与城乡一体化、城镇化深入发展相悖。显然，我国现行的法律规定对于宅基地流转问题没有考量周全，必须通过制度设计加以变革。但在宅基地使用权福利性质仍在、现阶段城乡土地市场分割存在一定合理性的情况下，对宅基地使用权转让问题不可操之过急，而应当有条件地逐步放开。在坚持上述三个原则的前提下，笔者提出以下四点进行宅基地使用权改革的具体思路。

首先，清理相关立法，放开对于宅基地使用权流转主体的限制。我国《立法法》第八条规定民事基本制度为立法保留事项之一，只能通过制定法律对其进行规定。宅基地使用权制度属于物权制度的一部分，而物权制度属于我国基本的民事制度。因此，对于宅基地使用权的相关规定，应当由法律进行规定。然而，综观我国现行法律，包括《物权法》《土地管理法》在内，并没有对于宅基地使用权流转对象进行限制的规定。现实情况是，对宅基地使用权自由流转进行限制的多是效力等级较低的法规、规章及其他规范性文件。这些规范文件对于宅基地使用权的规定超出了其立法权限，应当及时予以清理。既然法律没有对宅基地使用权流转对象作出限制，按照民事领域“法无禁止即可为”的原理，应当认为宅基地使用权流转的对象不应受到限制。另外，随着社会环境的变化、城镇化的纵深发展，宅基地使用权进行流转也有着现实基础。放开宅基地使用权流转主体的限制，能够解决因宅基地大面积闲置而造成的土地资源浪费、农民工市民化受阻等问题。

其次，明确宅基地使用权流转的方式，将宅基地使用权纳入城乡统一的建设用地市场进行流转。党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价” 。该决定中提到的是集体经营性建设用地，并不包括宅基地。然而，农村集体建设用地中绝大部分是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小。随着城镇化的推进，越来越多的农民外出城市务工，定居于城市，农村实际使用的宅基地面积会逐渐缩小。随着农村人口的减少，所需的公共设施用地也相应的会变少。对于这些由原来的宅基地和公共设施设施所占的集体建设用地，应当也允许其通过整理，进入城乡统一的建设用地市场进行流转，以满足城镇化对建设土地的大量需求。

再次，强化集体经济组织的经济职能，通过法律赋予其作为集体土地所有权人的处分权能。宅基地使用权入市流转的顺利进行离不开集体经济组织的沟通、协调、管理等职能的发挥。城市土地属于国家所有，城市居民住房建立在国有建设用地使用权基础之上，城市居民对于国有建设用地使用权的取得相较于农村村民而言是有偿的。除了基于公益性、特殊用途以划拨方式取得建设用地使用权外，其他建设用地使用权的取得都是有偿的，城市居民购买商品房的价格中就包含使用权的价格。另外，缴纳房产税也可以视为其享有国有建设用地使用权的对价。相反，农村村民的宅基地使用权的初始取得是无偿的。这也就决定了其在流转该使用权时所得收益不能完全归于农民个人所有，毕竟集体土地所有权由农民集体享有。因此，农村村民宅基地使用权流转不应当直接在农民与其他交易主体间进行，最好的方式是由集体经济组织将该宅基地进行整理、收回，然后以集体经济组织为主体将宅基地使用权入市流转，所得收益再有集体经济组织进行合理分配。当然，这一入市流转程序的顺利进行有赖于集体经济组织架构的完备与合理安排。

最后，对于宅基地使用权流转所得的收益必须制定相应的规则进行公平、合理的分配。在宅基地使用权入市流转的过程中，涉及政府、集体经济组织、农民三类主体，而宅基地使用权流转所得收益应当在这三者间合理分配。农民为宅基地使用权人、集体经济组织是宅基地所有权人，理应获得宅基地使用权流转所得的收益，而政府作为公共管理者，代表着社会整体而分享土地使用权流转而产生了土地增值收益具有合理性。但是，如何在这三者之间进行收益的合理分配需要更加审慎地思考。同时，必须注重社会整体的公平，对于城市郊区和偏远农村土地使用权流转价格因区位而产生的梯度差，应由政府利用其所获取的收益来进行平衡，以实现公平。

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作者简介：

杨雅婷，天津大学法学院讲师，博士，主要研究方向为农村土地制度。

陈薇舒，天津大学法学院经济法学硕士研究生。