“乡政村治”模式的困境与农村治理模式创新——基于成都市农村产权改革的调查

刘德浩

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

“乡政村治”模式的困境与农村治理模式创新——基于成都市农村产权改革的调查

刘德浩

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

改革开放以来，农村逐渐形成了以“乡政村治”为主要特征的治理模式。通过对“乡政村治”模式中乡镇政府、村委会、村民三方之间的利益博弈分析，可以发现：由于乡村合谋或控制、对村干部监督不力等原因，农民成为乡村治理格局中的“弱势群体”。理论上，“乡政村治”的治理模式通过建立相对完善的激励约束机制来规范和约束乡镇政府与村委会的行为，以保护农民利益。但是，从实践效果看，这些渠道并未起到有效的作用，原因在于制度为农民提供的诸多利益保护机制实施成本较高。成都市作为统筹城乡发展的国家级实验区，在产权改革中充分发挥农村议事会的功能，对于推进“乡政村治”模式的完善具有重要价值。

“乡政村治”；农村治理模式；村民议事会

农业、农村、农民问题关系到国家事业发展全局，是各项工作的重中之重。自2004年以来，中央连续以“中央一号文件”的形式，对涉农问题做出了重要部署，其中，加强农村治理、促进农村治理体制创新是重要内容。2015年“中央一号文件”提出，“创新和完善乡村治理机制”，“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”，“完善村务监督委员会的制度设计”。因此，积极探索新时期符合农村实际的农村治理模式，实现乡村治理体制的创新，事关农村事业的可持续发展，是当前面临的一项紧迫课题。

一、文献回顾

“乡政村治”是我国在20世纪80年代逐步形成的乡村治理体制。在“乡政村治”体制下，并存着两个处于不同层面且相对独立的权力：一是自上而下的乡镇政府（代表国家）的行政管理权，二是村委会（代表村民）的自治权。包括乡镇党委政府、村委会和党支部、村民等在内的各方在互动博弈中，履行着宪法和法律赋予的各项责权，但在具体的操作过程中，却常常产生不协调甚至严重背离制度设计初衷的现象。

理论界对我国乡村治理模式的变革进行了深入思考，并提出了几种“乡政村治”的转换模式。第一种是著名农村问题专家徐勇教授提出的“县政·乡派·村治模式”，他认为，“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村联动性的结构性改革”，据此他提出应当由“乡政村治”模式向“县政·乡派·村治”模式转换的思路［1］。甘信奎提出的“县政乡社”的改革模式与之类似［2］。第二种是南刚志提出的“乡村民主自治”模式，他认为随着市场经济的发展和村民自治的深入，“乡政村治”模式设计的局限性逐渐表现出来，乡村民主自治的领域应当适时扩大到乡一级，把“乡政村治”模式提升为“乡村民主自治”模式，在乡村中实行民主自治［3］。杜力夫、魏登峰提出的“县政、乡治、村派”的治理结构与之类似，其中“乡治”指在乡镇实行基层地方自治(社区自治)，“村派”指在村设立乡镇政府的派出机构［4］。第三种是“乡派镇政”模式。徐增阳认为，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡（镇）派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同时应提高现行的建制镇标准［5］。上述三种农村治理模式改革的设想，体现了学界期望通过改革或重构乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢。

但是，无论哪一种治理模式改革思路，都需要对我国现行政府组织架构进行调整变革，而且，这种调整能否如制度设计的初衷，有效解决乡镇政权对村庄自治权的侵蚀和乡、村干部合流的问题，进而有效保护农民合法权益等，都存在争议。为此，有学者主张在维持“乡政村治”模式的前提下，通过优化乡镇和村自治组织的运作规范，实现二者的合作。尹焕三从县、乡、村三级组织的职能出发，提出要明确界定各级的职能定位,理顺各组织之间的工作关系等建议［6］。李晓鹏也认为理顺乡政与村治的关系是实现“乡政村治”体制良性运转的前提［7］。崔建国认为实现村民自治去行政化从而强化村民自治能力是实现“乡政村治”良性互动的有效途径［8］。与此同时，学者们主张通过行政权和自治权的合作，进一步优化乡政村治的运行效果，比如，姚锐敏提出了“国家社会化”的思路，通过“国家”与社会之间的互动、合作进行共同治理［9］。杨国良也提出要建构一种既能解决国家意志在乡村社会的有效贯彻,又能实现社会力量对国家权力制约的“民主合作型”乡村权力格局［10］。

从理论上看，“乡政村治”模式困境的实质是乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突［11］，村委会在履行自治权过程中，面临来自乡镇和村民的双重授权逻辑［7］，当乡镇和村民的利益不一致时，前者可能利用强势的行政权影响干扰村自治权的实施，村自治组织面临两难境地；在村民对村自治组织的监督相对较弱的情况下，村民的利益保护就面临挑战。因此，在既有的“乡政村治”模式下，如何确保村民自治权的实现是制度面临的核心问题，也只有在确保村民自治权有效履行的前提下，才能实现国家政权与乡村社会之间真正的双向互动。基于此，本文将通过对“乡政村治”治理模式的困境及其成因的分析，基于对成都市农村产权改革的调查，探索符合我国实际的农村治理之道。

二、“乡政村治”治理模式的困境

（一）乡镇政府与村委会之间的博弈---“合谋”或“控制”

《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，从理论上看，乡镇政府与村委会之间是一种相对松散的业务指导关系，不存在对村委会依法享有的自治权进行强力介入的法定权威。但是，《村民委员会组织法》同时指出：村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。由于法律法规对村委会协助乡镇开展工作的内容、方式等没有做明确的规定，因此，在实际执行中，乡镇政府出于提高辖区GDP增长率、完成上级各项指标任务等的目的，往往采取与村委会“合谋”或对其进行“控制”的行为方式。

实质上，在取消农业税之前，乡镇政府和村委会之间是一种利益共同体的关系。乡镇政府要完成上级的各项税费征收任务，必须依赖于村干部的“上门征收”；而村干部在征收各种税费的过程中，也因手握“权力”而得到村民的“尊重”。同时，乡镇政府为了调动村干部工作的积极性，对于村干部在税费征收中“搭便车”多收费的行为“睁一只眼闭一只眼”。此时，乡、村干部存在着“合谋”的动机。乡镇政府为了使其各项政策在农村得到顺利实施，往往也会对村干部的选举给予特别关注，尤其是通过乡镇党委对村支部书记的任命和领导来实现对农村事务的实际控制。

但农业税取消之后，乡、村干部之间“制度性合谋”的利益基础不复存在。对于乡镇政府而言，取消农业税以后，乡镇财政收入主要来自国家转移支付，经费有限，组织运转困难，基本的开支难以保障。而且由于机构改革、人员精简，乡镇无力也不愿意过多介入村庄事务［12］。发展辖区经济，实现GDP增长，从而提高乡镇政府的财政收入成为其工作的主要目标，以GDP为导向的官员政绩考核体系进一步强化了乡镇干部的经济性动机。为此，乡镇官员除了积极向上级申请各项投资外，利用本地资源和区位优势招商引资，成为其主要工作，与之相伴随的就是征用土地。为了保证土地征用工作的顺利开展，保证招商引资目标的顺利实现，乡镇政府必须得到村干部的支持。为此，乡镇政府，一方面，利用其手握的行政管理权加强对村干部的管理，尤其是对村委会成员的选举施加影响；另一方面，通过给予村干部相应的经济性收益的许诺，来促进乡镇政府行为目标的顺利实现。此外，“村财乡管”和村干部工资由乡镇发放等方式，表面上看强化了对村委的监督，实际上，也增加了乡镇对村庄的控制。

在乡、村干部间的利益博弈中，村干部利益诉求的差异也会影响乡村关系在实践中的具体表现形式。著名农村自治研究专家贺雪峰教授的研究指出：以社会性收益为目标的村干部在面对来自乡镇政府做出的不利于农民利益的决策时，往往会站在农民一边；以较高的正当报酬为动力机制的村干部，由于社会性收益较少且灰色收入的空间很小，则会因农民社会之间的关联度不同而存在差异，总体而言，村干部会在乡镇政府和农民之间寻求平衡；如果村干部以不正当收益为动力机制，会主动寻求来自乡镇政府的庇护，在乡镇政府有需要来自村干部的支持时，乡镇可能会在一定可容忍的范围内，对村干部的行为采取默许态度［13］。

在既有的乡村政治生态格局中，对于村干部而言，最佳的行为策略是与乡镇建立基于利益基础上的“合谋”，并取得乡镇的支持和认可。即便是以追求社会性收益为目标的村干部，在面对来自乡镇所掌握的建设项目等资源配置权时，为了本村的利益，也不得不主动寻求与乡镇干部的“和平共处”“相互支持”，完成乡镇政府交办的事务。胡振亚、任中平对四川省一些地方的实地调查结果也印证了上述观点：村委会70%以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿”的角色，二者的关系也变为“利益共荣”关系［14］。为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、侵犯村民利益的做法。但当农民依照法定程序对村干部进行监督时，这种监督又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。

（二）村委会和村民之间的博弈---“集体行动”的悖论

在乡村治理中，除了乡、村干部之间的博弈外，依据《村民委员会组织法》的规定，村民依法将村内公共事务的组织领导权委托给经过选举产生的村委会来行使，同时，村委会要接受来自于村民大会、村民代表大会的监督。村民和村委会之间形成了典型的“委托—代理”关系，并且建立了相对完备的治理结构。但是，由于村民和村委会干部之间目标函数不一致，后者可能会利用信息优势和资源优势，做出利己主义行为选择，出现“内部人”控制问题，导致农民利益受损。

从理论上来说，村干部的“内部人”控制问题，可以通过有效的村民监督和村民大会、村民代表大会等渠道解决，因为《村民委员会组织法》赋予了村民对村委会进行监督，乃至罢免村干部的权力。但在实际执行中，村民对村委会干部行为的监督，却往往得不到有效的执行。社会科学家的研究往往会假设，一个具有共同利益的群体，一定会为实现这个共同利益采取集体行动。但是，奥尔森在《集体行动的逻辑》中强调：这个假设不能很好地解释和预测集体行动的结果，许多合乎集体利益的集体行动并没有发生。奥尔森“集体行动的悖论”的理论很好地解释了“一个和尚有水吃，三个和尚没水吃”的现象。其实，在农民面对来自村干部的自利行为，同时这种行为又有乡镇政府的默许时，往往会选择沉默。因为“枪打出头鸟”，个人针对村干部的维权行动，具有收益的外溢性。如果个人对村干部的工作实施监督，成本能实现有效分摊，问题就不存在了；但是，由于监督的公共产品属性，导致个人偏好显示机制失灵，当个人实施监督行为、促使村干部按照村民意愿行事时，监督成本只能由个人承担，但个人和其他人一样享受收益，出现了私人收益小于社会收益的外部性问题。根据奥尔森的“集体行动的逻辑”［15］，个人将不会为此付出成本，会出现著名的“囚徒困境”。尤其农民处于原子化的境况更导致了对村干部自利行为监督的不足［16］。

为了分析村民对村委会的监督决策，我们假设：对某个村民而言存在两种选择a1（实施监督）、a2（不实施监督）；对其他的n-1个人而言存在两种选择b1（实施监督）、b2（不实施监督），并且n-1个人采取相同的策略选择。这样就存在四种组合（a1，b1）、（a2，b1）、（a1，b2）、（a2，b2）。由于个人都是理性人，在博弈过程中个人都会选择自己的“严格优势策略”。在这一博弈中，假设监督成本为c，监督收益为b；不实施监督则村自治组织将做出利己主义行为选择，各自的收益将会为b'，且b'< b。我们分析，当b-c

图1　村民对村委会监督决策的博弈

因此，如何通过制度化的建构，使全体村民共同分担监督成本，进而实现村民间的合作，是确保村委会有效履行自治权的基础。但总体而言，村民之间合作的基础并不坚实。贺雪峰的研究指出：在当前中国农村，因为宗族组织大多已解体，宗族观念所支撑起来的宗族认同，可以抑制农民的不合作行动，却不一定有能力促成农民的主动合作行动，因此，对村干部行为的有效监督往往难以实现［17］。尤其是在可能存在乡村合谋的情况下，农村通过体制外寻求利益保护的诉求也难以实现。最终，农民会选择沉默，但是，这种沉默超过可容忍的限度后，农村的各种上访、暴力抗法等行为就不可避免地发生，严重影响农村社会的稳定。

通过对“乡政村治”过程中乡镇政府、村委会、村民三方之间的利益博弈分析，可以发现：乡、村干部出于特殊的经济、政治利益的考虑，会出现“合谋”；而村干部作为农民选举出来、负有组织管理村庄公共事务之责的代理人，却会出于自利性动机的考虑，主动与乡镇政府组建利益共同体；由于农民在监督村干部方面的乏力，导致在整个乡村治理中，农民成为“弱势群体”。

三、“乡政村治”模式困境的成因---基于“委托-代理”理论的分析视角

根据《村民委员会组织法》规定，我国农村采取村民自治，村委会是农村自治组织，成员由村民选举产生，代表村民行使对村里事务的管理。因此，村民和村委会形成了典型的“委托—代理”关系：农民是委托人，村委会是代理人。广大农民拥有的是对农村资源的决定权和分配权，而村委会作为自治组织代表农民管理和支配这些资源。另外，作为村民自治组织的村委会，在业务上受乡镇政府的指导；在功能上，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因此，村委会还有另外一层“委托—代理”关系：乡镇政府是委托人，村委会是代理人。这样，农村自治组织中客观上存在着两层“委托—代理”关系，其中，村委会与村民的“委托—代理”关系是核心，是最基本的村民自治组织“委托—代理”关系，有学者称之为内层“委托—代理”关系，而乡政府与村委会的“委托—代理”关系为外层“委托—代理”关系［18］。

从本质上来看，“委托—代理”关系是一种契约关系，它是一个通过契约关系框架把冲突各方引向平衡的复杂过程的中心。问题的关键是，双方缔结的“委托—代理”契约是不是完备契约，即契约是否准确地描述了与交易有关的所有未来可能出现的状态，以及每种状况下契约各方的权利和责任［19］。往往由于未来的不确定性、环境的复杂性和人的有限理性，“委托—代理”双方在签订契约时无法预测未来可能发生的所有事件，并将其通过具体的条款写入契约中，即使他们试图努力这样做，高额的缔约成本亦使这种努力在经济上得不偿失［20］。在我国农村治理中，不管是内层“委托—代理”还是外层“委托—代理”，都未能对“委托—代理”双方的责任、义务边界以及收益、惩罚等做出完全列举，这就使得在契约执行中，代理人拥有较大的自由裁量权，而最终各方的行为决策则是基于“成本—收益”分析之后的收益最大化选择。如上分析，村委会在与乡镇政府的博弈中，往往会选择与其“合谋”或组建“利益共同体”，而在与村民的博弈中，却往往会偏向于乡镇政府的利益诉求，并促进自身利益最大化目标的实现，而农民则往往会选择沉默，导致自身利益受损。

实际上，公共选择学派对村民、村委会、乡镇政府在这一过程中的行为决策提供了理论依据。该理论将政治过程看作是一种交易，而且交易双方都是利己的，其行为的首要和最高目标都是追求利益最大化，并在此基础上建立了“成本—收益”的分析框架，包括政府在内的任何组织、个人的行为选择必须满足收益大于成本的条件。因此，在我国“乡政村治”模式中出现的乡村合谋以及村民监督的“集体行动”悖论是参与各方的理性选择。问题在于，基于各方理性选择基础上的均衡状态，往往由于其谈判力量的天然差异而造成弱势一方利益受损，进而导致公平正义社会准则的丧失。

而这一机制要发挥积极作用，需要具备两个基本条件：第一，能对博弈中的相关主体，包括乡镇政府和村委会的行为选择产生正向激励或反向约束；第二，降低农民使用这一机制的成本。实际上，在我国“乡政村治”的治理模式中，已经建立了相对完善的激励约束机制来规范和约束乡镇政府和村委会的行为，以保护农民利益。比如在《村民委员会组织法》中规定了村民可以通过村民大会等方式来监督村委会的行为，对于乡村干部的自利行为，也可以通过向上级政府、纪检、法院等部门申诉的方式进行监督。但是，从实践效果看，这些渠道并未起到有效的作用。究其原因，制度虽然为农民提供了诸多利益保护机制，但其实施成本较高，可能带来的负面风险较大。因此，面对利益受损时，农民的最佳选择是沉默，这种沉默超过可容忍的限度后，最终通过“体制外”的上访或暴力冲突的方式释放。而农民的这一选择，也大大降低了乡村干部违背农民意愿、做出自利性行为选择的成本，使得激励约束机制偏离制度预设的轨道。

四、“乡政村治”模式的探索---基于成都市农村产权改革的调查

长期以来，土地作为农民的“命根子”，客观具有就业保障、养老保障等基本功能。随着城市化进程的推进，大规模的农村用地被征用，但是土地补偿款标准过低、补偿款被侵占挪用现象时有发生，成为农村群体性事件的诱导性因素。成都市作为统筹城乡发展的国家级实验区，从农村治理模式创新的角度，提出了“确权赋能”的改革思路①，让农民自己做主，在一定程度上解决了改革过程中因利益调整而可能带来的矛盾冲突。笔者赴成都实地考察了被誉为“中国农村产权制度改革第一村”的都江堰市柳街镇鹤鸣村的“确权赋能”改革、成都市首批农村产权制度改革试点村的温江区寿安镇东岳社区的“四大基础工程”试点，通过召开座谈会、听取情况介绍、实地走访等方法展开调研，获得了大量一手资料。

（一）鹤鸣村、东岳社区改革的基本做法

1.鹤鸣村的“确权赋能”改革

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年2月，都江堰市柳街镇成为成都市农村产权制度改革的试点镇，鹤鸣村则是柳街镇的试点村，有“中国农村产权制度改革第一村”的称号。全村共11个村民小组，623户，1 800余人。

鹤鸣村的改革，将确权放在一切工作的首位，要保护农民利益，首先要让他们的资产具有清楚的权属界定，并且得到普遍的合法表达。如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，则流转的主体便不可能为农民，而很可能是其他权力主体［21］。为此，鹤鸣村提出了“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的工作思路，以确权为先导。

4.4 适时收获 芝麻终花后20 d左右逐渐成熟，此时植株下部叶片基本脱落，茎秆颜色变黄或黄绿色，中部蒴果灌浆饱满，下部蒴果种子充分成熟，有少量蒴果轻微炸裂，种皮均呈现品种固有色泽。芝麻成熟后，应在早晚收获，避开中午高温阳光强烈照射，减少下部裂蒴掉籽或病死株裂蒴造成的损失。收时选优良单株留种，搞好提纯复壮。

但是，由于历史、政策等原因，农村土地产权关系不清晰，表现为邻里之间地界、村组的公共房屋归属、新近迁来的村民是否参与分配等不明确，这增大了确权的难度［22］。此外，我国现行《土地管理法》等法律法规虽然规定，我国的集体土地为集体经济组织所有，但何谓集体经济组织，法律规定表述不一致。因此，由谁作为农村集体土地所有者来组织实施确权，将土地使用权落实到具体的农户手中，就成为一个具有争议的问题。面对如此复杂的局面，镇党委、镇政府和农村基层干部都意识到，“代民做主”的老路行不通了。

为此，鹤鸣村在上级政府的指导下，充分发挥农民的积极性，通过成立议事会，来解决确权过程中面临的历史遗留问题和争议问题，得到了农民的信任和支持，并使确权工作得以顺利开展。鹤鸣村的村民议事会由村干部和村民代表组成，为了保证各村民小组的利益，每个村小组都选出3～5名议事会成员。每个组成立了由组长及村民代表组成的调解小组，负责处理本小组内村民之间的纠纷。同时，由村内德高望重的村民组成监事会，行使监督职能。并且制定了村规民约，来规范村民的行为。比如，对于在确权过程中面临的“增人不增地，减人不减地”政策与农村集体组织成员身份变动带来的矛盾，鹤鸣村将解决问题的主动权交给村民议事会，乡镇政府只提供法律帮助和引导，最后，在议事会成员的协调下，通过一部分人退田的方式使该问题得到了妥善解决，并签订了“调地协议”作为依据。鹤鸣村土地确权工作基本完成后，给农民颁发了“五证”——集体土地建设用地使用证540本、房产证522本、林权证8本、集体土地所有权证11本、土地承包经营权证书567本等，并落实了耕保金。

鹤鸣村农村产权制度改革，涉及农民的根本利益，而且面临的情况极为复杂，但是，改革中，通过充分发掘“草根智慧”，让农民为自己的利益做主，政府在这一过程中处于超脱的地位，主要进行政策引导，取得了较好的效果。据调查，自2008年2月鹤鸣村开展产权改革以来，没有发生过一起农民上访和基层干部以权谋私的事件，改革得到了农民的认可和拥护。

2.温江区寿安镇东岳社区的“四大基础工程”试点

东岳社区位于温江区寿安镇最北端，地处温、郫、都三县交界处，面积5.5平方公里，有24个居民小组，1 160户，3 664人，耕地面积3 770亩，集体建设用地1 597亩，河滩荒地3 171亩。2008年初，成都农村产权制度改革在都江堰市、双流县、大邑县和温江区先行先试，包括温江区寿安镇东岳社区在内的四个村成为首批试点村。

在改革中，东岳社区紧紧围绕着“四大基础工程”，即新型村级基层治理机制建设、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治开展工作。而新型基层治理机制为土地确权等其他三项工作提供了组织保障和体制保障。

东岳社区组建了由25名村民代表组成的村民议事会，负责村内主要事务的决策，在土地确权、土地综合整治、村级公共服务等重大议题上，由其负责提供决策方案。村委会干部负责议事会决策的执行。除此之外，为了监督议事会决策的合理性和村委会的执行情况，由村民选举5人组成监委会。东岳社区形成了议事、监督、执行一体的“七步工作法”：收集意见，提出议题；党组织审议议题；议事会议决；公示议决项目；居委会执行、监委会监督；满意度测评公示；立卷归档。为了把农村产权制度改革工作做扎实、做细致，东岳社区给开会定下了“铁”规矩，即“四签两不准”：群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字；不准代签，不准用圆珠笔和铅笔签字。笔者在东岳社区资料室就看到了由村民签字的会议通知。

正是由于东岳社区建立了以村民议事会为核心的新型治理机制，实现了真正的还权于民，同时有较为完善的监督机制，该社区确权赋能改革工作才具有了坚实的基础。

（二）“确权赋能”改革的评价---基于农村治理模式改革的视角

通过对鹤鸣村和东岳社区确权赋能改革的调研，笔者发现二者之间有一些共同点，即以村民议事会、监委会为载体，赋予村民话语权，充分尊重村民的意愿，真正做到“还权于民”，乡镇政府不干预村内事务，仅发挥引导、指导作用。这在很大程度上解决了传统的“乡政村治”的农村治理模式中，由于村民对村干部监督缺位和乡村干部“合谋”，而侵害村民利益的问题。

土地产权制度改革关系到农民的切身利益。在确权赋能改革中，如果忽视农民的利益诉求，而由农村基层干部“代民做主”，可能会出现损害农民利益的事情，引发群体性冲突，动摇执政根基。为此，成都市在改革初期，就提出“还权于民”、农民的事情由农民做主的理念。而农民议事会、监委会的成立，则在一定程度上弥补了传统治理结构中监督者缺位的问题，从而形成了较为完备的“治理结构”：村民大会，村民议事会（监委会），村委会。这一治理模式类似于公司治理中的“股东大会，董事会（监事会），经理人”模式，弥补了“所有者缺位”问题，可以有效解决“内部人控制”现象。

此外，在土地确权制度改革中，两地对于有争议的问题，交由村民议事会和村小组代表、村内德高望重的老人来协调解决，建立和健全基层自治组织内部纠纷调处机制。在改革中，通过相应的规章制度或乡规民约，建立相应的基层组织内部纠纷调处机制，充分发挥它们在地缘关系、人脉关系等方面的优势，把矛盾消化在基层组织内部。

（三）需要进一步探讨的问题

通过对鹤鸣村、东岳社区确权赋能改革的调研，笔者发现：组建村民议事会，改革完善传统的“乡政村治”的农村治理模式，对于保障农民的合法权益、维护农村社会和谐稳定发挥了积极作用。但是，也应该清醒地认识到，成都等地的改革也存在着一些无法回避的问题，需要进一步探讨。

第一，村民议事会的法律地位需要明确。鹤鸣村和东岳社区的改革，通过村民议事会将村集体土地确权到户、到人。这样做虽然实践结果较为满意，但也隐含着一个问题：村民议事会的法律地位如何确认，村民议事会的决策是否能够得到现行法律法规的认可。目前，我国《村民委员会组织法》中没有对村民议事会的法律地位做出规定。但是，村民议事会行使的诸如土地确权等职能，在本质上具有公权力的属性。而对议事会成员的监督缺乏公权力的介入，主要依靠议事会成员的自觉，这显然与其承担的公权力责任是不匹配的。

第二，成都市有关文件，对议事会的议事规则、程序等都有明确的规定，而且从两地的经验看，也形成了较为成熟的议事规程，议事会成员都能本着协商解决矛盾纠纷的目的，研究制定改革方案。但是，随着土地确权等工作的完成，在开展“增减挂钩”、土地综合整治、农村公共服务供给等工作的过程中，各种利益关系更加复杂。而村民议事会成员来自不同的村小组，代表本小组的利益，当各小组利益无法协调时，村民议事会可能难以达成一致意见，此时是否有相应的机制来解决此问题，法律法规和成都市的相关文件也没有给予回应。此外，东岳社区的监委会成员主要由党员组成，而且独立于村民议事会，但是，成都市出台的有关监委会人员构成的意见却要求今后的监委会成员必须从议事会成员中选举产生。本来监委会的主要职能就是监督议事会的决策，但如果监委会成员来自议事会，如何保障监督的独立性也就值得探讨。如果监委会的监督缺乏独立性，农民的利益就缺少了一道保护屏障。

第三，从治理理论角度看，治理一般分为内部治理和外部治理。所谓内部治理表现为股东大会、董事会（监事会）、经理人的自我制衡和内部控制，外部治理则来自政府、市场等的监督。在农村治理模式中，议事会、监委会制度的引入，有效解决了内部治理中村民监督缺位的问题，完善了内部治理结构。但是，两地改革中，乡镇政府和上级政府部门则主要负责引导和指导，不进行具体的管控，一切事务交由农民做主。在外部监督不及时和缺位的情况下，如果议事会、监委会的法律地位不明确、议事规程不完善，一些问题可能得不到及时有效的解决。

注释：

①以“确权赋能”为特征的成都土地制度改革引起了学术界的普遍关注，在学术界已引起广泛争论。而本文的研究重点在于分析确权过程中各利益相关者的行为方式以及对乡村治理制度创新的启示，而不是对改革本身的评论。

［1］徐勇.从村治到乡政:乡村管理的第二次制度创新[J].山东科技大学学报（社会科学版），2002(3):27-31.

［2］甘信奎.中国农村治理模式的历史演变及未来走向——从“乡政村治”到“县政乡社”［J］.江汉论坛，2007（12）：82-85.

［3］南刚志.中国乡村治理模式的创新:从“乡政村治”到“乡村民主自治”［J］.中国行政管理，2011（5）：70-74.

［4］杜力夫，魏登峰.从“乡政村治”到“县政乡治”——新农村建设中乡村治理模式再探讨［J］.华东经济管理，2007（2）：47-50.

［5］徐增阳，黄辉祥.财政压力与行政变迁——农村税费改革背景下的乡镇政府改革［J］.中国农村经济，2002(9):19-25.

［6］尹焕三.“乡政村治”治理架构的缺憾与优化［J］.国家行政学院学报，2006(2):25-27.

［7］李晓鹏.双重授权逻辑冲突中的乡政村治——国家建构视角下村民自治的阐释［J］.求实，2015(4):84-91.

［8］崔建国.实现“乡政村治”良性互动的有效途径［J］.唯实，2012(7):59-61.

［9］姚锐敏.“乡政村治”行政体制的利弊分析与改革出路［J］.行政论坛，2012(5):9-13.

［10］杨国良.乡政村治过程中的权力运作逻辑［J］.中共浙江省委党校学报，2009（3）：89-93.

［11］周铁涛，李振华，丁佳.论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治［J］.山东行政学院学报，2010(8):24-27.

［12］丁建军.后农业税时代的乡村关系及其治理逻辑［J］.云南行政学院学报，2009(4):85-87.

［13］贺雪峰，阿古智子.村干部的动力机制与角色类型——兼论乡村治理研究中的若干相关话题［J］.学习与探索，2006 (3):71-76.

［14］胡振亚，任中平.论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适［J］.重庆邮电学院学报（社会科学版），2006(2): 210-212.

［15］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：上海三联书店，上海人民出版社,1995:2.

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［18］祝海波，程兴火.委托—代理关系视角下的村民自治组织［J］.农村经济，2006(9):15-18.

［19］沈艺峰.资本结构理论史［M］.北京：经济科学出版社,1999：208.

［20］郭强，蒋东生.不完全契约与独立董事作用的本质及有效性分析——从传统法人治理结构的缺陷论起［J］.管理世界，2003(2):78-98.

［21］北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础［N］.四川日报，2009-09-03(C02).

［22］王怀，刘莉.让农民有尊严地参与自己的事务决策［N］.四川日报，2010-04-13(003).

【责任编辑刘晔】

Dilemmas of"Township Government and Villager Autonomy"and Innovation of Governance Model——Based on an Investigation on Rural Proprietorship Reform in Chengdu

LIU Dehao
（School of Politics and Public Administration,Haikou,Hainan，570228）

Since the reform and opening policy in the late 1970s,a new governance model"township government and villager autonomy"in rural areas of China has been formed gradually.Based on the game analysis among the township government,village committee and peasants,it could be found that the peasants became the"vulnerable groups"because of the collusion of the leaders of villages and townships and the inefficient supervision on the village officials.By theory,the incentive and constraint mechanism has been built up in the model of rural governance to restrain the behaviors of township governments and village committees so as to protect the peasants'benefits.However,it leads to little practical effect due to the high implementation cost.With a reference of the rural ownership reform in Chengdu,which was a national pilot district for integrating the developments of the rural areas and urban areas,this paper proposed that rural council played a valuable role in improving the rural governance model.

Township Government and Villager Autonomy,Rural Governance Model,Rural Council

F323

A

1674-6511（2016）05-0036-07

2015-11-05

国家社科基金青年项目（13CHS92）；国家留学基金公派访学项目（201407565001）；海南省自然科学基金项目（712138）。

刘德浩(1981-)，男，汉族，山东青州人，海南大学政治与公共管理学院副教授，中央财经大学中国精算研究院博士后，荷兰蒂尔堡大学访问学者。研究方向：社会治理与社会政策研究。