农村承包土地经营权抵押贷款试点的实践与启示

李沛珈

摘 要：农村承包土地经营权抵押贷款是促进土地适度规模经营、实现农业现代化的重要措施。党中央、国务院高度重视该项工作，人民银行总行在全国开展整体推进农村承包土地经营权抵押贷款试点工作已取得一定成效。但有必要学习借鉴先进省市的经验做法，进一步推动试点工作开展。本文从定襄县试点工作中存在的制约因素，归纳分析潍坊市试点期间探索出的增信支持、产品创新、农地流转等方面的先进经验，并得出相关启示。

关键词：农村承包土地经营权；先进经验；土地确权；流转；抵押贷款

文章编号：1004-7026（2018）09-0048-03 中国图书分类号：F321.1；F832.43 文献标志码：A

2015 年，国务院在全国开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，进一步推进了新型农业经营体系的构建，更多地赋予了农民的财产权利，有助于进一步深化农村产权制度改革，创新农村产权融资方式，拓宽农村融资渠道，促进农村金融制度改革，赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权。实现了资源资产化、资产资本化、满足“三农”多元化的资金需求，有效解决了农户贷款担保难的问题。

山西省定襄县作为全国232个农村承包土地经营权抵押贷款试点县之一和被山西省政府确定的农村承包土地经营权抵押贷款6个试点县之一。2015年7月以来，在定襄县委县政府的大力推动下，取得了一定的成绩，但与其他省市试点县相比，总体进展缓慢。郑州航空工业管理学院着重对山东潍坊市农村承包土地经营权抵押贷款试点的主要做法进行了分析研究，并得出对山西省的几点启示。

1 定襄县农村承包土地经营权抵押贷款试点概况

1.1 土地情况

定襄县是一个农业大县，平川多山区少，农业生产条件得天独厚，既是国家级商品粮生产基地又是国家现代农业示范县。全县国土总面积865km2，辖3镇6乡155个行政村，总人口22.3万人，其中农业人口18.02万人。现有国土二调耕地面积3.5万hm2，其中二轮计税面积2.6万hm2，涉及农户7.89万户，户均耕地0.44hm2，人均0.19hm2。

1.2 确权情况

截止2018年4月末，全县土地确权2.6万hm2，占总数的74.8%，其中：二轮承包地2万hm2，其他承包地5 333hm2。测绘公示完成147个村，占总村数95.3%。签订合同完成110个村，占总村数70.97%。试点以来全县共发生流转土地面积3 774hm2，仅占耕地总面积的10.89%，其中：村民承包地流转面积

3 203hm2；机动地及“四荒”流转面积571hm2。流转形式上，转包1 465hm2，出租2 077hm2，合作社入股100hm2，互换131hm2。

1.3 贷款情况

截至2018年4月末，全县累计发放农村承包土地经营权抵押贷款14笔1 491万元、余额为1 118万元。其中：定襄县邮储银行累计发放贷款7笔90万元、余额为1笔16万元；农村信用社累计发放7笔

1 401万元、余额为1 102万元，涉及4户专业大户。按贷款用途农业种植742万元、养殖541万元；按贷款方式仅以土地经营权抵押的贷款704万元，以土地经营权抵押占主导作用的贷款579万元；不良贷款无。

1.4 制约因素

按照上级要求和实施意见，定襄县人民银行牵头协调县政府相继出台了农村承包土地经营权抵押贷款试点相关制度、办法、措施，成立了试点领导小组及办公室，确定了由定襄县邮储银行和农村信用社为试点机构；同时，成立了县、乡农村土地流转服务中心及农村土地承包经营权纠纷调解庭，挂牌成立了定襄县农村产权交易办公室（尚未启用）。但由于受确权颁证、评估、流转、保障等方面因素制约，试点工作进展比较缓慢，成效不太明显。

1.4.1 农村土地确权颁证缓慢。由于农村产权权属界定难、历史因素复杂，存在多占违占、农户主动申请发证的意识不强等原因，导致农村产权确权发证工作滞后。目前定襄县土地确权进展缓慢，确权证颁发为零。而且土地确权工作尚未结束，目前还处于调查阶段，农村土地承包合同及农村土地经营权证均未发放到位。试点期间，2016年，政府仅发放26个临时土地经营权证，只能是做为试点探索道路摸索经验之权宜之计，不宜做为推广之用，因此农村土地经营权抵押贷款工作还不具备大量推广的条件。

1.4.2 相关配套措施尚未完善。一是定襄县农村产权交易中心虽已挂牌成立，但在土地经营权估值、土地流转具体流程、资产清偿处置等方面，均缺乏一整套具体科学的操作机制，农村产权交易中心并未真正发挥土地流转渠道的作用，导致农村产权流转渠道不畅、流转时效性差。如定襄县政府出资委托忻州巨龙资产评估事务所对各乡镇的农村土地承包经营权预期收益进行评估，为金融机构核定贷款额度提供依据，但由于该县农村产权评估缺少经验和评判标准，此项业务在很长时间内没有开展起来，没有构成真正有效的流转和买卖。二是由于当地政府部门尚未建立对贷款机构的针对性风险补偿机制，也没有指定专门的抵押登记部门，虽然试点乡镇的土地承包权的确权已部分完成，但是却无法办理抵押登记手续。三是未成立融资性涉农担保机构，农村承包土地经营权抵押贷款风险分担机制不健全，严重影响金融机构开办此项业务的积极性。

1.4.3 土地流转处置风险大。由于农业属高风险产业，同时农业政策性或商业性保险发展滞后和农户参保积极性热情低下，造成市场化及保障程度不高，如果发生较大的农业灾害和市场波动，直接影响抵押承包权从事规模经营的农户的还款。据了解，一旦贷款出现不良，就需要變现抵押的土地承包经营权，但农村土地承包经营权缺乏买方，抵押资产很难处置，金融机构很难保全自己的利益，从而增加了金融机构开展土地抵押贷款的风险控制成本。

1.4.4 贷款综合成本高。一是贷款额度提高不多。对于信用好、有稳定收入来源的农户来讲，很容易从当地的金融机构获得5～10万的信用贷款，互保和联保将额度可扩大到10～15万。如果办理土地承包经营权抵押贷款，在抵押率较低的情况下，一般农户土地承包经营权很难获得15万以上的贷款。二是融资成本高。由于农村产权往往流动性差，金融机构在发放土地承包经营权抵押贷款时一般不提供优惠利率，加之贷款户还要负担评估、登记和保险等费用，致使综合融资成本比信用贷款还高出1～2个百分点。三是时间成本高。土地承包经营权抵押贷款增加了申请、评估、办理抵押等环节，办理时间需要半个月到一个月的时间。

2 山东潍坊市农村承包土地经营权抵押贷款试点情况

2015年以来，山东潍坊市的青州和寿光在“农地”经营权抵押贷款试点期间，两地在增信支持、产品创新、农地流转等方面都进行了积极探索，农地抵押贷款业务迅速扩大，发挥了积极作用。截至2017 年末，青州、寿光“农地”抵押贷款余额分别为4.16 亿元和6.05 亿元，较年初分别增加3.27 亿元和5.05 亿元，增幅分别达367.5%和506.6%。

2.1 主要做法

2.1.1 完善多元化增信方式。为推动农地经营权抵押贷款业务发展，山东潍坊市的青州和寿光两市均建立了较为完善的增信措施：一是风险补偿机制。青州市财政出资3 000 万元建立了风险补偿资金；寿光市财政按贷款发放额的3%提取风险补偿基金、上不封顶，用于弥补贷款损失。二是融资担保机制。青州市国控融资担保有限公司和寿光市金政融资担保有限公司将“农地”抵押贷款纳入担保公司经营范围。截至2017年末，两市“农地”抵押贷款在保余额1200万元。三是贷款保证保险机制。太平财险、人寿财险、中华联合财险、安华农业保险等4 家保险业金融机构开展“农地”抵押贷款保证保险业务。截至2017年末，两市在保余额共3 330万元。四是财政贴息。个人贷款在20 万元以内的，2年内按照基準利率给予全额贴息，小微企业贷款在300 万元以内的，2年内给予基准利率50%贴息。

2.1.2 建立“农地”流转交易平台。两市以齐鲁农村产权交易中心为依托，建立土地流转交易平台，承担农村产权抵押登记、信息发布及挂牌流转等职责，形成了市、县、乡（镇）三级联网的流转交易平台；不断优化业务审批流程，农村承包土地的经营权价值评估体系基本形成，为“农地”抵押贷款风险处置提供了基本条件。

2.1.3 加大信贷产品创新力度。农商行、农业银行、邮储银行、村镇银行以及潍坊银行等涉农金融机构参与试点，并积极开展信贷产品创新，创新推出了“农村承包土地经营权+蔬菜大棚”，“农村承包土地经营权+林权”、“农村承包土地经营权+畜禽舍”等一系列产品，较好地满足了农户和各类农业生产经营主体的合理融资需求。

2.2 取得的成效

一是盘活农村土地资产，为农业贷款增信提供新的选择。“农地”抵押贷款为农业贷款增信提供了新的选择，一定程度上缓解了农业贷款抵押、担保不足问题，满足了不同层次的融资需求，普通农户及农民专业合作社和农业龙头企业等各类农业经营主体均可利用自有或流转土地抵押贷款，提高了借款人融资能力。截至2017年末，寿光、青州两市212家农业经营主体及3 027个农户获得农地抵押贷款支持。

二是促进农业规模化经营，推动现代农业加快发展。金融创新提高了农业供给侧金融服务质量，推动了现代农业加快发展。以青州市为例，截至2017年末，青州市已抵押的农地经营权面积达3万多亩，抵押贷款余额4.16亿元，办理农地流转交易280笔。贷款支持新上农业项目600多个，其中带动发展特色养殖480户、花卉、瓜果大棚种植近万亩，有力支持了现代农业的发展。

三是带动农民创业增收，提升金融精准扶贫成效。两市在试点过程中，将农地经营权抵押贷款试点与金融精准扶贫工作有机结合。以青州市为例，青州农商行以山东百纳城有机果蔬专业合作社流转而来的农村承包土地经营权1464亩及地上附属物抵押，追加国控融资担保公司担保，发放贷款498万元发展现代高效农业，合作社优先雇佣老弱、贫困农户进行农业生产。由于得到土地流转收益和到合作社务工工资的双重收入，原53个贫困农户基本脱贫，实现了农业增效、农民增收和脱贫的多赢。

四是拓展农业保险市场，完善农村金融结构。由于农业保险风险大、收益低，商业性保险公司参与积极性不高，在“农地”抵押贷款试点期间，通过政府补贴，农地及地上附着物抵押等多种方式，吸引商业性保险公司逐步进入农村信贷保险市场，优化农村金融服务，目前全市已有4家保险业金融机构开展“农地”抵押贷款保证保险业务。以青州市为例，截至2017 年末，保险公司已累计签单19笔、贷款保证金额

2 745万元，为商业性贷款保证保险在农村的发展进行了有益探索。

3 对山西省的几点启示

3.1 加快推进农村土地承包经营权确权发证工作

推进农村土地承包经营权确权发证工作，尽早实现农村产权“权证到户”，确保农村产权清晰，消除金融机构发放农村产权抵押贷款的顾虑。待全省全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作全部结束之后，流转土地经营权也需确权肯定，流转土地经营权证也能参加抵押贷款就会提高农户贷款积极性。

3.2 加紧完善农村产权流转交易平台建设

借鉴山东潍坊市的做法，健全交易规则，规范交易流程，完善交易功能，加强交易监管，促进农村土地承包经营权依法规范流转；一方面减少农村产权抵押评估成本、促进农村资源优化配置，另一方面降低银行处置不良贷款抵押物的风险，从而激发金融机构开展农村土地承包经营权创新的积极性。

3.3 加快建立风险防范机制

借鉴山东潍坊市的多元化增信措施，一是地方政府应建立农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿机制，建立风险补偿资金，按一定比例补偿贷款损失。二是政府要牵头组建融资担保机构，为农村承包土地经营权抵押贷款提供担保；三是出台农村土地承包经营权抵押贷款财政贴息措施，降低农户、企业贷款费用；同时，吸引商业性保险公司逐步进入农村信贷保险市场发展农村承包土地经营权抵押贷款保证保险，降低土地经营权质押贷款的信贷风险。

3.4 加大信贷产品创新力度

扩大涉农试点机构，并积极开展信贷产品创新，推行“农村土地承包经营权质押+公司担保”、“农村土地承包经营权质押+基金担保”、“农村土地承包经营权质押+经营户担保”等方式，进一步防范信贷风险，较好地满足农户和各类农业生产