土地确权背景下农村妇女土地权益保障研究

摘 要 一直以来，妇女都是农业发展、农村稳定、社会进步的重要力量，特别是在农业日益女性化的当下，农村妇女的作用尤为重要。然而，现实中，农村妇女土地权益受到侵害的现象屡见不鲜，严重影响了农村妇女的生产积极性乃至农村社会的稳定与发展。本文在介绍新时期农村妇女土地权益问题的由来的基础上，分析了土地确权中农村妇女土地权益受侵害的表现与原因，并提出在土地确权背景下保障妇女土地权益的相关措施。

关键词 土地确权 农村妇女 土地权益 保障

作者简介：晋雅雯，安徽师范大学法学院政治学理论专业硕士研究生，研究方向：当代政府与政治。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.377

2015年中央一号文件与农业部颁发的《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作的意见》中都明确要求在农村土地确权过程中要按照男女平等的原则，保护好妇女土地权益。但是，在大部分传统的以男性为主的农村地区，妇女的土地权益受到不同程度与不同方式的侵害，情况令人担忧。本文首先从历史的角度梳理了农村妇女土地权益问题的由来，接分析了农村妇女土地权益受到侵害的表现，最后提出在土地确权开展过程中保障农村妇女土地的相关措施，以期对农村妇女土地权益保障有所帮助。

一、农村妇女土地权益问题的历史由来

（一）农村妇女土地权益的概念

土地权益是与土地相关的权利和利益，指依照法律的规定所享有的直接支配土地的权利和利益，主要包括占有权、使用权、收益权、处分权。而农村妇女的土地权益就是指与农村妇女相关的土地权益。一般将其概括为以下四个方面：一是在政策与法律层面农村妇女与男子享有平等的土地权益；二是农村妇女在现实中在承包田的分配、土地入股分红、征收地的补偿、宅基地的分配方面与男子一样等额分配；三是其分有的土地，不会随着婚丧嫁娶而丢失；四是农村妇女对分得的承包地具有平等的使用权、收益权和继承权。

（二） 新时期农村妇女土地权益问题由来

第一个阶段是1979年到1993年。这一时期，家庭承包制经历了人民公社末期的禁止到允许，妇女的生产劳动开始回归家庭，与此同时农村妇女土地权益往往被以“户”为单位的土地承包所掩盖。第二个阶段是从1993年到2001年。这一时期，农地制度主要围绕“再延长土地承包期三十年”开展的，提倡实行“增人不增地，减人不减地”的办法来稳定土地承包关系。这一政策与我国“从夫居”的传统导致农村妇女因为婚姻变化而失去土地的现象愈发普遍。农民地权稳定的利好政策，却成为农村妇女土地权益不利好的因素。第三个阶段是从2002年至今。随着农业税的取消，城镇化进程的土地流转的规模不断扩大，农民的土地财产性收入不断提高，在一定程度上加重了妇女在土地权益上的相对损失。因此，妇女对土地财产权益的诉求便更趋于强烈，其土地权益保障问题也凸显出来。

二、土地确权中农村妇女土地权益受侵害的表现

（一）土地承包经营权得不到确权登记

农村妇女土地承包经营权得不到确权登记的主要分为以下几类：第一，由于婚姻关系变动导致失去土地承包经营权。因为出嫁、离婚、丧偶而被村组下户并收回原有承包地，而出嫁或再嫁到外村的村组以二轮承包时家庭成员为共有人登记确权，相关的政策没有做好衔接，导致她们在娘家和婆家都得不到土地承包确权登记。第二，由于出生时村组已没有承包地可分而失去土地承包经营权。有的年轻女性由于出生时村子早已将土地分包光，导致她们从来没有分到过土地，也就无地可确。

（二）宅基地分配权得不到落实无法确权

随着城镇化的发展与土地流转规模的扩大，宅基地的经济利益越来越高。但调查发现绝大多的村规民约中规定男孩成年或结婚后可以单独申请立户申请宅基地，即便是男性已在城市有房，但只要户口未迁出也可以再次在村申请宅基地。女孩成年后不能单独立户申请宅基地，离婚回村妇女以及上门女婿也不能申请宅基地。而且宅基地的使用权登记簿上也只记载户主的名字。女性因无法获得宅基地或因离婚而失去宅基地确权登记权益的情况普遍存在。

（三） 确权后土地流转所得收益难以获得

确权加快了农村土地流转的速度与规模，但在实践过程中却存在侵害妇女土地权益的问题。据调查，主要表现在：家庭土地流转过程中，决定土地流转事项的主要还是男性。《农村土地承包法》规定土地流转合同要有承包方户主或流转双方当事人签字，忽视了妇女作为财产共有人的合法权利。在集体土地流转过程中，法律规定集体经济组织有权独立进行经济活动，所得的收益分配需要通过村民议会决议决定。但是，不少村民议会根据村规民约中的不合理规定侵犯出嫁、离婚、丧偶妇女的权益。在我们调查的三个村组的村规民约中都有“已出嫁女性不参加集体土地收益分配”，“因离婚将户籍迁回村的离婚女，不享受村一切福利待遇”这样的条款，而村组绝大多数成员将其理解为天经地义的。

三、土地确权中妇女土地权益受侵害的原因

（一）制度层面

1.立法与政策制定缺乏社会性别视角：我国法律和政策明确规定妇女与男性拥有平等的土地权益。但是，长期以来由于立法与政策制定缺乏社会性别视角，使得女性权益保护无从落实。比如《农村土地承包法》中，将“农户”确定为农村土地承包经营权的主体，凸显了“农户”的法律地位。然而却没有考虑家庭利益并不等同于家庭成员的个人利益，忽视了到家庭中女性的个体土地权益，使得妇女的个人土地权益往往被“户”的主体形式所掩盖。这一点则集中体现在确权登记过程中妇女难以享受土地承包经营权的主体资格。农民手中的权证与合同中都以“某某户”格式注记。有的权证上还未记载妇女的姓名，或者妇女只是作为共有人而不是共同承包人登记在权证上，一旦妇女因为婚姻变动而脱离“户”，在争取土地权益时就会处于被动低位。

2.政策之间存在漏洞：政策之间的相互矛盾侵害妇女或一部分妇女的权益。如国家出台土地确权颁证文件时，虽然强调男女平等的原则，保护好妇女土地权益，但是把具体的问题留给地方结合地方实际予以解决。然而，地方政府往往将“是否登记所有权利人的信息”、“登记哪些权利人”以及“土地征地补偿费用和集体土地收益分配”等问题留让村集体决定。根据《村民委员会组织法规定》，这些问题需要召开村民会议或者村民代表会讨论决定。而由于利益驱动和传统做法，形成的会议决议会以“合法”的形式规定不将妇女或部分妇女作为权利共有人登记。外嫁女或离婚女的土地征地补偿费用和集体土地收益也会被夫家、娘家或集体经济组织“合理”占有。

3.妇女土地权益救济机制有待完善：当妇女土地权益受到侵害时，缺乏有效的救济。主要表现在：第一，由于集体经济组织成员资格没有明确的法律界定，土地承包合同、权证等法律文件上没有妇女的名字，法院对于通过村民自治决议侵犯妇女土地承包权益的案件难以受理；有的虽然受理了，但是裁决难以执行。 第二，缺乏独立的土地承包经营纠纷仲裁机构与仲裁机制。当前的农村土地承包经营纠纷仲裁主要是村委会和妇联。村委会由于受“村规民约”的制约，反而可能会侵害妇女的土地权益。而妇联由于其自身的权力有限，经常处于“心有余而力不足”的状态，难以成为妇女土地权益的坚强后盾。

（二）文化层面

1.落后的性别观念：由于受几千年来重男轻女的思想的影响，社会规范总是从保护男性的利益，使男性的利益不受损害出发，“合法化”的忽略了女性的利益，使女性在政治、经济、文化领域以及家庭内处于从属地位。所以《农村土地承包法》中的承包人和当事人都被理所当然的认为是男性，将妇女排除在承包土地权利人之外。确权登记要求 “确权到户”到实践中却变成“确权到户主”。

2.传统的婚嫁观念：在我国农村传统的婚嫁习俗是妇女结婚后到男家落户和居住，即所谓“从夫居”。所以妇女所在的村庄和家庭都把她们看成暂时的成员。一些村组对待嫁女不分土地或少分土地，出嫁后她们的土地也被强行收回，但是如果婆家村组已无地承包可分，或者确权已经完成，这部分妇女就会面临两头无地可确权的窘境。一些村组虽然不会收回外嫁女的土地，婆家的村组也可以此为由不再分土地给她们，但是由于土地的不可携带性，这些外嫁女土地即便是确权了，其真正的土地权益也是流于形式。

3.陈旧的维权观念：由于受传统男尊女卑思想和自身文化水平有限影响，农村许多大龄妇女对土地确权政策了解甚少，对于侵害自己土地权益的行为全然不知，维权就无从谈起。年轻妇女，虽然有维权意识，但是苦于缺乏专业的维权知识、没有有效的维权途径，也渐渐放弃维权。因此有必要从根本上提高妇女自身的维权意识和能力。

（三）经济层面

在资源缺乏，经济发展水平不高的农村，土地是人们最主要的生存保障。由于农村新生人口的增加，城镇化的进程加快，农村承包地越来越少，在这种人地矛盾紧张的背景下，村规民约对土地资源的分配方案就倾向于忽视女性土地权益。

四、确权中妇女土地权益保障的措施

农村土地确权登记颁证工作是解决妇女土地权益问题不可多得的良机。我们要抓住这一机会，完善农村妇女土地权益的保障工作。

（一） 确权政策的制定过程中强化社会性别意识

我国现行有关的法律与政策在表现形式上都强调妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女的土地权益，却没有考虑到我国男女不平等的社会结构，且没有规定具体确定的实施细则，太过笼统，使得妇女处于事实上的弱势地位。因此在确权政策的制定过程中必须强化社会性别意识。具体建议如下：第一，在农村土地确权过程要登记家庭所有权利人的姓名，尤其在土地承包经营权确权中将妻子与丈夫作为共同承包方进行登记。第二，家庭土地在进行流转或抵押时，需夫妻共同签字才能生效，以防发生隐瞒妇女私自流转土地的行为。第三，政策制定要充分考虑到妇女婚姻变动的因素，制定科学的界定集体经济组织成员资格的标准，以防外嫁女、离婚妇女及丧偶妇女被剥夺土地确权的资格，失去土地权益。

（二） 加强对村规民约的审查监督

首先，清查并废除与《物权法》、《土地承包法》、《妇女权益保障法》中关于妇女土地权益规定相违背的村规民约，特别是歧视出嫁女、离婚妇女与丧偶妇女的条款，从源头上清除侵害妇女土地权益的依据。其次，在调查村组的具体情况、了解妇女的实际需要、采纳各方有效性建议的基础上开展保护妇女土地权益的修订完善工作，特别是有关婚嫁落户、土地承包合宅基地分配等涉及妇女土地权益和男女平等的条款，为农村妇女土地权益保障工作奠定良好的社会基础。

（三） 建立妇女土地确权权益的救济机制

加快建立社会支持、政府主导、司法保障的救济机制。使妇女“维权有门、维权有路”。政府方面：农村土地确权属于政府的行政行为，政府要发挥其主导作用，做好宣传、制定救济方案、有效预防确权过程中侵犯妇女土地权益行为的出现并对确权中侵犯妇女土地权益的行为给予及时处理。司法方面：第一，法院要积极受理妇女因土地确权而引起纠纷的案件。第二，设立专门处理妇女因确权引起纠纷的仲裁机构，提高仲裁水平和效率。社会方面：鼓励社会群体或个人在各方面给予维权的妇女积极的支持。

（四） 提高妇女维权意识与能力

第一，加大农村土地确权及其意义的宣传力度，让妇女了解到确权后土地的增值收益，增强妇女维权的主动性。第二，开展免费的法律知识培训，指导妇女在土地确权中权利若受到侵害如何运用法律武器进行维权。第三，制定有关制度确保妇女参与村庄事务管理的权利，在村规民约制定、村组决议中有发言权、决定权，这样才可以有效争取自己的权益。

注释：

邓红.社会性别视角下的农村妇女土地权益问题分析.学理论.2011（1）.87-88.

李晓洁.社会性别视角下的农村妇女土地权益保障——以四川省成都市“土地产权制度改革”为例.中国集体经济.2013（1）.5 -7.

参考文献：

[1]陈征艳. 农村妇女土地权益保护存在的问题及对策.经营管理者.2010（15）.

[2]胡兰.非成文制度文化影响下的妇女土地权益研究.农村经济.2007（3）.

[3]王晓莉、李慧英.我国农村土地政策与实践分析——聚焦农村妇女土地权益问题.2014（1）.