事业单位工资总额管理的历史演变及启示

□ 何 宪

由于不同时期社会经济发展对事业单位的定位和要求不一样，对事业单位工资的管理也在不断发生变化。国家对事业单位工资的管理分为两个方面：一方面是对工资标准的管理，另一方面是对工资总额的管理，几乎每个时期都贯穿两个方面的管理，但不同时期重点有所不同。对工资标准的管理研究已经比较多，本文着重从事业单位工资总额管理的角度，分析不同时期事业单位工资管理的特点，并对深化事业单位工资制度的改革提出一些意见和建议。

一、事业单位工资管理概述

我国事业单位是以教育、科研、卫生、文化为主的非物质生产单位，事业单位职工达3,100 多万人，是高层次人才最为集中的地方。1998年10月25日国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位规定为：“国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”既然是国家举办的组织，国家就需要对事业单位进行管理，包括对人事和工资的管理。由于事业单位的种类很多，涉及的领域很广，因此不同的事业单位的经费来源是不同的，有的来自行政性的收费，有的来自公共服务，有的来自财政拨款，但不管事业单位的经费是哪里来的，国家对事业单位的工资进行管理都是必要的、名正言顺的。因为即使是来自事业单位的服务性收费，单位的建设投资、单位的品牌还是国家的。工资来自行政性收费和财政拨款，国家就更需要进行严格地管理。

根据《中国统计年鉴》和《中国人力资源和社会保障年鉴（工作卷）》提供的数据，从1988年到2017年的30年间，我国事业单位工资总额占当年财政收入比重在13%至23%浮动（见表1），这么多的财政收入用于事业单位工作人员工资，不加强管理肯定是不行的。在30年间，比重高的年份达23%，低的年份才13%，不同年份之间相差10%，高的年份比低的年份多出77%，这是很惊人的差别。这种差别也反映出加强事业单位工资总额管理在整个国家经济管理中的重要性。

中华人民共和国成立以来，在不同的时期，国家对事业单位的工资出台了很多制度、政策和管理办法。这些制度、政策和具体形成的管理手段有以下几种：制定工资标准、下达工资总额计划、建立工资基金制度、征收奖金税、下达绩效工资总额等。这些手段大致可以划分为工资标准管理、工资总额管理和奖金税三大类。工资标准管理即国家制定事业单位的工资制度，确定不同人员的工资标准。在不同的工资制度下，工资标准是不一样的；在同一工资制度下，不同的时期，工资标准也是不一样的。通过工资标准表，国家确定事业单位每一个工作人员的工资收入。工资总额管理和工资基金管理是同一制度的不同环节，绩效工资总额实际是工资总额的一种变形。工资总额是对事业单位工资总量的控制和管理，对国家的宏观经济管理和财政支出管理非常重要。奖金税是一种临时措施，是对超过一定数额的奖金进行强制征税。实际上，在事业单位工资管理的历史上，奖金税实施的时间很短，在国家开始征收个人所得税后，奖金税就停止征收了。

因此，纵观整个事业单位的工资管理，主要就是制定工资标准和下达工资总额两大手段。这就出来一个问题：既然国家确定事业单位工资标准以后，就已经把每一个工作人员的工资收入都确定了，汇总起来不就是事业单位的工资总额了吗？为什么还要下达工资总额呢？不同时期工资管理面临的情况可能有所不同，汇总起来，主要有以下几个原因。

表1 事业单位工资支出占财政收入比重变化情况

第一，工资标准虽然严格管理了事业单位每个工作人员的工资，但是事业单位工作人员的数量是导致工资总额增长的另一个重要原因。工资总额的下达对控制事业单位工作人员的数量增长，从而控制工资总额的增长，是一个很有效的办法。在历史上相当长的时期内，包括改革开放后的一个时期，国家既下达人员用工计划，又下达工资总额计划，并采取工资基金的办法将计划落实。

第二，在新中国历史上的一些时期，国家对工作人员的工资增长是采取控制升级面的办法，即由国家规定，当年有一定比例如30%或5%的人员工资升级。由于不同人员的工资标准不一样，升级的级差也不一样，同时也为了控制实际升级面不突破政策规定，需要对升级政策下达相应的工资总额计划。即使在没有升级的年份，也还有转正、定级等方面的小量工资增长，为了确保工资不失控，每年都下达工资总额计划。

第三，有些工资项目不在工资标准里，需要下达工资总额进行管理。工资标准一般是指基本工资标准，除了基本工资外，还有津贴、补贴、奖金、加班费等。在一些时期，特别是改革开放后一段时期，随着经济的搞活，企业和机关、事业单位都搞奖金和津贴补贴，在这种情况下，国家强化了工资总额管理和其他手段，以解决工资基金失控、消费增加过快的问题。这一看似计划经济的管理手段，在市场经济中也发挥了积极作用。

第四，实行岗位绩效工资制度后，绩效工资需要进行总额管理。绩效工资总额管理实质上也是工资总额管理一种形式。绩效工资是对单位和个人的工作评估后确定的工资。绩效工资的性质决定了不可能由国家确定每个人的具体标准，只能采取绩效工资总额的办法进行管理。而基本工资是国家统一管理的，基本工资之外主要就是绩效工资，绩效工资总额加上单位的基本工资总额，就是单位的工资总额。因此，对绩效工资的总额管理，实质上就是对事业单位的工资总额管理。

二、事业单位工资管理的历史回顾

不同时期、不同体制、不同环境、不同要求，事业单位的工资管理的形式和内容也发生了变化，大致可以划分为以下几个时期。

（一）计划管理时期（1949—1977年）

在计划经济条件下，国家直接管理每一个人的工资，但是由于国家太大，制定的政策又总有一定的操作灵活性，或者受到用工或其他因素的影响，实际增资的总量是无法准确把握的。因此，国家在制定工资政策的同时，还下达工资总额计划。国家下达的工资总额计划逐级分解到每一个单位，形成工资基金。工资基金与工资政策一起，构成计划经济下的工资总额管理制度。

计划经济时期对工资的管理是严格的，但要实现精准的管理并不容易。中华人民共和国成立初期，对工资的管理还不太有经验，对工资增长的控制掌握得不是太好。1957年9月在党的八届三中全会上，周恩来总理作了一个关于劳动工资问题的报告，他说：“第一个五年计划期间，各年度工资的增长是不平衡的。1952年的全国职工年平均工资是445.9 元。1953年提高到495.8 元，增加49.9 元，增长11.2%。1954年提高到518.6 元，增加22.8 元，增长4.6%。1955年提高到534.1 元，增加15.5 元，增长3%。1956年提高到610.5 元，增加76.4 元，增长14.3%。1957年提高到636.7 元，增加26.2 元，增长4.3%……1956年工资增长多一些，对部分人员的工资标准规定得高了一些，升级面宽了一些，特别是新增职工人数过多，因而工资总额增长过多，增加了国家财政的开支和市场消费资料供应的紧张[1]。”

为了加强对工资的管理，国家在严格工资政策的同时，在进一步加强工资总额计划的基础上，建立和实施了工资基金管理制度。工资基金管理就是根据工资政策及人员用工情况制订的专项工资计划，单位在银行开工资基金专户，银行根据工资基金计划支付工资。最早关于工资基金的文件是1959年12月由国家计划委员会、劳动部、财政部、中国人民银行总行印发的《关于工资基金管理试行办法》，以及1972年6月国务院下发的《关于加强工资基金管理的通知》。从上述两个文件的要求，可以看出工资基金的具体管理方式。如1972年的工资总额，暂以1971年12月份的实际职工总数和工资总额为基数，加上根据1971年11月30日《国务院关于调整部分工人和工作人员工资的通知》[2]调整增加的工资，经国家批准的新增职工工资，以及原有职工转正定级、生产建设兵团和国营农场安置城镇知识青年等增加的工资，作为总额数字，予以控制。各单位的工资总额计划，应报经上级主管部门和劳动部门核定后，送当地人民银行。这一时期工资基金管理的目的，主要是防止计划外用工和在政策之外的工资调整造成的工资增长。

（二）改革开放初期（1978—1993年）

改革开放后，国家各项改革不断推进，事业单位的工资收入分配也面临新的情况，这一时期对如何管理事业单位的工资进行了探索。在继续实行原来计划管理体制的一些做法、继续严格政策管理的同时，进一步强化了工资基金管理制度。同时，根据新形势的需要和面临的新情况，还新设置了专门的事业单位奖金税制度。

1983年11月劳动人事部、国家计划委员会、财政部、中国人民银行下发《关于实行工资基金管理试行办法的通知》，1985年9月国务院下发《工资基金暂行管理办法》[3]，1989年3月国务院下发《关于进一步加强工资基金管理的通知》。在这个基础上，1990年11月，人事部、中国人民银行印发《国家机关、事业单位工资基金管理暂行办法》，要求各部门填报《工资基金管理手册》。1992年3月人事部、中国人民银行及几家商业银行印发《关于进一步加强机关、事业单位工资基金管理的通知》[4]。该文件指出，《工资基金管理手册》是针对机关、事业单位工资制度、工资计划和工资基金管理特点设计的。加强《工资基金管理手册》的使用，是加强工资基金管理的基本、有效手段。全国的机关、事业单位必须统一使用人事部、中国人民银行印发的《工资基金管理手册》，基层单位必须凭《工资基金管理手册》到开户银行支取工资。1993年人事部、中国人民银行出台了《关于印发机关事业单位〈工资基金管理手册〉（修改本）的通知》。

这一时期实行工资基金制度，除要控制用工和调资带来的工资总额增长，还有一个新的目的，就是要控制奖金发放。改革开放以后，国家恢复了物质奖励，通过奖金的方式，鼓励干部职工努力工作成为一种普遍的制度，各单位都制定了相应的奖金发放办法。但是也出现了发放过多、过滥的问题。1984年12月28日，国务院发出《关于坚决制止事业单位滥发奖金、补贴和实物的通知》，该文件指出，为了调动科研、设计和大专院校等事业单位职工的积极性，按规定发放一些奖金是必要的。对个别确有发明创造和贡献大的人员，适当多发一些奖金，包括重奖，也是应该的。但目前有些事业单位按人头平均滥发奖金、补贴和实物的情况十分严重，并有继续发展的趋势。不少单位相互攀比，标准越来越高名目越来越多，有的单位资金来源也有问题。如不加以控制，势必带来不良后果，引起连锁反应，对党风、社会风气的根本好转极为不利。该文件要求各事业单位严格执行国家发放奖金、补贴的规定，任何单位和个人不得擅自扩大发放范围、提高发放标准，更不得自立名目发放奖金和补贴，要结合整党，对事业单位滥发奖金、补贴和实物的情况进行一次检查，对严重违反国家规定的单位和个人要在调查核实后，公开进行处理[5]。

在传统的手段控制工资总额增长效果欠佳的情况下，国家尝试了对事业单位征收奖金税的办法。1985年9月20日，国务院发布《事业单位奖金税暂行规定》，明确要求，企业化管理的事业单位奖金总额超过3 个月基本工资的、差额拨款事业单位奖金总额超过2 个月基本工资的、全额拨款事业单位奖金总额人均超过核定限额的，都需要缴纳奖金税[6]。此后几年，国家及相关部门有关于事业单位奖金税的相关文件相继出台，如1986年5月财政部发布的《关于对高等院校征收奖金税几个具体问题的补充通知》，1987年3月财政部、国家科学技术委员会《关于对科研单位征收奖金税问题的通知》，1988年5月财政部《关于放宽奖金税免税限额的通知》。但从1988年国家开始征收个人收入调节税开始，事业单位奖金税就逐步淡出了。奖金税实际施行的时间大概只有3年。

这一时期的前一段，是由国家科学技术委员会下达工资总额计划，1989年后工资总额计划改由人事部下达。1989年3月，人事部下达《关于1989年全民所有制机关、事业单位职工人数和职工工资总额计划的通知》，指出，为适应机构改革、人事制度改革和建立国家公务员制度的需要，根据国务院批准的人事部“三定”方案，从1989年起，全民所有制机关、事业单位职工人数和工资计划(包括年度计划和中长期计划)由人事部负责编制，并在国家劳动工资计划中实行单列，按新的渠道编制下达和管理，这是人事部门的一个重要职能。各级人事部门要切实负起责任，加强计划工作力量，主动与计划、劳动编制管理、统计、银行等部门加强联系和协调，严格监督检查，努力把国家下达的全民所有制机关、事业单位职工人数和工资计划管住、管好[7]。

（三）放权搞活时期（1994—2008年）

邓小平同志南方谈话后，党的十四大确定了社会主义市场经济的改革方向，整个人事工作面临怎么适应市场经济需要的问题，特别是对事业单位在市场经济条件下怎么定位、怎么改革，需要有一个新的认识。这一时期事业单位工资管理的基本特点是放权搞活，除了基本工资由国家统一确定外，国家对事业单位的工资的干预较少。

在1993年12月的全国人事厅局长会议上，宋德福部长提出了事业单位的人事制度改革，要根据市场经济体制的要求及事业单位的性质、职能、特点和人才成长的规律，走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子。他说，事业单位与政府机关职能的职责有很大区别，因此，在管理体制、人事制度、工资制度等方面都要与机关区别开来。事业单位是具有法人资格的相对独立的实体，需要相应的人事自主权，因此，在改革过程中，要下放权力，减少对事业单位的直接管理和不必要的行政干预，促进事业单位的发展。在同一次会议上，宋德福提出，要减轻国家财政负担，减少吃“皇粮”的事业单位和人数。对从事基础理论研究、高新技术研究的事业单位和中小学等全额拨款的事业单位人员要充分发挥他们的作用，改善他们的工作条件，不断提高他们的待遇，试行工资总额包干的办法。对于经费差额拨款的事业单位，要引入竞争激励、风险机制，向自收自支过渡。对经费全部自理的事业单位要鼓励它们实行企业化管理，试行工效挂钩[8]。 此后几年，几乎每年全国人事厅局长会议报告都要强调“脱钩、分类、放权、搞活”的改革原则。2000年中央组织部、人事部发布《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，把“脱钩、分类、放权、搞活”作为基本思路写进文件。

“脱钩、分类、放权、搞活”也是1993年工资制度改革的指导思想。“脱钩”就是事业单位工资制度与机关工资制度脱钩，建立体现事业单位特点的工资制度；“分类”就是把事业单位专业技术人员分为五大类，分别实行不同的工资制度；“放权”就是让事业单位拥有更大的分配自主权；“搞活”就是让事业单位把内部分配搞活。

这次工资制度改革，在按专业技术人员的职务等级或岗位发放的基本工资之外，专门设置了一个比重比较大的津贴，占整个工资的30%～40%甚至更多。工资改革文件规定，根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。全额拨款单位执行国家统一的工资制度和工资标准。在工资构成中，固定部分为70%，活的部分为30%。这些单位在核定编制的基础上，可实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余的工资，单位可自主安排使用。差额拨款单位，按照国家制定的工资制度和工资标准执行。在工资构成中，固定部分为60%，活的部分为40%。差额拨款单位，根据经费自理程度，按照国家有关规定，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法并促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。自收自支单位，有条件的可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营、自负盈亏。

1995年4月人事部、财政部发出关于印发《有条件的事业单位实行工资总额同经济效益指标挂钩暂行办法的通知》，要求在有条件的事业单位中实行工资总额同经济效益指标挂钩办法。工资总额与经济效益挂钩，是当时国有企业进行工资制度改革正在推行的一种办法，目的是改变过去国家对企业管得太死、管得太多的做法，既充分调动企业和职工的积极性，又能切实加强国家的宏观控制。在当时的条件下，能够提出事业单位的经济效益与工资总额挂钩是很大胆的改革，也是很有意义的。文件提出，“一般单位挂钩的经济效益指标，主要采用实现税利、实现利润、工资税利率、工资利润率等作为挂钩指标。少数经批准实行复合挂钩单位的经济效益指标，除选择实现税利、实现利润指标外，还可选择销售收入、收汇额等作为挂钩指标。但实现税利、实现利润指标所占复合指标的比重不能低于50%和40%。工效挂钩浮动比例是指工效挂钩单位工资总额随经济效益指标和社会效益考核指标增减变动而浮动的比例系数或工资含量系数。工效挂钩总浮动比例由经济效益指标浮动比例系数和社会效益考核指标浮动比例系数或工资含量系数构成。经济效益指标挂钩浮动比例的审核，要考虑事业单位自身经济效益高低、潜力大小和人均税利等实际情况，一般控制在1 ∶（0.3～0.7），社会效益考核指标计提新增(减)效益工资的浮动比例系数一般为1∶0.05（-0.05），最高不得超过1∶0.1（-0.1）”[9]。

1997年10月人事部发出《关于印发〈关于进一步推进事业单位工资总额包干试点工作的指导意见〉的通知》（以下简称《通知》）指出，按照事业单位人事制度改革“脱钩、分类、放权、搞活”的基本思路，进一步在事业单位实行工资总额包干办法，是事业单位人事制度综合配套改革的重要组成部分，也是建立不同类型的事业单位根本管理体制的客观要求。通知认为，实行工资总额包干管理，有利于建立健全事业单位内部约束机制，进一步搞活事业单位内部分配，调动专业技术人员和管理人员的积极性；有利于事业单位按照国家规定开展有偿服务，增强自我发展能力，也有利于国家逐步降低对事业单位定额或者定项补助标准，进一步减轻财政负担。《通知》提出，“实行工资总额包干管理的基本原则是：在执行国家制定的事业单位工资制度的基础上，将工资总额包干与事业单位经费包干(或预算执行情况)相结合，根据国家有关规定核定年度工资总额，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣，单位包干使用，享有单位内部工资分配自主权。内部分配中要贯彻按劳分配原则，进一步打破平均主义，做到责、权、利相统一。”《通知》指出，工资总额包干办法适用于事业经费由国家定额或定项补助的科研、教育、卫生、文化、农林、水利、新闻出版、工业、交通、商业、外贸等事业单位[10]。把工资总额包干分为静态包干和动态包干两种办法，对工资包干基数的核定、工资包干基数的调整、包干工资总额的结算及节余工资总额的使用等问题作出了具体规定。

这一时期，国家还继续下达工资总额计划。但从事业单位工资管理的实践看，这一时期的后半期，工资总额的管理已经没有约束力了。这是因为无论是机关还是事业单位，都出现了自行发放津贴补贴的问题。不同事业单位津贴的比例也没有实际的约束力，实际上形成了有钱多发、没钱少发的局面。2001年停止向各省市下达工资计划，全国的工资计划管理体制完成历史使命。此后，由人事部给中央单位下达工资计划又持续了几年。但给中央单位下达的工资计划已经不再具有约束意义，各个单位之所以还需要工资计划，是因为这一时期，对事业单位法人已经开始征收所得税，凡是在下达的工资计划内发放的工资，就计入成本，超过工资计划发放的工资，就用利润来支付。所以，这个阶段向中央单位下达的，已经不是原来意义上的工资总额计划了。

（四）绩效工资总额管理时期（2009年至今）

2006年的工资制度改革，在事业单位建立起了岗位绩效工资制度。在放弃了多年对事业单位进行工资总额管理之后，又在绩效工资总额的名目下恢复了工资总额的管理。但实际上，义务教育学校的绩效工资的文件于2008年12月23日才发出，2009年才开始实施；公共卫生和基层医疗卫生事业单位的绩效工资文件于2009年12月24日才发出，于2010年才开始实施；其他事业单位的绩效工资文件于2011年7月24日才发出，2011年下半年才开始实施。因此，实际上2009年才正式开始在事业单位实行绩效工资总额管理。

2006年改革建立的事业单位工资制度，把绩效工资作为新工资制度的一个重点，不仅把新的工资制度叫岗位绩效工资制，而且绩效工资在整个工资中的比重相当大，大部分地区超过了整个工资的50%。但是对如何确定绩效工资总量和水平规定比较含糊。2011年7月出台的《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，要求各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、规范后的公务员津贴补贴水平等因素，合理确定本地绩效工资总体水平。意见要求，“根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定当地事业单位本年度绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量，对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。事业单位主管部门核定所属各事业单位的绩效工资总量。事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量”[11]。

从2011年全面实施绩效工资到现在，尽管绩效工资总量对实施绩效工资来说，是一个至关重要的因素，但是对绩效工资总量的研究和核定，始终没能找到一个大家认可的科学办法。一般的做法是，以公务员的规范津贴补贴水平为基础，针对公益一类、公益二类、生产经营类确定不同的浮动比例，分别下达不同的绩效工资总额。也有一些地区探索根据不同行业的特点，研究行业的工资关系，根据行业的不同确定基准线，同行业不同单位给一定的浮动。还有一种方法是探索与经济效益和社会效益挂钩的方法，根据不同事业单位的特点，确定若干经济效益和社会效益指标，然后把绩效工资总额与这些指标挂钩。对于如何科学地确定绩效工资总额，仍然在继续探讨和研究的过程中。

三、几点启示

（一）工资总额管理是一种有效管理手段

从历史情况看，这种手段在计划经济条件下很有效，在市场经济条件下也很有效。工资总额管理与经济体制无关，与国家举办有关。在市场经济条件下，不仅对国家举办的事业单位工资总额进行管理，实际上对国有企业也一直进行工资总额的管理。在计划经济条件下，从某种角度看，是工资标准管理的一种辅助管理，即以工资标准管理为主，辅之以工资总额管理。而市场经济条件下需要搞活内部分配，可能放弃或放开对工资标准的管理，工资总额管理就成了唯一的管理方式，工资总额的管理就更加重要了。

对一些事业单位来说，下达绩效工资总额比制定工资标准更具公平性。在市场经济条件下，各行各业工资实行一个统一工资标准的时代已经过去了，不同行业的工资水平与劳动力市场直接联系，受劳动力市场价格的影响。但是事业单位的工资又没有市场化，有的行业还无法市场化。因此，对一些带有经营性质的事业单位来说，根据单位的社会效益和经济效益来确定其工资总额，比没有依据、不科学的工资标准更具公平性，也更能调动这些事业单位为社会提供优质服务的积极性。这样，这些事业单位的工资就演变成两个问题：一是工资总额，解决外部公平问题；二是内部分配，解决内部公平问题。国家着重解决外部公平问题，内部公平让事业单位自己去解决。

（二）工资总额要进行分类管理

尽管在计划经济条件下和市场经济条件下，事业单位都需要工资总额管理，但是市场经济条件下和计划经济条件下对工资总额管理的要求是不同的。在计划经济条件下，工资总额比较简单，工资标准乘以人数，再适当考虑转正升级等因素，就是当年的工资总额。而在市场经济条件下，事业单位不同的属性已经显现，与市场的关系不同，经济自立性不同，行业特点不同，很难用计划经济的方法进行工资总额管理。比如，有的能自主经营和创收，有的只能靠国家拨款；有的收费来自行政权力，有的收费完全依靠提供社会服务等。因此，如同工资管理要分类一样，工资总额管理也要分类。工资总额不分类是一种粗放管理的方法，与市场经济的要求不适应。

首先要把事业单位分为两大类，一类是具有或部分具有经营性质的，一类是完全不具有经营性质的。具有经营性质或部分具有经营性质的，必须和经营的经济效益和社会效益指标挂钩。要研究若干挂钩的经济效益和社会效益的指标体系，确定具体的挂钩方法和提取工资总额的计算方式。再根据行业特点，确定不同挂钩的指标体系和不同的计算公式，再划分出若干小类。对完全不具有经营性质的，需要找到下达工资总额的参照指标，这个指标可以考虑跟公务员工资水平挂钩，也可以考虑和事业单位平均工资水平挂钩。从目前的情况看，跟公务员工资走的可能性更大，这是因为，占事业单位工作人员总数1/3 以上的中小学教师的工资水平，已经由法律确定，把公务员的工资收入水平作为参照系了。此外，一些直接为机关服务的信息中心、培训中心、机关服务中心，以公务员的工资水平作为参照系，可以减少很多矛盾。

（三）工资总额管理要科学

用计划经济的眼光看，不同的事业单位都差不多；用市场经济的眼光看，不同的事业单位差异很大。一是职能不一样，有的事业单位完全就是行使国家机关的权力，只是用了一个事业单位的牌子，最典型是证监会、银保监会，比一般的部委权力还大；有的则完全没有任何行政职能、行政权力。二是服务内容不一样，大家都是提供服务，但有的是提供垄断性服务，比如彩票中心、各种办证中心；有的则是提供竞争性服务。三是性质不一样，都是学校，义务教育就完全没有任何收入，全靠国家拨款；而大学、职业学校等可以有自己的一些创收。四是国家的投入和积累不一样，有的国家曾长期投入形成了大量的固定资产，有的却投入很少，没有什么像样的固定资产。最后，还要看到，在市场经济条件下，事业单位工资要受到市场的影响，市场工资高行业的这些事业单位，工资就可能相对比较高，行业不同，工资水平也有差别。这些因素，在市场经济的条件下，必须给予充分的考虑，所下达的工资总额才具有科学性。

历史上对工资总额管理的经验值得认真总结。1995年人事部下发的工资总额与经济效益挂钩的办法，虽然有其局限性，没有把社会效益作为考核的重要内容，但对经济效益的考核有借鉴意义。这个文件把实现税利、实现利润、工资税利率、工资利润率等作为挂钩指标，还针对某些事业单位的特点，提出除实现税利、实现利润指标外，还可选择销售收入、收汇额等作为挂钩指标。此外，国有企业已经实行了多年的工资总额管理办法，国有企业的工资总额管理既涉及许多不同的行业，也涉及国家的投入多少，更涉及垄断和非垄断差别，事业单位可以借鉴国有企业的一些成功经验，提高工资总额的管理水平和科学性。

（四）工资总额管理要发挥部门的作用

我国事业单位的范围很广，涉及的行业众多，管理好这些事业单位的工资总额不是一件简单的事。近年来，中央多次提出要建立适应卫生行业特点的公立医院人事和薪酬制度，这不仅是因为卫生行业在整个事业单位中很特殊，需要建立专门的人事和薪酬制度，从而为整个事业单位的分类管理提出了一个新思路和新思想。事业单位要实行分类管理已经是大家的共识，但怎么分则看法不一。有从职能角度进行分类，有从经济来源进行分类，而根据行业的特点进行分类，是一个新角度，对事业单位工资制度改革具有重要的启示。如果要建立符合行业特点工资制度的这个大方向确定了，谁来做这项工作更有利呢？毫无疑问，行业主管部门最了解行业的情况，由行业主管部门来负责建立符合行业特点的薪酬制度事半功倍。

工资总额的管理也是同样的道理。要政府工资管理部门去一个一个单位地考察，确定每个单位应当考核什么指标、用什么公式、确定什么系数，这是非常困难的一件事，但如果让事业单位行业主管部门去做，就比较容易。因为行业主管部门熟悉行业情况，了解这些事业单位的特点，知道过去的管理状况，他们确定的工资总额及与效益挂钩的方法最接近实际、最可行。因此，最可行的工资总额管理办法就是，政府工资管理部门确定管理的基本原则，并和不同行业主管部门共同商定工资总额与效益挂钩的方法，具体管理和下达工资总额由行业主管部门负责。