改革开放40年职业教育校企合作的价值嬗变与制度重构

蔡文伯?王亚芹

摘 要 职业教育校企合作的发展离不开国家职业教育政策的宏观指导。通过对改革开放40年我国颁布的职业教育政策文本的分析，总结出职业教育校企合作政策制定主体、治理主体、价值取向的变迁，对校企合作育人功能、舆论导向、改革机制进行反思。我国职业教育校企合作应从政策发力，给予校企合作强有力的制度支撑；深化体制机制改革，建构校企合作新路径；借鉴国外成功经验，探索符合我国职业教育校企合作的道路。

关键词 改革开放；职业教育；校企合作；政策文本

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）09-0014-05

一、改革开放40年职业教育校企合作政策演进

职业教育政策变迁是我国职业教育改革发展的重要组成部分，经历了从“效率优先”为重点发展到“兼顾公平”的均衡发展的价值嬗变。职业教育校企合作政策的发展变迁是国家根据不同时期、不同利益主体的教育诉求而制定相应政策的演变过程，投射出在不同环境下，政策制定者依据教育发展规律而制定的职业教育校企合作政策的价值取向和制度重构。政策文件以及与政策相关的文本是政府政策行为的反映，是记述政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证[1]。理顺校企合作的变迁脉络，把握校企合作的价值取向，反思政策体系中存在的不足，在对政策文本进行分析的基础上，重构职业教育校企合作制度，对促进职业教育校企合作良性发展进行一些思考。

改革开放以来，我国出台了一系列有关职业教育校企合作育人的法律法规。1983年《教育部关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》指出“实行普通教育与职业技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与部门、厂矿企事业单位、集体经济单位办学并举的方针”[2]。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出“采取有力政策支持职业技术教育发展，在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学，提倡产教结合、工学结合”[3]。1996年的《中华人民共和国职业教育法》提倡实行产教结合以促进我国职业教育健康发展。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出：“企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，开展‘订单培训”[4]。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出，大力推行“工学结合、校企合作”的人才培养模式[5]。2006年《教育部关于职业院校实行工学结合、半工半读的意见》指出：“进一步加强校企合作，加快推进职业教育人才培养模式的根本性转变。促使职业教育培养模式由传统的以学校为中心转变为以工学结合为中心，鼓励企业在学校建立研究开发机构和实验中心”[6]。这一举措，密切了职业院校与企业的联系，增强了学生的社会实践感。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求，实行“工学结合、校企合作、顶岗实习”的人才培养模式[7]。2011年《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》指出：“进一步提高对职业教育行业指导重要性的认识；依靠行业，充分发挥行业对职业教育的指导作用；突出重点，在行业的指导下全面推进教学改革，推进产教结合与校企一体办学，实现专业与产业、企业、岗位对接”[8]。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“引导支持社会力量兴办职业教育，健全企业参与制度，坚持校企合作、工学结合，开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人”[9]。2018年，教育部等六部门联合印发《职业学校校企合作促进办法》提出，校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制。

二、职业教育校企合作的发展变迁

（一）职业教育校企合作政策制定主体的变迁

职业教育校企合作的长效发展离不开相关法律法规的指引，更离不开各级政府相关政策文件的大力支持。在学校管理中，学校委员会、管理者和教師的责任是为抽象的法律政策体系提供具体的实施细则[10]。从政策颁布的主体角度分析，有关职业教育校企合作的大部分政策文件来自于教育部，教育部是政策制定的主要部门。另外，国务院、全国人大、人社部等都单独颁布过有关职业教育校企合作的政策。改革开放初期，各独立部门颁发的政策文件相对较多，各部门联合发文比较少。随着职业教育制度建设的不断完善，部门联合发文的比重逐年攀升。这说明职业教育校企合作建设的统筹协作水平不断增强。

政策制定的主体重心有所下移，统筹层次由中央转向地方。在学校组织中，21世纪初期的学校管理者再也不能局限于学校校园和地方范围，各级政府比历史上任何一个时期都更主动地关注教育问题[11]。2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提到：“职业教育校企合作的管理体制是在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”[12]。各级政府部门都在积极出台校企合作的相关政策，职业教育是面向当地发展的教育，其与经济发展联系最为密切。各级政府部门作为职业教育的主要负责主体，有必要统筹协调各方利益、引领职业教育校企合作发展的全过程。

（二）职业教育校企合作治理主体的变迁

职业教育校企合作由管理走向治理。哈罗德·孔茨认为管理是设计并保持良好的环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程，强调过程和组织环境[13]。治理则主张的是分权，是不同组织主体的共同参与。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出“管理体制改革”的要求，并进一步提出“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”[14]。我国职业教育校企合作政策制定主体有重心下移、统筹协作水平上升的趋势，表明上级与下级、各等级部门之间互相合作水平不断提高。2014年颁发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：“完善现代职业学校制度。扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权并鼓励建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制，形成多方参与、共同治理、自主评价的运行机制”[15]。职业教育校企合作的特殊性以及现代知识经济体制的要求，过去单一的管理体制已经无法适应新时代的新需求，当前我国各级政府部门正加快治理职能转变和管理体制改革，职业教育校企合作正由管理逐步走向治理。

职业教育校企合作强调企业的主体地位。很多企业对校企合作认识片面，认为企业的主要任务就是搞好生产与经营，提高企业的效益，而人才培养则是学校的事情[16]。2011年印发的《教育部关于大力推进职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》中提出，“加强政府统筹，建立教育与行业对接协作机制，创新办学体制，鼓励地方政府和行业（企业）共建高等职业学校”[17]；《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出要建立健全企业参与制度；2012年沈阳市和唐山市先后出台的《沈阳市职业教育校企合作促进办法》和《唐山市职业教育校企合作促进办法》，以及其他一些省市陆续出台的校企合作促进办法中也明确提出校企合作中企业的权益、义务和重要性等，企业和学校形成一种“共同育人、共管过程、共享成果、共担责任”的合作机制。企业作为职业教育校企合作中的一个重要参与主体得到广泛推广和认可。

（三）职业教育校企合作多元主体参与的变迁

校企合作中，多元利益主体相互协作是实现校企深入合作的有效基础。威廉·N·邓恩认为，利益相关者的多重分析是指对多种政策利益相关者——即那些在政策制定过程中起影响作用的及受其影响的群体和个人——解释性构建和观点进行调查[18]。校企合作是由不同性质的多元主体共同参与的一个复杂组织，政府、企业、学校和个人都要厘清并承担各自职责。政府的职责囊括：提供法律法规等保障性措施；大力投入校企合作所需资金；发挥政府的协调和宣传作用。政府有义务制定职业教育校企合作相关政策，提供财力物力上的支持，监督校企合作政策的落实，宣传企业的文化效益。企业对内要营造多元利益主体之间的和谐氛围，对外应主动承担与社会利益和环境和谐相处的责任，兼顾利益者、自然环境、社区等多方的利益。学校应成立专门负责校企合作日常工作的组织机构；制定有关校企合作的工作制度和行为规范，加强内部治理，适当予以奖惩措施，改善内部治理结构；加强校企合作的内涵建设，提高合作内生力。学习者个人则需要具有合作、创新和可持续发展的能力。

三、职业教育校企合作的价值嬗变

（一）本位价值取向，重拾校企合作育人功能

培养具有专业知识、专业技能的高素质应用型人才是职业教育育人功能的体现。回顾40年来职业教育校企合作的价值取向变迁，可以看出，职业教育校企合作被赋予了更多的社会功能。职业教育体制机制改革要深化产教融合，引导学生全面发展，力求在增加学生受教育机会和扩大职业院校与企业合作办学自主权方面有所突破。在校企合作方面，职业院校作为选拔和培养高素质技能型人才的主阵地，有权依据学校发展定位和培养目标及规格选择适合的企业与之合作。在40年职业教育校企合作制度改革变迁中，尽管一直倡议放宽校企合作办学自主权，却囿于生源质量良莠不齐、体制机制创新手段不完善、第三方评估机构体系不健全等原因，到目前為止仍未能全面实现。新一轮职业教育校企合作制度改革中，应落实校企合作办学自主权，稳妥建立第三方评估机构，不能因为校企合作制度被捆绑的功能过多而动摇制度改革方向。

（二）社会价值取向，斧正校企合作舆论导向

对于政策的制定者而言，需以公共政策为主体视角，排空个体主观性，保证决策科学性并有效落实。职业教育校企合作是不同利益主体进行博弈的方式，校企合作涉及多元群体利益的再次分配，多数制度重构在增加一部分群体利益的同时，会影响另一部分群体的切身利益。40年来，我国社会结构改革变迁、体制机制深化改革、教育规模空前扩大，职业教育的利益相关者逐日增多，多元利益群体关于职业教育校企合作的利益诉求和冲突会体现在学术争论、社会舆论和政策制定中，校企合作政策的制定往往折射出多元利益主体之间的利益博弈，必须平衡各方利益需求，兼顾理想价值与现实需求，兼顾效率与公平，争取在最大限度上达到共识。因此，政策制定者要有多元利益主体的视角，根据当前社会和教育发展的现状，依托专业团队科学分析，对政策的价值嬗变进行评判和权衡，谨慎平衡多元利益主体的不同诉求，实现决策科学性、民主性。

（三）动力价值取向，变革校企合作改革机制

改革开放40年来，我国职业教育校企合作在美好生活需要的理想价值追求与不平衡不充分的发展现实差距之间负重前行，不断变化着的经济社会和教育发展环境，各利益主体不断增加与多元化的利益诉求，对职业教育校企合作制度的公平性、科学性提出了变革需求，成为校企合作改革的动力机制。外部动力：适应社会经济发展的要求。改革开放后，我国经济体制从计划经济转向市场经济，经济发展方式转向创新驱动，这对校企合作办学机制提出新要求。内部动力：适应教育现实发展的需求。我国教育经过40年的发展，普及化程度大大提高，改革的目标应转向公平、优质的教育。我国高等教育正迈向普及化阶段，高中毕业后教育分流现象明显，如何改变职业教育教学质量欠佳的现象，为职业教育校企合作服务，是高中阶段教育对职业教育校企合作改革的现实需求。制度动力：应对公平性需求的严峻挑战。职业教育校企改革必须适应教育公平的现实需求，高等教育与职业教育两者之间并未真正实现公平，接受高等教育仍是社会阶层向上流动的手段，是学生改变个人境遇的主要通道。因此，面对职业教育不公平性待遇，必须通过改革职业教育招生制度、人才培养制度、校企合作制度来促进教育公平。

四、职业教育校企合作的制度重构

（一）政策发力，给予校企合作强有力的制度支撑

1.加强职业教育校企合作政策的顶层设计

职业教育校企合作的实践性、复杂性和长期性决定了校企合作政策制定的系统性，社会、企业、行业、学校和学生的共同参与体现了政策的动态性。首先，要加强职业教育校企合作相关法律法规的制定。对校企合作多方利益主体的责任、权利在法律上予以明确，完善各利益主体的激励、约束、奖惩、内外部监督等制度，做到有法可依，用法律手段保障校企合作顺利运行。其次，加强有关职业教育校企合作政策的统筹协作。构建有序的职业教育校企合作政策体系，提高政策的前沿性和层次性。面向世界、以国际化视野审视当前国际经济发展趋势、明确各国职业教育校企合作发展的现状水平。各级各类政府部门之间做到相互协作、有序对接，使政策能够互相支撑，为职业教育校企合作提供良好的政策环境。

2.构建政策合作机制，形成政策合力

多元利益主体下的职业教育校企合作决定了校企合作相关政策的制定必须要由不同主体共同参与。首先，政府部门是多元利益主体的合力，国家级政策的制定一般由教育部牵头，带领各个相关部委组建职业教育校企合作联席会议制度；省市级的则根据各自区域经济发展情况和教育水平，教育部门协同其他部门组建适合区域经济发展的有关政策制度，并监督政策实际落实情况。其次，政府、行业、企业和学校等合力组建职业教育校企合作指导委员会，建立职业教育校企合作协商机制，职业教育集团化发展等机构，为职业教育制定校企合作运行标准及运行机制。校企联合组建董事会、理事会等，健全企业参与制度及治理结构、优化政策制度环境，为职业教育校企合作有序发展提供制度化保障体系。

3.加强政策监督与评估，提高政策有效性

优质健全的制度体系建设对职业教育校企合作深入持久的发展固然重要，但政策无法有效落实、政策执行力较弱、政策评估机制不健全等，同样影响职业教育校企合作办学。职业教育校企合作的多元利益主体特点，决定了其在运行过程中要考虑不同的目的、利益、需求、文化和环境，所以要制定出最优化的各项规章制度和行动准则。各级政府相关部门应定期对职业教育校企合作的运作情况进行检查、监督和评估，以确保各项规章制度和行动准则能有效促进校企合作，并能对出现的问题进行及时处理，确保校企合作机制内涵式发展。

（二）深化体制机制改革，建构校企合作新路径

1.明确高等教育与职业教育的价值基础

高等教育作为一种大众化教育，必须保证教育机会均等，人人都有权接受教育，做到质与量的有机统一。我国对高等教育的追求反映出民众对教育权利从“量”的追求转向“质”的价值嬗变。在满足个体差异性和不平衡不充分的现实发展条件下，实现高等教育与职业教育的公平公正待遇就要正视差异，教育起点、教育过程和教育结果的相对公平应被看做是现阶段最基本的价值基础。需要注意的是，职业教育校企合作应基于实质公正以保证权利公平，应基于程序公平以确保差异性公平。

2.完善校企合作激励、评价与保障机制

协同创新对政府工作提出了更高要求，在此框架下，政府是重要的参与者，政府的行为具有较高的操作性和可行性，有利于校企合作长效机制的建立。激励机制的建立需要政府的财政补贴，在政府引导和鼓励下，校企双方共同参与合作；还需要给予企业一些优惠政策，宣传企业对校企合作所做的贡献，树立企业模范典型，形成和谐的社会氛围。科学合理的评价机制需在明确各项评价指标的基础上，对评价结果做到公平公正公开。政府调控的效果如何，很大程度上取决于保障机制的建立。政府要统筹好校企之間的资源共享，保障校企合作稳固发展；明确各方权利与义务，保障各项活动的可持续进行；发挥校企合作制度重构中的桥梁作用。

3.构建多元化教育需求体制

学校作为校企合作机制的支撑，首先，要建立“校企合作、产学融合”的人才培养模式，只有捕捉到市场对人才的需求灵活设置专业，加强学校与行业企业的联系，进行课程体系改革，以此提高教育质量。其次，要建立校企合作调研评估机制，充分掌握市场需求，进行调查研究，建立信息数据库，不断挖掘具有合作条件并有意向的企业行业，分析进行校企合作的可行性，尤其是对企业的经营能力、发展潜力、潜在风险等指标进行缜密分析。最后，学校要建立教师服务体系，调动教师参与校企合作的积极性，规范教师考核与评估机制，增强教师“校企合作、产学融合”教学理念，着力培养“双师型”教师，提高学校师资水平，增强吸引企业参与合作的内生力。

（三）借鉴国外成功经验，探索符合我国职业教育校企合作的道路

德国是世界上职业教育最发达的国家，企业和学校紧密结合的“双元制”是德国职业教育校企合作的核心和基础。“双元制”中的一元是指以传授专业知识为主的职业院校，另一元是指培训学生专业技能的企业等校外实训基地。德国校企合作的保障坚持法律为基、双元为体，形成在政府干预下的“成果分享、共同利益”合作机制，校企合作以企业为主体，校企合作平台是一个多方参与的平台，运用多家联合的跨企业培训机制[19]。

在亚洲地区，日本“企业访学”的职业教育模式值得关注“企业访学”是指“受教育者在接受学校理论教育之前，首先通过走访企业，在了解企业的管理运行与生产流程的基础上，结合自己的兴趣初步确定未来就业岗位和职业方向，学校在理论教学与考核时适当地向受教育者个人职业方向侧重，并且在学习的不同阶段，定期进驻企业实习，做到理论与实践水平有机结合，进而提升学生的综合素质”[20]。这种合作模式将就业与职业教育相结合，保障人才培养的长效性。

参 考 文 献

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[4][12]国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[EB/OL].（2002-08-24）[2018-4-9].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61755.htm

[5]国务院关于大力发展职业教育的决定[EB/OL].（2008-03-28）[2018-01-09]http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5549.htm

[6]教育部关于职业院校实行工学结合、半工半读的意见[EB/OL].（2006-03-30）[2018-01-09].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_950/200603/t20060330_78964.html

[7][14]国家中长期教育和改革规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2018-01-09].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html

[8]教育部关于充分发挥行业指导作用是推进职业教育改革发展的意见[EB/OL].（2011-06-23）[2018-04-09].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2041868.htm

[9][15]国务院关于加快发展现代职业教育的决定[EB/OL].（2014-06-22）[2018-01-09].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/22/content_8901.htm

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[13]李培林等.管理学[M].北京：北京大学出版社，2017：8

[16]舒岳.校企合作的制度安排——企业社会责任的视篇[J].教育评论，2010（4）：10-13.

[17]教育部关于大力推进职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见[EB/OL].（2011-09-29）[2018-01-09].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6342/201407/xxgk_171561.html

[18]威廉·N·鄧恩.公共政策分析导论：第二版[M].北京：中国人民大学出版社，2002：7.

[19]巩玉兰.德国职业教育校企合作的新模式及价值[J].继续教育研究，2016（2）：126-128.

[20]谭璐.职业教育校企合作的国际比较[J].中国职业技术教育，2014（18）：63-68.