成都市双流区村（居）民议事会在基层群众民主自治中的实践与思考

李聪+黄菊+柏世波+郑贵安

改革开放以来，中国共产党团结带领人民在发展社会主义民主政治方面取得了重大成就，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。成都市双流区在党中央、省委和市委的正确领导下，沿着中国特色社会主义政治发展道路前进，以村（居）民议事会为抓手，贯彻落实基层群众自治的基本政治制度，在基层群众民主自治中为完善基层治理体系和治理能力现代化做出了有益的探索和实践。

一、双流区村（居）民议事会产生的基本背景

按照《村（居）民委员会组织法》的规定，村（居）民会议、村民代表会议都有议事、决策、监督的职能，之所以专门设立村（居）民议事会，是为了更好的发挥村（居）民民主自治的作用，破解村（居）民会议难召集、村民代表大会难议决、村级事务群众难参与、村（社区）两委难监督和基层群众形式上有权、实际上无权等问题。

《村（居）民委员会组织法》对村（居）民会议、村民代表会议有严格的参会人数规定。召开村（居）民会议要求18周岁以上的村（居）民都要参加，而且参会人数必须达到过半数或者三分之二以上户的代表，会议才有效;召开村民代表会议，要三分之二以上的代表参会，会议才有效。在这种情况下，召开村（居）民会议、村民代表会议就存在参会人数多、会议规模大、会场不好找、开会成本高、会议难组织、人数到不齐等一系列问题。

村（居）民会议、村民代表会议不好开，导致的结果就是村（社区）两委干部逐渐大包大揽、扮演起了代民作主的角色，很多事情都是村（社区）干部“拍板”，就出现了工作不透明、办事不公开、群众不清楚的情况，即使村组干部做的是好事，办的是正事，也得不到群众的理解和支持，导致群众不明白、干部不清白，干部拼命干、群众冷眼看。尤其是在统筹城乡进程中，村级事务逐渐增加，群众总认为干部以权谋私，干群矛盾突出。在这样的背景下，就迫切要求改革，要对村（社区）基层自治管理的主体、方式、途径进行转变。

2008年，成都市推行村民议事会试点工作，双流区首创了“村两委+议事会”的新型基层治理机制，就是在原有村党组织、村委会的基础上增设议事会，它是一个“人员规模适度、能代表群众利益、具有议事决策监督权”的机构，在授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村委会工作。双流区议事会推行8年以来，不断优化完善基层治理体系，现已形成党组织领导、议事会决策、村（居）委会执行、监委会监督的“一核多元、合作共治”的基层治理体系。

二、双流区村（居）民议事会运行的民主路径和有益做法

目前，双流区134个村（社区）均建立了议事会制度，全区共有议事会成员4408人。2015年，全区议事会成员平均参会率达92.1%;共收集公共服务、经济发展等类型议题3315个，通过“议事日”议决议题3238个，涉及资金21845万元，实现了民事民议、民事民定、民事民办、民事民管，成为村级治理的有力抓手，受到群众充分肯定。双流区设立村（居）民议事会制度8年来，围绕中国共产党的领导、依法治国和人民当家做主，探索了基层群众自治的民主路径，建立了“四固四化”制度。

（一）双流区村（居）民议事会对基层群众自治民主路径的探索

双流区村（居）民议事会的运行牢牢把握住村（居）民民主自治这个核心，始终围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个方面坚持和完善基层群众自治制度。

1.民主选举。民主选举是双流区村（居）民议事会良好运行的基础，每个村（社区）的村（居）民议事会成员21—49人，每个村（居）民小组有两个以上村（居）民议事会成员名额，村（居）民小组议事会成员不少于5人，规模较小的，村（居）民小组议事会成员不少于3人。村（居）民议事会召集人通过选举产生，村（居）民小组议事会召集人，从村（居）民小组议事会成员中选举产生。村（居）民议事会成员，由各村（居）民小组有选举权的村（居）民从本小组议事会成员中选举产生。村（居）民小组议事会成员，由本小组有选举权的村（居）民选举产生。

2.民主决策。民主决策是双流区村（居）民议事会良好运行的关键环节，在会前就要求做好议题提出、议题审查、议题告知、征求意见等工作，会中充分保障议事会成员发表意见的权利，按一人一票原则，对村（居）民会议授权范围内的事项进行表决，对村（居）民（代表）会议授权范围以外的村级事务和村（居）两委重大决定，在广泛收集民意、民愿基础上民主建言。

3.民主管理。民主管理是双流区村（居）民议事会良好运行的核心内容，村（居）民会议难召开，两委干部大包大揽，造成了村（居）民形式上有权，实际上无权的问题，双流区村（居）民议事会在议事会成员定期走访联系户的基础上，行使各项权利并履行各项义务，每月25日定时召开议事会，议决属于村（居）民自治的重要内容，充分发挥村（居）民作为基层自治主体民主管理村级事务的重要作用。

4.民主监督。民主监督是双流区村（居）民议事会良好运行的重要组成部分，双流区村（居）民议事会的民主监督分为议事会对村（居）委会的监督，有权撤销村（居）委会不合适的决定;村（居）务监委会对村（居）民议事会的监督，监督委员会成员全程监督会议讨论、表决等情况，并对当次会议参会人数是否符合要求、会议议程是否按照规定程序、会议讨论是否民主、表决结果是否有效等情况签署意见;村（居）民对村（居）民议事会的监督，村（居）民议事会的会议时间、会议地点、参会人员、会议议题、决议情况等要素都要进行公示，村（居）民（代表）会议有权撤销村（居）民议事会不适当的决定。

（二）建立“四固四化”制度

为了规范完善村（居）民议事会的运行，更好的发挥村（居）民议事会在基层自治中的良好作用，双流区建立了“四固四化”制度。

1.固定四个时间，促进议事会运行常态化。固定每月20日、23日、25日分别为议事会议题审查日、会议通知日、议事日和议事结果公告日，破解议事会召开随意、时间无保障的问题。

2.固定四类人员，促进议事会运行民主化。除应出席会议的议事会成员外，固定村（居）务监督委员会、两委成员、两代表一委员、提出诉求的党员群众等4类人员列席会议，主动纳谏接受监督。

3.固定四项议程，促进议事会运行规范化。一是传达学习上级党委政府决策部署、重要会议、重要文件精神;二是通报党务、村（居）务、财务公开情况;三是通报议事会议决事项办理执行情况;四是讨论决议当月议题。

4.固定四项制度，促进议事会运行科学化。一是议事会成员联系村（居）民制度，明确每名成员联系10—15户群众;二是议题两级审查制度，党组织和监委会联席会议审查议题后，报镇（街道）驻村（社区）工作组审定;三是联系指导制度，镇（街道）党政主要领导每月逐村指导议事会，区级部门党建指导员、镇（街道）包片领导和驻村干部每月列席指导议事会;四是村级事务决策咨询制度，全区建立基层治理、物业管理、法律法规等12个专业咨询组，为议事会决策提供专业咨询

三、双流区村（居）民议事会运行中存在的问题

双流区探索议事会运行以来，积累了很多有益的经验和做法，但也存在着一些问题和不足，主要体现在以下几个方面。

一是在议事会整个程序上，部分村（社区）议事会相对不够规范，有的议事会成员走访联系户不积极，议题征求意见不充分，议题讨论不热烈，归档整理不及时、不规范，议事会记录本不完整、不全面。

二是在议题方面，一是议题把握不准确，存在越权议题和找不到合适议题的现象。二是提出的来源比较单一，据不完全统计，村（社区）“两委”提出的议题占90%以上，其他来源仅占10%。三是议题内容单一，基本上都是关于公共资金使用的议题，缺乏有效管理村级事务的方式方法智慧调整的议题。

三是个别议事会成员能力素质与工作要求不适应。一些议事会成员对民主的认识有偏差，个别议事会成员全局观念、大局意识不强，讲局部利益多、顾集体利益少，重权利轻义务。

四是在村（社区）议事过程中，部分村（社区）议事会存在流于“形式”的问题，议事不够充分，议事会成员发言不积极，列席人员发言少，围绕一个议题展开争论的情况不多，没有充分发挥出集民智议民事的作用。

四、对双流区村（居）民议事会的思考与建议

走中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。成都市双流区推行议事会8年来，在整个村（居）民议事会的推动设立和基本框架的构建上，是党领导人民进行中国特色社会主义民主建设发挥领导核心的主动作为，是一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线的生动实践。双流区村（居）民议事会的设立和运行，更好的保障了人民群众当家做主，促进了基层群众自我管理、自我教育、自我服务。在推动村（居）民议事会的规范运行上，各个层面都制定了相应的规范性文件，充分体现了党领导人民依法治国理念的践行。

人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族的伟大复兴。基层民主作为中国特色社会主义政治建设的重要部分，是实现最广泛的人民民主的基础。新形势要求不断改进和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政的水准。完善基层群众自治制度，发展基层民主，是社会主义民主政治建设的必然要求。

由管理到治理是一个从工作理念、工作方式、制度设计到机制构建，全方位的、艰难的、长期的转变过程。双流区村（居）民议事会的探索实践还有很长的路要走，有很多地方需要完善规范。当前，关键要贯彻落实好相关的制度办法，并在日常的工作中不断发现和解决新情况新问题，特别是要注意构建长效的工作机制

（一）进一步强化党的领导

村（居）民议事会接受村（社区）党组织领导，村（居）民议事会由村（社区）党组织书记负责召集并主持，可以说，村（社区）党组织书记相当程度上决定着村（居）民议事会运行的好坏。要进一步选优配强村（社区）党组织书记，由责任感强、热心公共事务、懂政策、明程序的党员担任村（社区）党组织书记，将村（社区）议事会运行情况作为考评重要依据，推动建立能上能下制度，切实保障村（居）民议事会运作中党的领导核心作用。

（二）加大对议事会成员的培训力度

好的制度要产生好的效果，还需要人来执行，议事会成员的能力素质可以通过学习教育得到显著提升。通过培训学习教育，提高议事会成员为民服务意识、有序议事意识、当家作主的意识，提高议事会成员民主议事、规范议事、科学议事的能力，让议事会成员真正做好信息员、参谋员、宣传员。

（三）提高议事会议题的质量

要明确村（居）民议事会的权力边界，确定由村（居）民会议授权的事项才能作为议题进行决议，明确属于村（社区）两委决定的事项，村（居）民议事会不应越权议事，防止议事会成为村（社区）两委推卸责任不敢担当的“挡箭牌”。

（四）激发群众的政治参与意识

有的群众议事会成员对涉及到自身利益的事情才关心，事不关己就漠不关心，要通过宣传教育，更好的引导群众认识到自身利益和集体利益的密切关系，增强集体责任感和荣誉感，增强参与村（社区）事务的积极性，要能将与集体利益密切相关的问题发现出来，通过村（社区）议事会集思广益解决现实问题。

（五）落实好各项规章制度

为促进村（民）议事会的规范化运行、双流区围绕议事程序、议事日、议事会成员管理、监委会、部门指导等制发了多个文件，好的制度要起到好的效果，关键还在于执行，上级部门要定期不定期对村（居）民议事会运行情况进行检查，对发现的问题要立即责成整改，要解放思想实事求是，对不和时宜的规定进行调整，不断完善各项规章制度。

党中央提出要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。习近平总书记也指出“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。”双流区要继续坚持以村（居）民议事会作为落实基层民主的着力点，不断完善基层民主制度，畅通民主渠道，健全议事机制，保障人民当家作主。