国外公务员制度改革趋势——以英国、美国、法国和日本为例

□ 朱祝霞

一、制度的分权化、科学化、弹性化

（一）制度由集权转向分权

发达国家公务员最高管理部门注重抓关键少数（即高级公务员）的管理，对高级公务员之外的普通公务员则给予各部门较大的管理自主权和操作空间。英国、美国、法国、日本纷纷将公务员分类、考试、考核等事宜放权给各部门办理。

20世纪80年代，撒切尔夫人开始推动英国公务员制度改革，20世纪90年代，梅杰政府对其进行继承和发展。这轮公务员制度改革内容主要包括：缩减公务员队伍的规模；下放公务员的管理权限，将普通公务员的管理权分散给用人单位；引入市场机制，让公务员树立“顾客导向”的服务理念；强化管理，打破国家公务员终身制。自1996年起，各类公务员由各部自行分类。当前，英国政府普通公务员的考录在中央政府所制定的《2010年宪法改革和治理法案》和国家公务员最高委员会发布的招聘原则框架内，授权由各部门首长负责，各机关自行办理[1]。普通公务员的考核在中央政府所制定公务员管理的标准和原则架构下，也授权各部首长负责。统一的考录与考核只针对高级公务员开展。

20世纪90年代，克林顿政府主张用企业家精神重塑政府，《重塑人力资源管理》报告中明确指出：“重塑人力资源管理应该按照结果来重新定义责任，应该以权力分散、弱化规则、简化、弹性和扩大实质性授权为基础进行改革。”该报告主张：放宽对公务员政治权利的限制；简化规则，增强管理的灵活性；下放管理权限，允许一线管理者自行招聘人员，确定工资。2010年奥巴马政府发布《政府绩效与结果现代化法案》规定，各机构要通过提交战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告等方式管理绩效。2012年，美国人事管理总署与美国行政管理和预算局两部门联合推出了高级公务员绩效考核系统，为各部门开展高级公务员的绩效管理提供了一个标准化框架。当前，联邦政府各行政机构拥有普通公务员考录和考核自主权。统一的考录与考核只针对高级公务员开展。

法国20世纪90年代开始了以提高工作效率为目的的现代化改革，进行政府内部职能调整。进一步下放人事权是其中一项重要内容。中央管理机构不再干预具体的执行过程。马克龙上任后，提出各部部长负责监督各自部门支出目标的落实情况，提出让一线公务员拥有更大的自主权和操作空间。当前，在公务员考录上实行分权制度，对A 类人员的考录，由国家行政学院统一举行竞争考试，对B 类（要求高中毕业会试及格或同等学历）、C 类（要求初中毕业或同等程度的学历或1年以上专业技术经验者）人员的考录，放权给各机关自行办理。

日本在2001年后推动行政改革，根据《公务员制度改革大框》的安排，日本政府大幅下放人事管理权限，调整日本人事院和总务省的职能，各省开始成为公务员人事管理的主体。日本在过度放权之后又开始收回部分权力。2014年5月30日，日本成立新部门——内阁人事局，收回高级公务员人事管理权限，加强政治对行政的管理，即加强首相和官房长官对高级公务员的管理。

特别要注意的是，公务员制度分权化并不意味着降低公务员服务的效率和效果。英国《公务员改革计划（2012年）》指出：“如果想要在拥有着17 个规模迥然不同的部门有效率地实施改革，各部门必须具备更强大的领导能力，更多的共享服务和专业技能。”美国奥巴马政府2010年发布《政府绩效与结果现代化法案》要求，进一步强调政府跨部门的合作，并为此设定了14 个要求政府各部门协作达到的目标。

（二）制度由粗放化转向科学化

在公务员制度安排上，注重开发和安排能够适合不同情况、不同类别人员的科学管理制度，这在公务员分类、考录、考核和工资等制度上均有充分体现。

分类制度是公务员管理的基础，各国充分认识到分类制度的重要性，均实行符合本国特点的公务员分类管理制度。美国自1923年开始实行以职位为基础的公务员分类管理制度。最新的美国公务员职位分类体系，是由美国人事管理总署于2009年5月公布的《职组和职族手册》，该手册调整了2001年版《职组和职族手册》中的分类标准和职系，将一般职位表划分为23 个职组、406 个职系。2001年8月公布的《职组和职族手册》将一般职位表划分为23个职组、420 个职系。与2001年版的手册相比，2009年版的职系减少了14 个。日本公务员工资分类的基础是工资表，设立工资表的依据是工作性质的相似性。一般依照其适用的工资表进行分类，工资表分为11 类17 种，即行政职（一）（二）、专门行政职、税务职、公安职（一）（二）、海事职（一）（二）、教育职（一）（二）、研究职、医疗职（一）（二）（三）、福利职、专业职、指定职（如事务次官、大学校长等）[2]。

考录制度科学化程度不断加强。英、美、法、日等国不断增强政府各部门公务员考录的自主权，最了解用人需求的用人机关主导普通公务员的考录过程。注重分类分级考试。在考录的内容设置和考试形式上，科学化程度高，考录的标准侧重以“职能”为重点，注重录用人员的能力素质与岗位的工作关联性。如日本2012年采取了新的考试制度，取代之前以学历为基础的考试制度，其重点精神如下：建构中立而公平的考试制度；创立具有吸引力的考试制度，以确保招到多元与适合岗位的人才；转换人力资源管理模式为依能力及表现进行管理的做法；创造适合新人才来源的考试制度；着重于逻辑思考与实务能力以及个人素质，胜过于具体知识。新的公务员考试分综合职考试、一般职考试、专业职考试和录用有经验者考试4 类。每类又分为多种考试。2016年，日本公务员考试形式有21 种[3]。（1）综合职考试（有2 种，毕业研究生考试及大学毕业生水平的考试），录用公务员的职责是负责与政策规划及立案或调查相关的事务。（2）一般职考试（有3 种，大学毕业生水平的考试、高中毕业生考试及社会人士考试），录用公务员的职责是负责规律性的事务。（3）专业职考试（有15 种，皇宫护卫官、刑务官、入境警备官、税务官、劳动标准监督官、航空保安、海上保安等），录用公务员的职责为负责在特定的行政领域里必须运用专业知识来处理的事务。（4）录用有经验者考试，即录取民营企业里具有实际业务经验或具有类似经验的人士担任股长以上的官职。

考核制度的科学化不仅体现在考核内容、考核主体与考核方法上，还体现在结果运用上。在考核内容上，各国摒弃了之前大而全的考试内容，聚焦于工作业绩考核和能力评价；在考核主体上，一般选择直接上级进行考核，或以直接上级考核为主；在考核方法上，采用比较有效实用的考核方法，如目标管理法、行为锚定法；在考核结果运用上，特别注重将考核结果作为薪酬调整、职位升降等的依据，确保考核结果的作用得以充分发挥。各国正朝着落实绩效管理、完善激励功能、提升公务员效能的方向转变。英国将考核结果作为高级公务员薪酬调整的依据。2013年内阁办公室规定，绩效工资奖励的对象限定于绩效表现评定在前25%的高级公务员，奖励数额是其年薪的3.3%。

日本将考核结果作为公务员晋升的重要依据。对课长以下级别的公务员而言，为获得晋升，其在晋升之前2年的胜任力评估中，必须有一次评估结果为S 或A 且另一次为B 以上；晋升之前最近一次工作业绩评估结果必须为B 以上。对课长级别的公务员而言，为获得晋升，其在晋升之前3年的胜任力评估中，要求最近一次评估结果为S 或A 且其他两次评估结果为B 以上；晋升之前最近一次工作业绩评估结果必须为B 以上。对副局长及以上级别的公务员而言，为获得晋升，其在晋升之前3年的胜任力评估中，必须最近两次评估结果为S 或A 且另一次为B以上；晋升之前3年的工作业绩评估中，最近4 次评估结果中有一次为S 或A；其他5 次为B以上。

工资制度的科学化主要体现在分类建立工资制度与开展工资调查上。各国均基于公务员类别（或级别）建立了统一的工资制度。如美国联邦政府采用8 种主要的工资制度，日本一般职公务员有行政职、专门行政职、税务职等11 类17 张表。在工资调整上，各国均开展工资调查，公务员的工资随本国社会经济发展状况、财政状况、通货膨胀率以及社会平均工资水准等因素变化调整。其中，美国工资调整要点如下：（1）每年待遇调整案在前一年度提出，生效日期为每年1月1日，调幅不得低于上一年度的1.5%；（2）除特殊情况下，总统依法授权决定调幅在8%以内，总统调薪案须于前一年度9月1日前向国会提出；（3）同一地区内，待遇差距超过5%时，可因地区差异支付不同待遇标准；（4）行政部门可以采取弹性措施，如在人才留用不易之地区，行政首长在待遇支付上拥有更大弹性，最高为8%调幅限度[4]。

（三）制度由刚性转向弹性

发达国家政府认为大一统的管理模式不适合所有地区和所有的公务员，因而需要增强制度弹性。这主要体现在灵活用工、弹性退休和弹性工资等方面。

1.灵活用工制度

英国、美国都有每周工作几小时至十几小时的公务员，且数量庞大。以英国为例，2008年，英国公务员中灵活用工的人数占20%左右，2016年这一比例上升至25%（参见图1）。

图1 2008—2016年英国公务员用工模式变化情况[5]

美国实行弹性雇用制度，联邦政府可以根据需要临时聘用专家顾问。此外，美国对公务员上班时间实行弹性安排，在保证特定时间段在岗的基础上，允许公务员在不同的时间点上下班。

2.弹性工资制度

英国高级公务员采用工资宽带制度。高级公务员主要包括3 级工资宽带。每一级工资宽带均设有最低薪点与最高薪点，公务员工资可根据个人表现在工资宽带范围内变动。3 级工资宽带制度提供了一个可供选择使用的1A 级（在第一级工资宽带之上）。部门或单位可根据实际情况决定是否选择使用1A 级。高级公务员主要包括以下三个工资宽带：总主任，第三级工资宽带（Pay band 3）；主任，第二级工资宽带（Pay band 2）；副主任，第一级工资宽带（Pay band 1）。

美国在常规的工资等级之外，制定了较为灵活的工资政策，增强制度弹性。如针对一般职位序列的公务员，允许各部门发放高于常规工资标准的工资，但不能超过所在职位的最高工资标准。

3.弹性退休制度

各国公务员退休大致分为自愿退休（提前退休）、届龄退休和延迟退休三类。英国分提前退休和届龄退休两类。提前退休是指虽未达退休年龄，但因机关裁员、无效率、不胜任工作、资遣、病退、辞职（不包括免职）等因素而先行退休。届龄退休即达退休年龄退休。美国联邦政府颁布有《禁止歧视老年人就业法》，在事实上成为了没有强制退休年龄的国家。目前美国联邦政府的退休金制度有两大体系：一个是文官退休体系（Civil Service Retirement System,CSRS），主要提供退休金给在1984年前受雇于联邦政府的员工；另一个是联邦雇员退休体系（Federal Employees Retirement System,FERS），主要提供退休金给自1984年起受雇于联邦政府的员工。文官退休体系有两类退休方式：（1）正常退休：年满55 岁而有30年工龄，或60 岁有20年工龄，或年满62 岁有5年工龄。（2）提前退休：年满50 岁而有20年工龄，或任职在25年以上（无年龄限制）。联邦雇员退休体系有3种退休方式。（1）最低退休年龄限制：1948年以前出生的为55 岁；1948—1969年，每晚一年出生延迟2 个月；1970年及以后出生的为57 岁。（2）正常退休：60 岁有20年工龄，或年满62岁有5年工龄。视服务年限的不同待遇有所不同。（3）提前退休：年满50 岁而有20年工龄，或任职在25年以上（无年龄限制），此为退休年龄的放宽规定。

日本分提前退休（自愿退休）和定年退职及延迟退休三种。提前退休（自愿退休）指服务满25年提出申请者。定年退职限定退休年龄为60 岁，但法律有明文规定退职年龄的公务员（如检察官63 岁）等则依其相关规定办理。延迟退休是指到退休年龄之后再延长任职期限的制度。需具备以下条件：（1）该公务员的专业知识、技能与经验都非常重要，且后人不容易习得；（2）该公务员的工作环境特殊（如在离岛地区），不易寻得接任人选；（3）该公务员的退休，会对业务推动产生极大障碍（如大型研究计划的主要成员，或者重大案件国会联络人等）。其期限规定如下：从届龄退休日起算1年内，可以再申请延长1年，最多延长3年[6]。

二、监督约束与激励保障并举

这主要体现为公务员制度由过去的强制性、服从性管理制度转变为现在的监督约束与激励性管理并举的制度，通过综合运用各种激励杠杆，如加薪激励、晋升激励、培训激励、奖赏、创造积极的雇用条件以提升士气（如鼓励参与促进意见交流等），而不是依靠传统的强制性、服从性的控制工具，即通过记过、降级、撤职、开除等方式进行惩戒，使公务员实现工作目标。

传统上，发达国家公务员制度在义务方面的规定包含遵守法令、遵守行政伦理与职业道德；积极执行职务、不得违法失职、不得对政治权利范围限制等。在权利方面的规定包含基本权利（如考试权、平等求职权、职务保障权、工资福利权、考绩权、退抚金权与请假休假权等）与衍生权力（诸如政治权利范围）、申诉方式。现在的状况是监督约束与激励保障均受行政机关重视。发达国家注重在监督约束与保障的同时，给予公务员以激励，主要包括加薪激励、晋升激励、培训激励、各种奖赏、创造积极的雇用条件以提升士气（如鼓励参与促进意见交流等）。

英国政府2012年《公务员改革计划2012》（Civil Service Reform Plan 2012）提出要创造现代雇佣制度，激励奖赏效率高、专业尽责的员工。为员工们提供积极的雇佣条件。在员工中广泛征求意见，建立一个官僚等级因素更少、更敏捷、注重成果而非过程、支持创新、奖励创新的文化氛围。这一新的雇佣条件包括：最大程度反映出在国有和私营部门中优良的现代化实践的雇佣条款；针对高级公务员，向高级工资审核委员会提交了一份新的提案，在2013年投入实施，这一提案中包含一份“赚回来”的自愿项目；对所有的员工进行强有力的定期绩效评估，认可表现良好的员工，对表现不佳的员工采取措施；每年至少有5 天时间用于开展学习和培养；为所有的员工创造一个体面的工作环境，提供灵活工作的场所，充分提高使用信息技术工具的水平，使安全体制流水线化，减轻所有员工的负担。

在激励方面，美国法律允许对绩效表现优异的高级公务员授予特别嘉奖并给予一次性奖金，以吸引、留住和激励绩效表现突出的高级公务员。授予的奖项有三类。（1）总统奖。总统奖颁发给绩效表现持续保持在高水平的高级公务员。根据获奖高级公务员的服务年限长短，总统奖分为杰出奖（Distinguished Rank）和一等奖（Meritorious Rank）。杰出奖获得者的奖金是其基本年薪的35%，一等奖获得者的奖金是其基本年薪的20%。（2）绩效奖。所在机构必须颁发奖金激励表现优异的高级公务员。获绩效奖的高级公务员的绩效评价是基于一个年度的整体表现进行的。绩效奖的奖金一般不高于年薪的20%，但也不得低于5%。（3）其他奖项。不同于总统奖和绩效奖，这一奖项是用于奖励那些在某项重要的事件或行动（如建议、创新、卓越成就或有助于提高政府运行效率、节约成本的行为等）中有着突出表现的高级公务员。各机构在绩效奖和其他奖项的政策制定和程序设置上享有一定的自主权[7]。

三、行政伦理不断强化

各国自20世纪末开始越来越重视强化公务员行政伦理，明确规定了公务员的核心价值观与行为标准，规范公务员的行为，确保公务员为全体国民服务，要求公务员必须秉公执行职务，应把对宪法、法律和道德规范的忠诚置于个人利益之上，不可以利用职务和地位为自己或者自己所属的组织谋取私利等。

1996年，英国首次就公务员的核心价值观与行为标准制定《公务员守则》，要求全体公务员遵循正直（integrity）、诚信（honesty）、客观（objectivity）和公正（impartiality）的价值观。

2006年，英国出台了新的《公务员守则》，更详尽地阐释了公务员应遵守的道德行为规范。2016年，英国政府与公务员委员会对《公务员守则》进行了最新修订，在保持《公务员守则》原有框架的基础上，对具体条文作了调整和完善。

美国政府于1978年颁布《政府道德法案》，这是美国首次就公务员道德进行立法。1989年，美国政府对《政府道德法案》进行修订，颁布了《政府道德改革法》，扩大了关于离职后从业行为限制，同时还规定普通公务员也要申报个人及亲属的财产。1992年，联邦政府道德署出台了《行政部门雇员道德行为准则》（1993年开始实施），其中对礼品、利益冲突、滥用职权、兼职等都作了详细规定。之后，该准则进行了几次修改，最新一版于2016年8月25日起生效。

日本在1988年涉及股票内幕交易的利库路特丑闻发生后，当时的日本内阁发布了《关于执行官员纪律的决定》（1988年12月），指出政府官员应当避免招致公众怀疑的行为。但在20世纪90年代，日本又接二连三出现丑闻时，公众对官员腐败的不满情绪日益高涨。1996年，副大臣委员会达成协议，要求各省厅自行制定与来自私营部门或其他公共部门的个人或机构进行联络的行为准则。1999年8月颁布《国家公务员伦理法》。法律规定，必须制定道德规范，以代替各省厅的规范。2003年3月《国家公务员伦理规范》以政府指令的形式出台。2005年，该规范再次得以修订。