简政放权背景下的集体建设用地入市问题研究

刘丽文+陈骐

摘要：目前广大农村正在推行土地确权改革，包括颁发农民承包地经营权证、宅基地的使用权证和农民在自家宅基地上所盖房屋的房产权证。这项改革过程中应有简政放权改革的配合，然而简政放权毕竟是行政管理制度改革的一种措施，它与经济体制的深化改革是平行的、相互配合的。简政放权不是权宜之计，也不是“头痛医头、脚痛医脚”的应急措施。文章认为在简政放权背景下，土地确权，允许集体建设用地入市需要相关措施的配合，特别是集体经济组织应该在这一过程中发挥重要而突出的作用。同时集体经济组织为更好的服务集体建设用地入市亟需在政府简政放权减少审批手续的前提下完善自身程序，以更好地保障农民权益。

关键词：集体建设用地入市；集体经济组织；土地确权

我国农村土地政策的变化可以被认为是我国自建国始的经济政治方针的缩影，特别是改革开放以来，随着我国家庭联产承包责任制的实施，我国农村土地开始了三权分立的管理政策，即所有权归属村集体、承包权属于农民、经营权允许流转。现有的我国农村土地制度是按照走中国特色城镇化道路和保护农民对土地的权益设计的，多年实践表明我国农村土地制度与政策在促进我国城镇化快速推进和农村社会稳定方面发挥了重要的积极作用，但是在现实生活中现有农村土地制度与政策所出现的越来越多的矛盾和冲突也无法回避。尽管农民对中国经济增长的贡献是巨大的，但是农民并没有真正分享到应有的改革红利。目前我国已成为城乡居民收入差距最大的国家之一，并且，城乡居民的收入差距还在持续扩大。现实中，我国农村土地，特别是集体建设用地入市受到诸多限制，也受到诸多部门的约束。但农村土地的市场化改革，是推进新型城镇化和构建城乡发展一体化体制机制的关键，是构建新型农业经营体系的根本动力，在激活农村各类生产要素潜能、赋予农民更多财产权利的同时，对构建新型农业经营体系，发展现代农业具有决定性意义。为进一步完善我国农民、农村集体的财产权，应该在简政放权的基础上，允许集体建设用地入市。

一、 集体建设用地的市场化交易

农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农建设所使用的土地，包括宅基地、公益性建设用地和经营性建设用地。20世纪90年代以来，起初由政府鼓励和扶持的乡镇企业效益下降，经营亏损比较普遍，村集体经济组织开始将原有的乡镇企业用地出租、转让，直接获取租金。同时，地方政府为加快本地区经济发展，进行招商引资，组织集体建设用地流转，兴办工业园区，农村集体经营性建设用地的出租、出让更加普遍。

1999年底，国土部正式批复安徽芜湖作为第一个集体建设用地使用权流转试点。2004年修改的《土地管理法》以及2007年10月1日起实施的《物权法》规定乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，仅可同乡镇、村企业的厂房等建筑物一并抵押。《国家新型城镇化规划2014-2020年》允许在符合规划和用途管制前提下的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在试点行政区域暂时调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

目前虽然国家已经对集体建设用地入市交易进行试点，但就整体政策而言，而然受到诸多限制，特别是在于城市建设用地同权同价以及入市方式等方面仍然存在差距。未来亟需通过简政放权，开放对集体建设用地入市的限制，以满足市场所需以及农村集体的利益诉求。

在非试点地区，对集体建设用地入市的限制较多，集体建设用地要进行商业开发，必须经过征为国有的程序，由城市政府担任土地性质转变的中间人，土地的增值收益也由城市政府获得。这导致集体经济组织多选择自主开发或简单出租的方式经营集体建设用地，严重制约了集体建设用地入市模式的创新，故而简政放权，减少对集体建设用地入市的程序限制，成为未来入市模式创新的基础。目前，农村集体建设用地被大量小规模企业和个人占用。土地多为粗放式经营，开发强度低，伴随着产业发展无序扩张，土地利用程度低，用地效率低下。总体来说农村集体经济建设用地的开发利用遇到了瓶颈，原因为以下几种：

（1）集体经济组织土地开发能力有限，租地成为了集体产业土地利用的主要方式。由于乡村集体开发能力和资金实力的限制，自建物业多属于低档的厂房、办公楼，租金收益长期处于较低水平。

（2）集体建设用地规划受限制比国有土地更多，产业项目规划手续审批时限长，部分用地规划难以落实。产业规范缺乏整体引导，产业规模经济不明显，辐射作用不强。

（3）农村地区基础设施建设、公共服务和城市管理职能由集体经济组织承担，投资规模有限，缺乏有效的融资渠道，对外来投资的吸引力有限。

（4）现有农村集体建设用地的产权限制较多，集体土地的土地使用者的权益得不到保障。法律对于集体建设用地的用途、使用权权能以及土地使用权抵押的有效性都有较多的限制，阻碍了集体建设用地交易市场化的进程。

在城镇化征地过程中，集体作为代表决策相关事宜，并统筹使用和分配征地补偿款。虽然这一过程在一般情况下能够获得多数村民同意，从而能够有效降低交易成本，对城镇化的顺利推进具有重要意义。然而，在具体操作中，由于各种原因，极易造成失地农民在补偿款、宅基地和承包地的补偿时间、数量上的差异，将引起新的不平等。同时由于目前我国村民自治体系尚不完善，缺乏相应的监督和制约机制，使得腐败问题、补偿款使用不当问题、分配不公问题等频发，严重影响了社会稳定。

征地补偿标准是另一容易引发农村矛盾的问题。按照有关规定，农村征地补偿款的赔偿机制必须根据土地用途确定。例如以城镇道路、公园用地为代表的公益用地，其补偿标准不能超过所征土地农业产值的30倍。而商业用地的没有相应硬性补偿标准，由开发商与农民谈判决定。这就使得即使相同的土地在补偿款方面存在差异，将可能严重妨碍征地工作特别是公益用地征地用作的开展。

二、 集体经济组织的作用与问题

十八届三中全会后，属于农村集体资产范围的部分地区的农民土地被允许入市交易，其中包括农用地、集体建设用地、农民宅基地以及农村集体经营性资产。具体而言可以被分为三部分，即第一部分为用于工业化、城镇化的农村集体用地，属于国家征地范畴，第二部分为农村集体建设用地，包括宅基地、乡镇企业用地等，第三部分为农业生产用地。第一第二部分的土地在十八届三中全会的决议中，要求可以进入建设用地市场进行交易，和国有土地同等权利。但如果农民抵押、担保或转让了其农村住房，就意味着违背了原本农民宅基地是以集体组织成员身份申请获取的初衷，从而将涉及到农村宅基地制度的基本原则。为此允许集体经济组织在农村集体建设用地入市的过程中发挥更大作用，应该是未来我国农村经济探索的重点。

为促进集体建设用地入市的畅通，简政放权重构集体产权是重要的环境。2015年“一号文件”对推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革进行了重点阐述。改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，简政放权完善集体产权含义，是促进农村集体产权自由流动、优化组合的基础。

我国农村多年积累下来的集体资源，其农地使用权归属农民，生产资料大部分流向乡镇，而土地所有权属于集体经济组织。但集体组织主体不清，产权归属不明晰，缺乏相应的处置程序。这在现实中造成了管理复杂混乱、插手机关多重等问题，贪腐等问题频发。故而亟需通过简政放权，明晰权力，减少集体资产特别是集体建设用地入市的手续及潜规则。

目前我国的农村集体经济组织面临着诸多的问题，例如总规模偏小、干部兼职严重治理结构混乱、经营水平低下等，这些问题严重影响了其在推动农村集体建设用地入市等方面的积极作用。因此，要想让集体经济组织在集体建设用地入市方面发挥积极影响，需要摆脱旧的利益分配机制，减少分配环节有效规避腐败，建立现代企业制度和法人治理结构同时完善集体经济组织的股权权能。

三、 简政放权背景下佛山市集体建设用地入市的探索

广东作为改革先试先行地区，20世纪80年代～90年代，大量农用地被转为集体建设用地，其中大部分虽经过国土等有关政府部门审批同意但没有办理所有权证及使用权证，南海区也基本上属于这种情况。目前，南海区的集体经营性建设用地入市以国土部门为主导进行，但仍使用集体资产交易平台及交易流程。南海区于2014年9月出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》。截止目前，整个南海区已经有21个项目入市，今年有10个项目正在进行运作（主要为三旧改造项目，所谓三旧改造指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是广东省特有的改造模式。即将目前的集体土地征为国有，将工业用地转为住宅用地，产生的增值部分由集体和政府五五分成<扣除一级开发开发商的成本及利润部分>）。

大沥镇位于广东省佛山市南海区东部，全镇总面积95.9平方公里，28个社区（村），常住人口61万人。大沥镇农村产权制度改革完成后，根据广东省189号令《广东省农村集体经济组织管理规定》，各社区（村）组建了经济联合社（经联社），各个村民小组（自然村）组建经济社（目前有360多个）。2015年农民股东人均分红达8 000元（南海区为5 000元）。

南海区从2010年起陆续建立起公共资源交易中心、财务监管中心及股份交易管理中心，分别开发了资产交易系统、财务监管系统和股权管理和交易系统，由区科技局管理。目前已经完成区、镇、村（社区）全覆盖。实现了对集体经济组织人、财、物全方位管理。

1. 财务监管中心的建立。财务监管中心建立于2012年，统筹管理全镇28个经联社、360多个经济社名下400多个账户的资金进出及账务处理。

目前各个集体经济组织主要收入以土地、物业租赁流转收入为主。从整个南海区来看，目前各个经济社、经联社账上资金总额达到120多个亿（由于南海区集体经济组织无实体项目，因此其征地款等收入大部分均按股份发放给股东，和北京市原则上不允许将这类资金分光而要求用于发展集体产业来壮大集体经济组织是不一样的。这个差异应该是南海区这类城市农村今后发展方向是城镇化而北京市农村发展的目标为实现城市化，产业升级的动力更大造成的）。

2. 资产交易平台的建立。南海区大沥镇集体资产交易通过镇公共资源交易中心进行。公共资源交易中心是南海区于2010年统一建设的，目前已经实现了区、镇、村（社区）全覆盖。主要业务为政府采购、政府资产处置和集体资产交易。集体资产交易部分，南海区2010年至今，已经成交5万多个项目总交易金额400多个亿。具体到大沥镇，其2015年交易额达到29个多亿（通过镇级交易27个多亿，村或社区交易1个多亿）。同时，通过经管部门定期清产核资工作及多年交易记录的数据，已经基本完成了全镇集体资产数据库的建设。目前，资产交易平台和财务监管平台正在进行接轨，逐步实现数据关联，可以通过资金流动及资产变动的对比实现对集体资产的有效监管。

集体资产交易的主要流程为：

（1）经济社、经联社提出申请，由城乡统筹局对项目进行立项；

（2）立项通过，形成交易方案，由经济社、经联社组织股东进行投票表决，表决通过后报镇公共资源交易中心；

（3）镇公共资源办公室和镇纪委等部门对方案进行审核，审核通过后，授权公共资源交易中心进行项目发布；

（4）公共资源交易中心进行项目发布；

（5）公共资源交易中心组织交易和竞标、开标，并将交易结果通过网络、电视、报纸等方式进行公示。

交易权限划分为：流转期限超过五年或者标的价值超过100万元的交易项目，必须通过镇级公共资源交易中心组织交易。其他小额及短期流转的项目可以通过公共资源交易平台在社区（村）的分支机构进行，镇里可通过网络监控及摄像等方式对交易过程进行控制、监督。

目前在包括大沥镇在内的整个南海区已经形成了通过交易中心进行集体资产流转的舆论氛围，实现了各集体经济组织股东倒逼管理层通过交易平台进行交易良好效果。

3. 集体股份交易平台。

（1）集体经济组织股份改革进程。广东省从20世纪80年代起推行包产到户工作。到20世纪90年代，由于广东省经济发展，分户经营已经不能适应经济发展的需要，同时广东作为改革先行地区，早于其他地区开始进行集体经济组织产权制度改革。因此，从20世纪90年代末起大部分集体土地就不以包产到户方式发包给村民，而是由集体统一经营管理，同时进行产权制度改革。一方面进行清产核资，将土地及集体其他经营性资产予以股份化，划分本集体总股份。另一方面，确认农民集体经济组织股东身份，按人分配股份并予以固化。

这一改革，使分散经营的农民转变为股东，按照其股份数额享有集体土地及其他资产的经营收益。目前，南海区79万多农民中有78万为集体经济组织股东，享受分红收益。

（2）集体经济组织股份流转的实践。集体经济组织产权制度改革初期并未考虑股份流转的问题，随着社会的发展集体股份逐步出现流转的需求。佛山市南海区于2013年底公布了《南海区村（居）集体经济组织成员股权（股份）管理交易办法（征询意见稿）》。规范集体股权在集体经济组织内部转让、继承、赠与、质押。主要内容是街道和集体经济组织为管理股权流转需设置的机构及其职责，流转的程序和限制性规定。

同时，南海区是全国33个农村土地改革试点地区之一，实践的一个重点是“以户为单位进行确权，将股权确权到户”。即将原来集体经济组织确权固化到个人股份分配到户，按照每户人口重新划分股份并固化到户，并确定户主。今后集体分红只针对户主进行，股份及分红在户内的分配、变动集体不予干涉——这一改革虽然符合集体土地承包到户的规定，使股权与承包经营权分配相吻合，但是实际上并不利于股份的流转。首先，这次确权到户首先要看各户人口重新确定股权，实质上是把已经固话到人的集体股份收归集体重新分配，在法律上是对私人产权的侵犯（北京有的村也有类似的政策）。第二，将按人重新划分的股份固话到户，实质是把矛盾下放到家庭内部，随着今后家庭人口变迁，相互间血缘关系淡化必然产生利益分配矛盾，特别是不在本地区工作生活的股东其收益权无法得到有效保障，不利于人才的有效流动。第三，由于股份固话到户，如需要流转实际上要在本户所有股东取得一致意见后才可行，随着户内人口变化，股东间关系逐步疏远，利益逐渐分化，取得一致意见越来越不可行给股份流转制造了障碍。

（3）股份交易平台。南海区于2013年成立了股份管理交易中心，开发了股份管理系统。目前已经实现78万集体经济组织股东均已经录入管理系统，可查阅其拥有股份数量及分红金额，以保障股东依法取得分红的权利。

佛山市大沥镇对集体经济组织管理经营结构的探索是对政府简政放权、放松对土地管理、允许集体建设用地入市的重要措施补充，其建立的完善财务监管体系、资产交易平台以及集体股权交易平台，都是针对目前我国集体经济组织所暴露出的问题的比较完善的弥补措施，值得在全国范围内推广。

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作者简介：刘丽文（1990-），女，汉族，北京市人，北京大学管理学院博士生，研究方向为国民经济学、农业经济学；陈骐（1990-），男，汉族，浙江省杭州市人，北京大学光华管理学院博士后研究员，研究方向为产业经济学、农业经济学。

收稿日期：2016-11-16。