新医改背景下乡镇卫生院的资源配置与利用分析

顾一飞　林枫

摘 要：目的：探讨乡镇卫生院的资源配置现状和利用情况，为进一步提升乡镇卫生院服务能力提出建议。方法：利用新医改以来，中国卫生统计年鉴数据，对乡镇卫生院的数量、卫生人力资源数量、年龄结构、学历分布，医疗服务等现状进行描述和比较分析。结果：新医改以来，乡镇卫生院资源规模不断扩大，但卫生人力资源配置不合理、素质有待提高，资源利用效率不高。建议：继续加强对乡镇卫生院的支持，全面提高乡镇卫生院人员的素质，重视乡镇卫生院的公共卫生服务职能。

关键词：新医改；乡镇卫生院；资源配置

乡镇卫生院作为农村三级医疗预防保健网络的枢纽，在保障群众健康和促进农村卫生事业发展方面发挥着重要作用。农村基层医疗卫生机构是农村居民人人享有初级卫生保健的关键，对居民健康具有重要的意义。近年来，农村卫生事业发展引起各方面的关注。新医改以“保基本、强基层、建机制”为重心，将建设基层卫生服务网络放在了重要位置。《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015―2020）》提出“要整合各级各类医疗卫生机构的服务功能，乡镇卫生院主要提供基本公共卫生服务以及基本医疗卫生服务。”并明确提出乡镇卫生院2020年在床位配置、人员配备等方面的具体目标。党和国家领导人也高度关注基层卫生事业，2014年底，习近平考察了镇江世业镇卫生院，了解基层医疗改革和服务情况；习近平指出要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，真正解决基层群众“看病贵、看病难”问题。

随着农村经济体制变革和农民生活水平的提高、疾病谱的转变和医疗技术的飞速发展，对乡镇卫生院提出了新的要求。了解乡镇卫生院服务的资源配置现状和利用情况，找出存在的问题和不足，针对性提出建议，有助于提升乡镇卫生院的服务能力，有助于适应人口老龄化、疾病谱转变给医疗服务提出的新要求。

目前，国内对于乡镇卫生院研究主要集中在资源配置现状、资源利用效率以及如何提升乡镇卫生院的服务能力等方面。在资源配置现状上：李艺钊等（2017）通过问卷调查等发现广西乡镇卫生院人员总量不低，但人员的整体素质偏低 。在资源配置效率上：陈岩等（2017）等利用DEA方法对武汉市乡镇卫生院的技术效率进行分析，结果显示武汉市乡镇卫生院技术效率低下 。在服务能力提升上：张宗光等（2013）提出要转变农村医疗卫生服务模式健全农村全科医师队伍。金音子等（2015）分析安徽省肥西县基层卫生服务的改革情況，得出通过“自下而上”的探索和“以点带面”的试点，不仅完善了基层卫生服务体系，也有效推动了其他方面的改革，触及了整个医疗卫生体系的体制机制 。基层医疗卫生服务可及性是全体人民健康的重要保证，也是实现预防为主的关键，完善的基层医疗卫生服务体系能增加健康产出以及减少住院，避免浪费有限的卫生费用。本文旨分析目前乡镇卫生院资源配置及其利用情况，发现资源配置及利用中存在的问题，提出相应的对策建议，为进一步提升乡镇卫生院服务能力提供参考。

一、资料来源和方法

（1）资料来源。资料来源于2010年至2015年的中国卫生统计年鉴

（2）研究方法。将所需数据用Excel软件建立数据库，对其进行描述性统计分析。

二、结果

1.乡镇卫生院数量和床位状况

从2009年到2014年乡镇卫生院机构数一直在下降，一方面是由于行政区划的调整，对部分乡镇卫生院也进行了整合，另一方面，随着城市化进行的加速，部分乡镇卫生院转为社区卫生服务中心 。虽然乡镇卫生院是数量在减少，但乡镇卫生院的床位数一直在增加。详见表1。

2.乡镇卫生院中卫生人员状况

乡镇卫生院中卫生人员数从2009年的1131052人，增加到2014年的1247299人，增幅为10.28%；每千农业人口乡镇卫生院人员数从2009年的1.28人上升到2014年1.43人，增幅为11.72%。乡镇卫生院所拥有的执业（助理）医师和注册护士总体上处于增加态势，从医护比来看，2009年的医护比为1∶0.48，2014年的医护比为1∶0.65，医护比例有一定的好转。详见表2。

从卫生人员年龄构成来看，2014年乡镇卫生院中卫生技术人员年龄以44岁以下人员为主，占总人数的76.2%，年龄结构比较合理，大部分处于职业发展期，这有利于我国乡镇卫生院人才队伍的整体发展。但是从乡镇卫生院人员学历来看，乡镇卫生院卫生技术人员中研究生、本科学历占比从2009年的0%、5.3%增加到0.1%、7.7%；其他技术人员和管理人员中研究生学历占比没有变化，本科学历占比从2009年的3.3%、6.9%分别上升到6.6%、10.7%；同时，卫生技术人员、其他技术人员和管理人员中高中及以下学历的占比分别下降到了5.5%、16.0%、13.4%。表明乡镇卫生院卫生人员学历有所提高，但乡镇卫生院卫生人员的学历仍以中专为主。详见表3、表4。

在职称构成方面，2014年与2009年相比，乡镇卫生院卫生人员中高级职称人员比例有所提升；中级和师级职称人员的比例分别下降了0.9%、5.4%；士级及以下职称人员的比例上升了6.1%。由此可见，近6年来乡镇卫生院卫生人员职称结构变化比较大，但仍以师、士级职称人员为主。详见表5。

3.乡镇卫生院房屋面积和设备状况

2014年，我国乡镇卫生院房屋建筑面积为97325607平方米，与2009年相比，增加了11039584平方米，增幅为12.98%；同时，乡镇卫生院的危房面积占比下降，万元以上设备数增多。详见表6。

4.乡镇卫生院收入情况

虽然乡镇卫生院数量有所减少，其总收入却在增加，2009年乡镇卫生院的业务收入占总收入的80.03%，随着新医改的推行，政府对乡镇卫生院的补助增加，2014年乡镇卫生院政府补助收入占总收入比例40.35%，增幅为20.38%，财政补助和业务收入是乡镇卫生院收入的主要来源，其收入还有一小部分来源于政府投入。详见表7。

5.乡镇卫生院医疗服务状况

2009―2014年间，乡镇卫生院的诊疗人次和入院人次总体上保持增长，入院人次变化不大，而诊疗人次有2009的8.77亿次增加到2014年的10.29亿次，增幅为17.33%，病床使用率保持在60%左右，与2009年相比，2014年的乡镇卫生院平均住院日增加了1.5天。详见表8。

三、结论

1.乡镇卫生院卫生资源规模不断扩大

随着新医改的推行，国家和各地方加强对乡镇卫生院的建设，乡镇卫生院的基础设施有所改善，乡镇卫生院的床位、万元以上设备等卫生资源规模不断扩大。改善基本卫生服务条件从而为乡镇卫生院卫生资源的有效利用打下坚实的基础。

2.卫生人力资源机构仍不合理，素质有待提高

2014年，我国每千人口卫生技术人员数为5.56人，是每千农业人口乡镇卫生技术人员数的3.89倍，表明乡镇卫生院的卫生技术人员数量仍显不足。同时，乡镇卫生院中卫生人员职称以初级为主，达不到WHO推荐的卫生机构服务人员高、中、初级1∶3∶1的比例，甚至还有无职称人员；此外，乡镇卫生院医护比为1∶0.65，根据《我国护理管理标准及评审办法（试行）》规定的医护比标准1∶2，乡镇卫生院护理人员仍显不足。长期以来，由于基础设施差，发展机会少，高学历人才更倾向于大医院不愿意到基层工作，造成基层卫生人员的素质较低，直接影响乡镇卫生院服务质量的提高。

3.政府对乡镇卫生院投入不足，资源利用效率不高

2014年乡镇卫生院使用的危房面积比率虽然有所下降，但相比于综合医院，危房面积比率仍然较高；政府对乡镇卫生院基础设施方面的投入仍显不足。随着新医改的推行，国家出台一系列的政策推动农村居民在乡镇卫生院解决常见病、多发病，但是乡镇卫生院病床使用率一直徘徊在60%左右，病床使用率不高。

四、建议

1.加强对乡镇卫生院的支持，明确投入重点

各级政府要继续加强对乡镇卫生院的支持，充分发挥政府在医疗行业中的作用，結合不同地区的实际情况进行分类指导。对乡镇卫生院的发展给予积极的财政支持，继续加强对乡镇卫生院人员培养、培训等方面的投入。在当前新形势下，一方面政府要继续加大对乡镇卫生院的投入，另一方面要明确投入重点，不仅要重视医疗设备上的投入，也要控制好医疗服务的成本。

2.以人才为核心，全面提高乡镇卫生院人员的素质

首先是加强资格准入管理。今后，乡镇卫生院在招录新的卫生技术人员时，须有医学大专及以上学历，禁止非卫生技术人员占用卫生技术岗位，对现有占据岗位不符合要求的人员进行清退和分流，逐步提高卫生人员的学历层次。通过政策倾斜，鼓励优秀卫生人才到农村地区服务。对长期在乡镇卫生院等基层医疗机构工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。要特别关注适宜卫生人力等方面的投入，包括政府对发展农村卫生人力的公共财政投入，探索建立乡村医生教育基金制度，探索建立长效的培养机制。

3.转变观念，重视乡镇卫生院的公共卫生服务职能

乡镇卫生院的工作人员应当积极转变观念，根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015―2020）》对乡镇卫生院的功能定位，重视其在公共卫生服务中的作用。首先，制定公共卫生人才培养计划，建立规范化、制度化的公共卫生人才培养体系，制定基层公共卫生人力资源发展规划纲要。其次，加强在岗学习，通过在职教育、进修等方式，提升在岗公共卫生人员的业务能力。最后，建立和完善绩效考核体系，调动公共卫生人员的积极性。

参考文献

1.李艺钊，吴维民，蒋帅，等.广西乡镇卫生院人力资源现状调查与分析.中国农村卫生事业管理，2016，36（05）.

2.陈岩，刘新靓，邓贵芳，等.基于Bootstrap-DEA的武汉市乡镇卫生院技术效率研究.中国农村卫生事业管理，2017，37（06）.

3.张宗光，李新民，王秋兰，等.关注农村变化科学统筹资源.中国卫生经济，2013（32）.

4.金音子，何莉，岳大海，等.安徽省肥西县基层卫生服务能力提升改革及其成效.中国卫生政策，2015，8（10）.

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9.廖绮霞.乡镇卫生资源的现状分析及建议.中国卫生资源，2009，12（4）.（责任编辑：兰卡）