农村土地承包经营权抵押的现状及法律规制探究

杨月明

【摘 要】众所周知，我国自古以来就是一个农业大国，农民问题自然是我国发展中一个极其重要的问题，它不仅影响人民群众最基本的生活问题，更重要的是国家改革战略的推进一个举足轻重的因素。任何发展都离不开充足的资金支持，农村发展也不例外。目前农民融资难问题已经成为农村产业发展的绊脚石。利用最贴近农民的土地实现融资成为解决这一困境的不二选择，但现行的法律制度严重制约了土地承包经营权抵押活动的顺利进行。如何尽快完善相应的法律制度，保障土地承包经营权抵押贷款顺利实施，成了亟待解决的问题。

【关键词】土地承包经营权;抵押贷款;法律规制

一、农村土地承包经营权抵押贷款的现实基础

土地承包经营权抵押是指，土地承包经营权人在法律允许的范围内，为担保债权的履行，不转移土地财产权利的占有，将承包土地的承包经营权抵押给债权人，当债务人不履行债务时或者当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权依法对该土地承包经营权进行处分，并就处分所得的价款优先受偿。

我国法律对土地承包经营权是否可以抵押并非一刀切的绝对不允许，而是分而治之的态度，具体而言，就是允许对公开招标、拍卖或公开协商方式获得的荒沟、荒山、荒丘、荒滩等“四荒”地的土地承包经营权进行抵押，禁止家庭土地承包经营权抵押。这一规定存在的历史土壤是保障广大农民的基本生活，然而城市化进程的加快使得大量农民开始进城打工或创业等，对耕地的依赖程度大大降低。因而也就基本不存在土地承包经营权如被抵押，出现偿还不能，进而失去生活保障的风险。此外，农村新型养老制度和农村新型合作医疗制度的覆盖也弱化了土地的社会保障功能。农民依靠积累的资本远远不能满足当前农业的集约化发展对资金的需求，严重阻碍了农业现代化的脚步，农村产业结构的调整和农业集约化的发展趋势推进促进了对农村资金需求旺盛且大额化趋势现象的出现。

因此，土地承包经营权抵押的基础和条件已然具备，但由于相关法规的制约、操作程序的不规范，在实际操作中还存在诸多困境。

二、土地承包经营权抵押的问题

（一）法律制度不健全

十八届三中全会《决定》指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这是中央首次明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能。2014年《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》进一步提出“创新农村抵（质）押担保方式，制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法。”这些灵活性政策给土地承包经营权抵押贷款提供了方向性指引，但是国家现行《担保法》第37条，《农村土地承包法》第49条，《物权法》第184条对农村土地承包经营权抵押的限制，立法禁止土地承包经营权抵押，法律作为政策的上位法，具有优先权，一旦土地经营权抵押出现违约风险，如何合理、圆满处理不仅关系到政策与法律之间的权衡问题，还涉及到社会稳定。

（二）配套服务不完善

农村土地承包经营权抵押融资的功能的顺利实现，有赖于一系列完善的配套服务。一方面，通过政府设立专门的机构，对农村土地承包经营权进行确权颁证。从《农村土地承包经营法》第二十三条的规定不难看出，我国法律已经对土地承包经营权确权颁证早有规定，但在实践当中，因为各种历史遗留或其他客观原因，这项工作并未落到实处。这一现状直接导致了后来地承包经营权办理抵押登记工作无法开展，土地融资功能自然也就由此受到制约，无法实现。农村土地承包经营权的本质是一种使用权利抵押，因此对土地权利的确认就显得尤为重要，确权工作的顺利开展是抵押融资的基本保障。另一方面，尚无具备资质的土地价值评估机构的对土地承包经营权作为抵押物进行有效评估。土地承包经营权难以评估的原因是多样性的，其价值受土地位置、作物类型、自然灾害等多方面因素的影响，与此同时，评估土地承包经营权价值的专业人员水平不高，导致评估结果的参考价值不具备较高的公信力。

（三）抵押贷款门槛高

银行为土地承包经营权主体提供贷款时，必然从银行自身的利益出发，保障收益的同时降低出现呆账或坏账的风险;另外考虑到我国目前尚未出台专门的法律文件规制土地承包经营权抵押贷款，出现债权债务纠纷时难以得到法律的支持。因此，对土地承包经营权这种收益风险性较高的财产，银行通常都会设置较高的抵押门槛，导致借款人准备好相应材料去银行贷款时，达不到预期的抵押融资的目标。

三、相关对策建议

（一）修改完善相关法律制度

扫清土地承包经营权抵押贷款障碍，最为关键的一步就是要完善与之相关的法律法规。首先，考虑到法律修改程序的复杂性，为尽快解除抵押权能被法律所禁止的困境，建议在司法实践中，由司法部门制定相应的司法解释，制定土地承包经营权抵押贷款、纠纷解决的细则，承认土地承包经营权抵押贷款的合法性。其次，欲破解土地承包经营权法律上的尴尬局面，必须删除《土地承包经营法》、《物权法》、《担保法》中限制土地承包经营权的条款，没有相应条款进行补充或加以明确;废止《民法通则》中同允许土地流转的国家政策相冲突的法规。只有对农村土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，才能确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障。

（二）加快土地确权登记颁证

抵押登记作为一种要式登记行为，若要在国家有关行政部门办理登记手续，理所当然需要对权利存在本身进行认证、核实和确认。土地承包经营权的顺利行使，必须完善土地经营权证颁证制度、规范土地经营权价值评估行为。土地承包经营权确权制度一方面是抵押贷款的前置程序，保障了银行等金融机构的合法权利，另一方面确权登记工作的顺利开展可以在一定程度上防止虚假抵押或重复抵押，为借贷双方提供优质服务。农业资产评估较其它资产受气候、季节、虫害等自然因素的影响较大，具有一定的特殊性。鉴于目前评估机构及相关专业人才的缺乏，有必要由农业部牵头，在培育专业化的评估人才、建立合理的评估机构，摸索出科学化、合理化、公式化的评估体系，为土地承包经营权抵押贷款做好相应的服务工作。

（三）深化农村金融改革创新

通过农村土地承包经营权抵押贷款的方式来盘活土地资源，需要创新型农村金融产品的支持。通过国家政策的积极引导金融机构主动开发适合我国土地流转水平和规模的金融产品，降低抵达贷款的门槛，平衡贷款需求方和供应方的利益，从技术上保障贷款工作顺利开始开展。针对一般的小型家庭农场、集约化生产的农业大户等不同农业经营主体不同贷款需求，实行不同贷款模式。鉴于土地受到自然力影响较大，而自然力又属于不可抗力，是一种难以规避的风险，容易使抵押对象的价值造成较强烈的波动，可以考虑引入农村土地经营权抵押贷款风险补偿机制，鼓励保险机构参与土地承包经营权抵押贷款保险，研发针对土地承包权自身特色的险种，分散土地流转风险。在有效规避各类风险的前提下，保障农民的基本利益，促进国家经济高速平稳的发展。

土地承包经营权抵押融资功能对农业发展有着重要的作用，解决目前普遍存在的农村抵押贷款难，可抵押物较少等金融问题，就必须要创新金融产品，完善相应的法律制度及配套服务设施，加快农业现代化的发展。

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