供给侧结构性改革背景下的职业教育混合所有制研究

王坤 陈任

摘 要：在当前供给侧结构性改革背景下，职业教育发展面临职业教育资金投入不足，发展条件依然欠缺，财政投入难以满足职业教育快速发展的需求，技能人才供给与社会需求存在矛盾，职业教育人才培养质量与劳动力需求的不匹配等问题。开展职业教育混合所有制改革，有利于扩大职业教育资金来源，增强职业教育吸引力，缓解技能型人才培养与社会需求间的矛盾，全面提高职业教育人才培养质量。

关键词：供给侧结构性改革；职业教育；混合所有制

作者简介：王坤，博士，云南师范大学职业技术教育学院讲师，研究方向为职业教育混合所有制改革、校企合作；陈任，通讯作者，云南师范大学职业技术教育学院2016级研究生，研究方向为高等职业教育。（云南 昆明 650000）

基金项目：本文系全国教育规划教育部重点课题“我国职业教育混合所有制改革阻力研究”（编号：DJA150257）的研究成果。

中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2018）14-0003-04

从供给侧结构性改革的视角来看，开展职业教育混合所有制改革的实质在于“（通过）混合所有制制度供给-（促进）社会资本投资职业教育-（推动）职业教育资源配置效率的提高-（形成）职业教育有效供给能力-（实现）职业教育可持续发展”。[1]

一、职业教育发展中“需求侧”与“供给侧”的关系审视

从经济学的视角来看，“供给侧改革”要求通过对总供给的调节来达到宏观经济目标，这是一种新古典主义学派经济思想；而“需求侧改革”强调的是在假定生产要素的供给为既定条件下，对总需求进行调整和控制。“需求侧改革”主要强调发挥政府在职业教育中的调控作用，解决短期的职业教育发展中遇到的问题，而“供给侧改革”强调发挥制度的作用，解决职业教育长期可持续发展问题。国际职业教育发展经验表明，只靠需求并不能有效促进职业教育的发展。长期以来，由于资金投入的增加，招生规模的扩大和专业设置数量的增长，截至2015年，我国共有职业院校13300多所，在校生3000万人，每年毕业生近1000万人，累计培训各类从业人员2亿多人次，已经建成了世界上规模最大的职业教育体系。[2]然而，我们要从规模速度型发展转向质量效率型发展，结构性短缺是我国职业教育发展的主要问题。

从整个改革层面来看，如果说职业教育的“需求侧改革”主要依靠政策刺激（包括办学经费、生源指标、专业数量）来实现，通过促使同一时期培养的职业技术教育人才输出达到潜在需求从而促进经济社会发展，那么职业教育混合所有制的“供给侧改革”则是通过解除资本、产权、师资、生源、校企合作的抑制，增强职业教育的吸引力，促使更多的社会资本投入到职业教育中来，全面提升职业教育发展的活力。

职业教育供给侧结构性改革的核心在于扩大优质职业教育资源供给，优化职业教育资源配置。[3]而职业教育混合所有制改革的核心目的是通过优化职业教育资源配置，提高职业教育办学效率，从而全面提高职业教育的办学质量。从根本上来说，职业教育供给侧结构性优化与职业教育混合所有制改革的目的是一致的，职业教育混合所有制改革的成功，可以在一定程度上满足职业教育供给侧优化的诉求。因此，职业教育的混合所有制改革，涉及如何进行制度设计，如何优化各利益相关主体的权利配置。职业教育混合所有制改革，客观上能够更好调动社会各界参与职业教育的积极性和主动性，有利于更多的社会资源向职业教育领域聚集，促进职业教育持续健康发展。

二、职业教育供给侧结构性矛盾的主要表现

1.职业教育资金投入不足，发展条件依然欠缺。在近年来，虽然我国职业教育经费的投入总量大幅度上升，地方财政也加大了对职业教育的投入，但是总体而言，职业教育经费投入总量依然不足，在整个教育经费中的比例偏低。

教育事业费增长情况

数据来源：根据教育部颁布的《2014年全国教育经费执行情况统计表》整理而成。

从上图可以看出，相比较2013年，在2014年各级教育生均公共财政预算教育事业费增长情况中，普通小学增长率为11.29%，普通初中增长率为11.89%，普通高中增长率为6.83%，中等职业学校增长率为3.92%。职业教育是一项高成本和高投入的教育类型，这是由培养的对象所决定的，职业教育的目标是培养与社会经济产业密切相关的技能型人才，这绝非普通小学和中学的“一间教室、一块黑板、一盒粉笔”就能够基本完成教学任务的模式，而是需要大量的资金用于购买实习实训设备。随着生产技术的快速更新，社会各行业的升级换代也在加快，职业学校的实习实训设备的更新亦需要跟上产业发展节奏。但从教育部公布的2014年生均经费增长率来看，中等职业教育的增长率是远远落后于其他教育类型的。相比较其他国家，在法国，职业高中的生均成本是普通高中的3倍左右，在马来西亚，职业学校学生的单位成本是普通学校学生的4倍，职业教育的培养成本远高于普通教育，这是国际教育界的一个共识。[4]由于各级财政对职业教育经费投入依然不足，造成职业院校办学条件得不到改善，许多职业院校对学生的吸引力依然不足。

2.财政投入难以满足职业教育快速发展的需求。在中国，职业教育发展的主要财政资助者是政府，其每一年都会在财政预算中列支并拨款给各类职业院校，用于职业教育事业的经常性支出。职业教育经费来源渠道单一，主要依靠政府的额财政投入和收取学生学费，政府的财政性支出比例高达74%，多渠道筹措资金的能力明显不足。[5]

各级政府对职业教育的投入不仅要在宏观上受到政府财力、支出的范围、结构和宏观公共支出政策等因素的影响，还要受到政府在不同时期调整教育政策目标和公共支出范围的影响。[6]职业教育发展资金需求不断加大，与财政收入之间的矛盾更加突出，仅以2010年的云南高等职业教育为例，高职高专的财政投入约为9.2亿元，而教育经费支出为27.8亿元，缺口约为18.6亿元。在我国中西部地区，职业教育預算内教育经费拨款与教育经费支出还存在比较大的缺口，由于各个地方教育财政收支情况取决于当地的经济发展水平，受到地方经济发展水平的影响，地方政府财力有限，政府对职业教育的投入能力受到较大限制。

以我国2011年中职学校经费来源统计为例，从中可以看出各种投入所占的比例，如下图所示：

资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》整理而成。[7]

在许多公办职业院校，各级财政性经费投入及事业收入中的学杂费两项在整个教育经费投入中比重已经超过90%，而来自于其他社会渠道的投入明显不足，这说明职业教育经费投入渠道的单一性，民营资金无法融入职业教育的现象依然突出，民间资本在职业教育发展中的积极性没有得到充分调动。为什么这么多年很难建立起完全市场化的校企合作机制？很重要的一点是企业的利益诉求没有得到有效回应。

3.技能人才供给与社会需求存在矛盾。（1）专业设置与社会需求的错位。主要表现为职业教育的人才供给与地区经济发展需求不一致，无法适应我国产业转型发展的需要。在现阶段的职业院校专业设置过程中，普遍存在着盲目跟风的现象，专业设置在家长、学校和社会层面呈现出一定的分化，许多职业院校一厢情愿，认为如汽车修理、机电一体化等专业很热门，于是不管硬件条件和师资是否具备，一窝蜂地开办这些专业，实际上在部分地区，这些专业的人才需求已经相对饱和，加之部分不具备相应人才培养资质的职业学校开设了相应专业，培养出来的人才质量大打折扣，更加剧了这些所谓热门专业的人才需求矛盾。由于专业设置和课程结构的滞后性，会进一步加剧职业院校毕业生就业的困难性，从而造成大量职业教育资源的浪费，降低了职业教育的吸引力。

（2）职业教育的突出特征就是专业技术性较强。受社会经济发展，各行各业快速升级变化的影响，职业技术教育培养出来的应用技能型人才，可能碰巧赶上该行业的衰退期，引发职业技术教育的供需错位。如前几年很火爆的采矿冶金专业，受近几年行业的不景气，这些企业单位不但无进人计划，还纷纷裁员，导致这些专业毕业的职业院校学生就业困难，人才培养缺乏持续性与稳定性。高职教育的周期性取决于相关职业技术生命周期的长短，而职业技术生命周期的长短，又與产业升级转型息息相关，如果某项职业技术的生命周期短，那么职业教育就会缺乏相关动力。如云南某职业院校在该校足球场下面花巨资建设来一个煤矿实训场地，由于全国煤矿行业的不景气，该煤矿实训场地沦为摆设，近2000万的实训场地建设经费几乎打水漂。

4.职业教育人才培养的质量与劳动力需求的不匹配。（1）职业教育人才精细化与产业转型升级的不匹配。无论是中等还是高等职业教育，普遍将人才培养目标定位为培养学生的实际操作技能，在专业设置和人才培养方案的制定中，已经进行了预设，即所培养的职业技能型人才是符合产业创新的需求的。但是随着社会经济的快速发展，职业院校学生单纯的技术学习，已经远远不能满足产业升级的要求。据调查统计，从2001—2014年期间，以职业技能资格证为衡量尺度，职业院校毕业的人才供给中，初级技能者保持在50～60%，中高级技能者在30%～40%，而拥有技师和高级技师的比重仅占6%左右。[8]

（2）职业教育人才层次化与社会经济发展的完整化不匹配。仅以护理专业为例，无论是公办还是民办院校，现在的护理专业是很多高职院校都热衷于开设的专业。而从市场调查来看，不同等级和不同地区医院对护理专业毕业生的学历要求依次为：

从不同地区对护理专业人才的需求来看，随着各地区经济的快速发展，对护理专业人才的学历层次要求呈逐渐提高的态势，即东部地区对本科层次的护理人才需求量最大，并逐渐向硕士层次发展；中西部地区对专科层次护理人才需求量最大，并逐渐向本科层次发展，总体而言学历层次和能力要求都在不断提高。[9]

三、混合所有制改革是有效解决职业教育供给侧矛盾的重要路径

1.混合所有制能够扩大职业教育资金来源。由于职业教育的大力发展，单纯靠政府的财政拨款，不可能长期维持职业教育的健康稳定发展，需要扩大职业教育发展的资金来源渠道。宏观来看，在国内外一些名牌大学，仅依靠校友捐赠一项，每年就可以获得不少的资金支持；但相关调查表明，毕业学校越差的学生，对自己母校的认同感也就越低，所以职业院校获得毕业生捐赠的情况并不多。就算有毕业生捐赠，单纯靠少部分爱心人士的捐赠，亦不能使职业院校维持长久发展，需要庞大持久的资金投入机制。就目前较为单一的公办职业教育机制而言，对社会资本的吸引力是较差的，这与职业教育在整个教育体系中所处的层次和地位有密切关系，从目前我国职业教育发展的现实情况来看，想通过快速提高职业教育的地位而增加职业教育的投资吸引力，是不太现实的，更实际的策略是通过职业教育混合所有制改革，增加社会资本对职业教育的投入。

在职业院校进行混合所有制改革，不仅有政府的财政拨款，还有其他投资主体的资金注入，形成了一种资源的聚合，可以发挥两个以上主体资源的聚合作用，使各类资源在混合过程中产生新的增值，提高其资源利用率。[10]通过职业教育混合所有制改革，有利于放大国有资本的效能，激发各种社会积极因素参与职业教育，吸引各种所有制资本进入职业教育人才培养领域，进一步形成投资主体多元、产权清晰、权责明确、自主高效、规范自律的现代学校制度。[11]我国目前民间闲置资金高达10多万亿元，还有20多万亿元的民间存款沉淀在银行。这说明庞大的民间资本还没有真正发挥作用，正在寻找各种投资途径，而这也正好为寻找职业教育混合所有制改革投资主体创造了现实条件。[12]

2.混合所有制改革有利于缓解人才培养与社会需求之间的矛盾。在职业教育混合所有制改革过程中，为了避免国有资产流失，公办学校对投资主体的选择，往往需要经过上级主管部门的认可与批准，遴选的合作对象往往是某一地区具有较强经济实力的企业或团体。选择这样的企业进行混合所有制改革，实际上进一步加强了职业院校与该地区经济社会发展的联系，这些企业以办学者身份加入到职业教育中来，会极大改变以往校企合作中“剃头挑子一头热”——学校主动，企业却冷淡的局面。追逐利润是企业的天性，通过混合所有制改革，企业作为办学主体参与到职业教育中来，当职业院校办学的兴衰与企业利润密切相关时，企业会更主动提供相应的生产设备、相关技术和实验实训等条件，更积极参与职业院校的人才需求调研、专业设置、课程安排和教材编写等过程中来。

混合所有制改革有利于适应企业的多样化人才需求，职业教育最终目的是培养企业需要的合格技能型人才。而通过混合所有制改革，投资企业会更积极主动参与到职业院校的人才培养方案制定中来，有利于职业院校更深入了解本地区各行各业的发展阶段和发展水平，全面把握企业人才需求的差异性与多元性，根据国有企业与民营企业对人才需求的差异性而进行人才的针对性培养。[13]

3.混合所有制改革有利于提高职业教育质量。在混合所有制改革过程中，由于涉及国有资本与民营资本的联合投资，双方普遍以股份制的形式开展合作，股份制的所有权和经营权分离保證了学校办学自主权，减少了行政干预，有利于学校按职业教育的规律办学。伴随职业教育混合所有制改革的深入，诸如苏州工业园区职业技术学院教职员工持股现象的不断出现，有利于激发职业院校巨大的智力与技术资源，促进职业院校内外资源的优化配置，有利于实现课程的社会化、教学手段的现代化和教学方式的创新化，从而全面提高人才培养质量。[14]

从利益相关者理论来看，职业院校的发展离不开学校内部各个院系、处室和所涉相关政府部门、企业的参与，整个职业院校的运作所追求的是利益相关者的整体利益，在这一过程中，职业教育质量是相关利益的连接点。根据不同利益主体对质量认识的不断深化，职业教育质量的内涵和标准也在不断变化，是一个动态的过程。[15]职业教育混合所有制改革，客观上扩大了职业院校办学参与主体的范围，增加了更多的利益相关者，打通了职业院校内部与外部利益相关者的沟通渠道，有利于达成共同的利益诉求，从而全面提高职业教育质量。

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[15]王军红，周志刚.论职业教育质量内涵及表达[J].天津大学学报（社会科学版），2013， 15 （5） ：449-452.

责任编辑 程 华