协同治理视角下“三社联动”机制的建构与完善

陈 斌

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088）

一、导言

社区是人们生活的家园，社区治理的水平在很大程度上决定着一个社会的整体治理水平。党的十八大之后，加强社会建设，提高社会治理水平已经成为党和政府的重要工作。习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区[1]。党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[2]。党的十九届四中全会进一步要求，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，构建基层社会治理新格局[3]。在城市社区治理方面，我国各级政府开展了众多的实践探索，推进“三社联动”机制即是构建社会治理新格局的重要探索之一。2013 年11 月，民政部、财政部印发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，要求建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制。自此以后，建立健全“三社联动”机制成为各地创新社区治理、提升社区服务水平的常规举措。

“三社联动”机制是指政府为了激发社区居委会、社会组织、社会工作者的积极性，统筹推进社区建设、社会组织发展、社会工作，使之相互支持、共同成长，满足居民需求，共同改善社区治理的过程。在理论界，叶南客与陈金城较早对“三社联动”开展了研究，对“三社联动”的发展背景、概念、模式选择以及构建策略进行了阐述，主张通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立“三社联动”，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局[4]。此后，随着“三社联动”实践经验的积累和推广，理论界对“三社联动”相关的研究日渐丰富。按不同的研究内容来看，理论界的研究主要可以分为三类：一是关于“三社联动”的内涵、背景、作用以及理论基础等方面的研究，如王思斌主张对“三社联动”的概念进行再思考[5]，徐永祥和曹国慧认为应该对“三社”主体再界定、对“联动”关系再认识[6]等；二是关于“三社联动”运行机制方面的研究，如曹海军主张从宏观（街道）—微观（社区）两个层面共同发力，实现社区层面与政府宏观架构的有效衔接是实现“联动”的有效举措[7]、李文静和时立荣认为“社会自主联动”是“三社联动”社区治理机制的完善路径[8]等；三是关于“三社联动”的实践总结与案例分析等方面的研究，如徐选国[9]、郎晓波[10]、杨贵华[11]等分别从“社区、区、市”3 个不同层面对深圳市H 社区、杭州市江干区和厦门市的“三社联动”案例展开了具体研究。从文献梳理来看，理论界对“三社联动”进行了较为广泛的研究，积累了不少研究案例，对“三社”的基本内涵达成了较为普遍的共识，对如何“联动”也提出了一些真知灼见。不过，“三社联动”作为一种涉及政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民等众多主体的运行机制，如何协同多元主体形成社区治理体系方面的研究尚不多见。为此，本文从协同治理的角度对“三社联动”机制的建构及完善对策进行探讨，以期有利于提升“三社联动”机制的运行水平、形成基层社会治理新格局。

二、协同治理与“三社联动”机制的契合性分析

在现代社会，面对日渐多元、复杂的社情民意，任何单一治理主体都难以有效满足广大民众的不同需求。“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效利用所有的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。”[12]在这样的时代背景下，协同治理已经成为不同国家实现社会善治的共同选择。

（一）协同治理的发展历程与理论进路

协同治理起源于发达国家。从词源学角度来看，“协同治理”的英文形式一般是“Collaborative Governance”，与其相关的概念使用起源于美国政府间关系的研究。1962 年，丹尼尔·艾拉扎出版了《美国伙伴关系：19 世纪美国的政府间合作》一书，认为政府行为基本上都是不同政府间合作的结果[13]。到20 世纪70 年代末，发达国家开始进行政府改革，市场化、民营化、分权化、去官僚化等政策被不少国家采纳。在这一过程中，发达国家认识到仅靠政府自身的力量难以有效处理好复杂的公共事务，政府、市场、社会组织、公民之间跨部门跨领域的互动合作在实践中得到了普遍应用。在理论界，众多学者对这一现象进行了研究，出现了不少与“Collaboration”相似的概念来描述多元主体跨部门跨领域互动合作的现象。进入20 世纪90 年代，随着社会组织力量的发展壮大，治理理论逐步走进公共事务舞台，“少一些统治，多一些治理”成为欧美国家流行的政治口号。1997 年，弗里曼发表了《行政国家中的协同治理》[14]一文，这是使用“协同治理”概念的较早文献。2004 年，哈佛大学著名学者多纳休发表了《论协同治理》[15]一文，自此以后，“协同治理”这一概念被西方公共管理领域学者普遍接受。虽然在具体应用中，不同学者对“协同治理”的理解有所差别，所给出的定义也不尽相同，但都有其共同的核心要义。总的来说，西方学者对协同治理的理解有一个基本共识：一是政府以外的行动人加入到治理中；二是为达到共同的目标，各行动人共同努力[16]。

在国内，协同治理的阐释主要有两种进路。一是从协同学的角度来理解协同治理。一些学者认为协同治理起源于自然科学领域的协同学，运用系统论、信息论、控制论等观点，参照协同学的自组织原理、协同效应等相关内容来界定协同治理，认为多方协同可以产生“1+1>2”的治理效果。如陆世宏认为，协同治理模式使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和[17]。再如郑巧和肖文涛认为，协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的[18]。二是从治理理论的角度来理解协同治理。相关学者认为，政府、市场、社会组织、公民等多种治理主体在平等、理性的基础上，通过参与、协商、合作等方式共同行动、共担责任，可以有效弥补单一治理主体的局限，实现社会的良善之治。如俞可平认为，协同治理的本质是国家与社会之间对社会政治事务的共同管理，换言之，即官民共治[19]。再如燕继荣认为，协同治理是第三代治理理论，强调“公共事务公共管理”，主张建立集体决策和共同参与的制度平台，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同[20]。

（二）协同治理与“三社联动”机制的契合性

从协同治理的发展过程和理论阐释来看，协同治理可以被界定为这样一个过程：政府、市场、社会组织、公民等多元治理主体，在自愿、理性、负责的基础上，分工合作、相互协商，以一定的规则共同治理公共事务，追求公共利益的最大化。协同治理与“三社联动”机制之间具有较好的理论与实践契合性，主要表现在以下几方面。

1.主体多元性

作为一种公共事务的治理过程，协同治理的主体往往由来自不同部门的参与者组成，如政府、企业、社会组织以及公民等。所谓协同，正是源于多元主体集体行动的需要，协同治理也主要是探讨不同治理主体间关系的理论。在“三社联动”机制构建中，政府虽然是主要的政策推动者，但不是主要的责任主体，社区居委会、社会组织、社会工作者、居民才是不可或缺的责任主体，政府也不能凭借行政手段推进政策落实，社区居委会、社会组织、社会工作者、居民与政府之间不是上下级的行政隶属关系，而是追求公共利益最大化的合作伙伴关系，这就要求政府尊重其他治理主体的利益和价值。

2.目标共通性

在协同治理中，行动主体虽然来自不同的部门，其出发点不可避免地夹杂着自身部门的特殊利益，但各自的行动目标具有一定的共通性，可以在各种特殊利益之间达成具有共识的普遍利益。也正因为目标的共通性，不同的行动主体可以相互协商，形成共同认可的行动规则，在自愿的基础上分工合作，争取公共利益的最大化。在“三社联动”机制中，政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民都是不可或缺的行动主体，其参与联动的具体出发点各不相同，但实现社区善治是大家共同认可的目标。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是治理的最佳状态[21]。也正是通过这一目标，可以把不同行动主体的资源、优势发挥出来，并在实现这一目标的过程中成就政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民的利益和价值。

3.过程互动性

在协同治理中，多元主体为了实现共同目标，需要利用各自所拥有的信息、资源、知识、技术等优势要素，协商行动方案与职责分工，并在各自行动中互通有无、相互配合。对于社区治理来说，政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民拥有各自不同的优势要素，构建“三社联动”机制正是为了更好地利用多元主体的优势要素，实现统筹协调、互用共享、优化配置，并在治理过程中分工合作、平等参与，根据具体情况发挥不同治理主体的积极性、主动性，实现“三社联动”机制功能的最大化，提升社区治理水平。

4.行为规范性

在协同治理中，为了实现多元主体的相互信任、有序参与，往往会通过一系列比较正式的规则或制度来规范不同治理主体的职责权限和相互间关系，一方面可以明确不同治理主体所应承担的责任，另一方面可以限制治理主体过分追求自身的特殊利益，从而实现协同共赢。在社区治理中，自治是一种明显特征，强调多元主体对于社区的责任与义务，构建“三社联动”机制需要一些较为正式的规则或制度来明确社区居委会、社会组织、社会工作者的主要职责，厘清政府、社区、居民之间的界线，通过多元主体广为接受的行为规范来实现社区善治的共同利益。

三、协同治理视域下“三社联动”机制的完善对策

“三社联动”机制可以说是协同治理的一种表现形式，通过“三社”之间的联动，可以实现“三社”之间的资源整合、优势互补，发挥“三社”的整体功能，通过“三社”与政府、居民之间的协同，可以锚定公共利益的价值追求，促进社区善治目标的实现。当前，“三社联动”机制在各地的推进中依然存在不少问题。从协同治理的视域来看，完善“三社联动”机制可以在营造多元主体格局、强化社区善治目标、健全协商民主机制、构建行为规范体系等方面采取切实有效的推进策略。

（一）营造各就其位的多元主体格局

在我国社区治理这一场域中，政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民是“三社联动”机制有效运行不可或缺的行动主体，分别扮演着各自不同的角色功能。概括来说，政府具有统筹全局的领导优势，社区居委会具有链接各方的协同优势，社会组织具有机动灵活的组织优势，社会工作者具有专业服务的人才优势，居民具有服务需求的动力优势。

1.政府是“三社联动”机制运行的领导者

在协同治理中，政府作为领导者，在保护弱者的权益、确保协同过程的完整性、制定并维护基本法则、建立互信关系、推动意见交换、探索共同利益等方面发挥着至关重要的作用[22]。不过，在“三社联动”机制的实践中，不少地方政府或者“缺位”协同治理的领导者作用，或者“越位”侵入了社会领域的具体活动，成为社区治理“联而不动”“协而不同”的重要原因。这就要求政府精准定位自身职能，在社区治理中承担起领导者作用，统筹全局，把握政策导向，既要保证“三社联动”机制的正确运行方向，也不过多干涉“三社联动”机制的具体运行事务。

2.社区居委会是“三社联动”机制运行的协同中枢

根据我国法律规定，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在治理实践中，社区居委会上承政府部门，下接广大居民，横向链接社会组织、社会工作者、驻社区企事业单位等，处于“三社联动”机制运行的中枢位置，履行着多重角色功能。一是公共利益代表者。社区居委会既需要代表广大居民的意志和利益，也需要落实政府的工作安排和任务部署，并在内外力联合推动下运行“三社联动”机制，寻求公共利益的实现。二是资源整合者。“三社联动”机制的运行需要政策、资金、信息、人力、场地、技术、器材等多种资源，这些资源分散于政府、居民、社区居委会、社会组织、社会工作者、企事业单位等多元主体中，通过社区居委会这一主体才可能对多元主体的各种资源进行协调、整合。三是协同主导者。也正因为公共利益代表者和资源整合者的角色功能，社区居委会还需要协同政府、居民、社会组织、社会工作者、企事业单位等多元治理主体，主导“三社联动”机制的运行，并对运行的过程和结果进行评估、总结。

3.社会组织是“三社联动”机制运行的组织保障

在现代社会，社会组织凭借其自愿、公益、自治等属性，是政府、市场之外第三部门最重要的行动主体。“当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时，常常十分依赖第三部门。”[23]（P17）在社区治理中，社会组织可以有效弥补政府与市场的不足，在整合民意、丰富生活、融洽邻里、慈善互助、志愿服务、调协矛盾、维权自治等众多方面发挥着积极作用，是有效实现社区居委会与居民之间双向交流的重要渠道，也是有效开展社区服务的基本载体，能够为“三社联动”机制运行提供组织保障。

4.社会工作者是“三社联动”机制运行的人才支撑

社会工作者是以助人自助的价值理念为基础，凭借科学的理论和方法提供专业化、职业化社会服务的工作群体。在社区治理中，社会工作者主要由两部分构成：一是以专业化为基础、从事社区一线服务的社会工作高校毕业生；二是通过国家认可的社会工作职业资格考试、拥有社会工作师资质的社区工作人员。这两部分社会工作者各有优势，社会工作高校毕业生接受了较为系统的专业知识训练，具备科学的工作方法和专业技能，而拥有资质的社区工作人员具有丰富的社区知识，能够很好地嵌入社区交往网络，实现居民需求与服务供给的有效衔接，他们共同支撑起了“三社联动”机制运行的人才需求。

5.居民是“三社联动”机制运行的动力基础

推进“三社联动”机制的出发点在于满足社区居民日益增长的物质文化需要，也正是这种需要为“三社联动”机制运行提供了源源不断的内在动力。随着经济的发展，广大居民对于安全的需要、归属的需要、社交的需要、尊重的需要、自我价值实现的需要日渐高涨，对社区服务的要求也越来越高，社区居委会仅仅凭借自身的力量已经难以满足广大居民错综复杂的需要和要求。这就推动社区居委会协同社会组织、社会工作者、政府、驻社区企事业单位等多元主体的资源和优势，在“三社联动”机制运行的基础上，发挥政府、市场、第三部门的作用，提升居民的幸福感。

（二）强化集体认同的社区善治目标

随着生产力的发展，现代社会分工日益细化，人与人、组织与组织之间的追求目标也日渐多元。在这样的时代背景下，如何在多元主体之间形成集体认同的奋斗目标成为实现协同治理的关键环节。集体认同在本质上是一种共同体观念，是众多的行动主体对于自身利益和价值的认可、建构过程。对于协同治理而言，集体认同是增强内聚力的情感基础，只有建立在集体认同的基础之上，多元主体的利益和价值也才能被有效地整合进治理过程，协同治理也因此才得以彰显协同的力量。在社区这一场域中，政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民等行动主体虽然有各自不同的利益和价值，但实现社区善治是可以获得多元主体集体认同的奋斗目标。

1.培养多元主体的社区共同体意识

社区不仅是一个地域性概念，人们因地缘共同居住在具有特定边界的地域范围内，更是一个共同体概念，人们在特定边界的地域范围内因血缘、姻缘、业缘、情缘等产生广泛的社会关系。不过，人们不会仅仅因为居住在同一个社区就自然而然地产生共同体意识，其关键在于人与人之间形成紧密的利益和价值的关系纽带。“在这个彼此联系越来越紧密的社会系统中，处在利益和价值共同体中的个体一荣俱荣、一损俱损，人们要追求利益最大化，就必须在协同和妥协中共同演进。”[24]对于“三社联动”机制运行来说，社区居委会、社会组织、社会工作者因其自身的利益和价值需要在服务社区居民的实践中实现具有内生的社区共同体意识倾向。不过，这种意识倾向转为自觉意识，需要在持续满足广大居民服务需求的情况下才能实现。居民作为社区的居住者，并不天然地具有社区共同体意识，这种意识的出现基于广泛的社会关系，需要将居民的日常生活纳入社区的社会交往网络，使居民成为社区各种活动的积极参与者。政府相对于社区来说是一种外生力量，虽然人民政府是为人民服务的，但在具体实践中基层政府受压力型体制的影响，与社区存在较大的张力，培养政府的社区共同体意识需要改变基层政府考核压力的传导方向。

2.增强多元主体的善治意识

善治是治理的最佳状态，具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等要素[25]（P8-10）。20 世纪90 年代，为了回应一系列社会和经济问题对政府管理的挑战，现代意义的治理理论在欧美国家逐步兴起，一些中国学者随之将治理理论引入中国。进入新世纪后，治理理论开始成为中国政治学、行政学研究的热点领域，并在官方话语中不断出现。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在党的十九大、十九届四中全会等重要场合，党中央对全面深化改革的总目标进行了多次强调，这表明实现善治已经成为重要的国家政策导向。不过，在社区层面的“三社联动”机制运行中，多元主体的治理思维尚未被广为接受，善治意识有待增强。一方面，引进治理专家，通过知识赋权在“三社联动”机制运行的各个环节增强行动主体的善治意识，并以建章立制的形式把善治的基本要素固化为行动指南；另一方面，加强学习教育，面向基层政府、社区居委会、社会组织、社会工作等工作人员开展基层治理专题学习培训，并以社区宣传教育的形式，面向社区居民开展治理实践活动，涵养居民的善治意识。

（三）健全广泛参与的协商民主机制

民主作为一种政治价值，已经被现代社会广为接受。“一个强加于人凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[26]（P56）我国是社会主义国家，保证人民当家作主，就需要通过广泛的协商民主实现人民的意志和利益。习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[27]健全多元主体广泛参与的协商民主机制，可以为“三社联动”机制运行凝聚起强大的协同力量。

1.拓宽协商民主参与渠道

“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”[25]（P11）党的十八大以来，推进协商民主广泛、多层、制度化发展已经成为执政党治国理政的重要内容。在社区治理中，居民广泛参与协商民主是人民当家作主非常恰当的形式，也是“三社联动”机制有效运行的动力源泉。“社区不仅是国家治理的基本单元，更是公民日常生活的场所，这是实现公民参与最恰当的领域，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域，只有当个人有机会直接参与和自己生活息息相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。”[28]为此，在社区治理中应该建立多层次的协商民主参与渠道。一是搭建制度化的协商民主平台。建立每月定期召开的协商民主议事会，主要由社区居委会、社会组织、社会工作者、居民、政府部门、驻区企事业单位、人大代表、党代表、政协委员等人员参加，共同协商涉及广大居民的社区重大事务。二是搭建临时性的协商民主平台。社区居委会不定期地组织相关人员及时协商涉及社区和谐稳定的热点、难点问题，通报情况、听取诉求、达成共识、解决问题。三是搭建超时空的网络互动平台。顺应网络时代和移动生活的发展趋势，开通社区网上论坛、微信、钉钉等网络互动平台，打破协商的时空限制，使社区各方的诉求和主张得以充分表达。

2.完善协商民主程序设计

民主不仅是一种价值，而且也是一套程序。科学的程序设计是社会主义协商民主得以实现的重要保障。一是提出协商议题。协商议题一般为涉及社区广大居民的民生、稳定、发展、公共服务、基础设施等公共事务，重点议题由协商民主议事会在年度重点工作中梳理确定，临时性议题由社区居委会依据现实情况确定，也可以通过公开征集、网络互动平台收集。二是开展协商活动。商定协商议题，根据议题大小、轻重、缓急和议题的性质，把协商事项分成不同类别；拟定协商方案，根据议题类型，确定协商人员、方式，制定具体工作方案；组织协商活动，精心组织相关人员开展协商议事活动，明确参会人员的权利和义务、协商流程，发扬民主，集中共识，并由专人负责记录协商过程，形成《协商纪要》；落实协商事宜，协商组织者及时公开协商结果，对于采纳的协商结果，严格按照协商要求执行，并在社区公共场所明确责任人、任务要求、时间节点等，通报落实进度；监督执行效果，由社区党组织或监督小组对协商议题、协商方案、协商过程、协商结果以及落实情况进行监督，并开通居民监督渠道，确保落实和执行到位，对于执行不到位的，及时督促整改或做好解释工作。

（四）构建公平正义的行为规范体系

在协同治理中，虽然主张不同行动主体之间的谦抑与互动，但相互之间缺少必要的行为规范，依然会有行动主体会过分主张自身的利益和价值，导致协同惰性。“协同惰性的出现，往往是由于‘权力点’失去动态性，某一个参与主体始终掌握权力，占据‘权力点’，从而挤压其他参与者的权力点位，使其丧失发挥功能、突出作用的机会，从而导致协同过程的‘一家独大’，甚至陷入命令—服从模式的窠臼。”[29]这就要求在“三社联动”机制运行的社区治理中，构建公平正义的行为规范体系，约束政府、社区居委会、社会组织、社会工作者、居民等行动主体过分追求自身特殊的利益和价值。

1.扎实推进法治建设

法律是治国之重器，良法是法治之前提。在现代社会，法治是人们跨越种族、民族、阶层、职业、地区等差别达成共识所共同接受的行为规范，是保障公民权利、化解利益冲突、维护社会稳定的最可靠途径，是维护社会公平正义的根本保障。社区善治的实现，离不开国家法治建设的深入推进。一是要确保良法生成。“法治的标志主要不在于有没有法律，法律多少……而在于法律是否由人民制定，是否切实体现和维护人民的利益和意志。”[30]（P337）法治就意味着由民意代表机关进行立法，把人民的意志和利益作为立法的出发点和落脚点，并通过向人民征求意见的形式让人民参与立法，确保人民的意志和利益得以实现。二是要维护法律权威。在国家和社会活动中，任何组织或个人都没有超越法律的特权，且政府权力的行使必须于法有据、依法而行。同时，公民的权利和自由得到法律的有效保护，当人们在司法案件中能够感受到公平正义时，人们就会选择法律作为维护自身权益的武器，法律的权威便会茁壮成长。

2.充分发挥社区规范作用

现代社区的有效治理，既离不开国家法律，也少不了社区规范。相对于国家法律，社区规范不仅指各种规定、办法、章程、守则、公约等正式制度，也包括由居民公认的传统、习俗、道德、观念、态度等非正式制度，形式更为多样、内容更为丰富、运行更为便利，能够弥补国家法律难以详尽的细枝末节。“彼此平等的居民之间需要一种‘同意权力’。它不具有强制性，但有约束力，约束力首先不来自外部压力，而来自因为自愿参与和自主选择而形成的内在动力。”[31]一是民主制定社区制度。在现代社会，治理能够实现是因为治理所依据的规则是被治理者认可、同意的。在社区层面，治理规则被认可、同意的关键环节就是民主制定社区制度，通过公开透明的民主程序，经过广大社区居民的亲自参与，将居民的意志和利益上升为社区制度。只有让居民自己当家作主，才会有强烈的社区认同感和归属感，社区治理也才会因为居民的自愿参与和自主选择而实现自治。二是培育社区社会资本。“在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。”[32]（P167）一方面，提升社区信任与合作，国家的法律、规章、制度、政策等是社会交往的基础，政府保持公信力是社区信任的基础，同时，鼓励社区多元主体之间的互动往来，互动网络越紧密，多元主体之间越有可能限制失信行为，也越有可能为了公共利益达成合作；另一方面，强化社区互惠规范，互惠规范来自于人们对持续社会行动下能够获得正当回报行为的共同认可，社区多元主体可以通过一系列的宣传教育、践行垂范、奖励惩罚等方式对社区规范进行倡导和维护。