公共资源利用中议事会制度的探索

秦强

[摘 要]公共资源的有效利用问题一直是可持续发展的关键。议事会通过其合理的工作机制，能够有效解决地方公共资源的利用问题。议事会的工作机制与自主治理理论中长期存续使用公共池塘资源所具有的八大条件相契合，因此，以自主治理理论来分析议事，会使公共资源得到有效利用。

[关键词]议事会；公共资源；自主治理理论

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.140

[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-03

公共资源的有效利用一直是我国社会发展所追求的目标之一。是否有效利用公共资源与保持社会可持续发展之间有紧密的相关性。在经济发展过程中，地方政府为了政绩需要，往往采用粗放式经济发展方式，将自己任职期间的经济建设搞上去，忽视了公共资源的有效利用和地区的可持续发展。

2013年，山东青岛市城阳区棘洪滩街道在农村社区全面推行以“请居民参与、听居民意见、让居民监督”为主要内容的“市民议事”制度，探索有效利用地区公共资源的有效方式。

1 議事会的主要指向

议事会作为解决社区矛盾的一种新手段，它不同于以往政府主导的社区管理模式，是一个由社区“两委”代表、居民代表、党员代表、企业代表及新市民代表等多元主体所组成的，在完全信息的结构下，通过平等对话和共同协商等方式，解决社区公共事务的自治性组织。为有效解决社区问题，青岛市棘洪滩街道对议事会方式进行了探索。棘洪滩街道社区议事会建立于2013年，其所属的中华埠社区通过社区议事会主要解决了中心大街道路硬化、出租闲置房屋等问题；前海西社区主要解决了社区文化活动场所建设、排水沟疏通、社区绿化带建设等问题；西毛社区主要解决了社区资金使用、房屋改造等问题（资料来源于对青岛市棘洪滩街道的调研）。通过分析两街道议事会解决的主要问题，发现社区议事会关乎社区发展的公共资源问题，特别是公共资源使用问题，如资金使用、车位管理、房屋拆迁等。

公共资源使用问题在公共管理领域一直被认为是难以解决的问题。在理论上，比如：公地悲剧理论、集体选择理论、囚徒困境理论等认为理性经济人集体使用有限公共资源时，会造成利益损失、资源衰竭。而在实际生活当中，公共资源使用问题也仍是困扰政府，尤其是基层政府的一个难题，因为现行的利维坦模式并不能有效解决这一难题。然而，通过分析棘洪滩街道社区议事会这一基层治理新模式，却发现社区议事会可以有效解决公共资源使用问题，其有效性的原因就在于它科学的工作机制。

2 社区议事会的工作机制

2.1 多元主体参与

社区议事会作为解决社区公共资源问题的场所，强调所有涉及利益关系的社区居民代表、企业代表、社区党员代表及社区工作人员代表等多元主体的共同参与。在棘洪滩街道，议事会参加主体须由社区“两委”成员代表、社区党员代表、社区居民代表、企业代表、新市民代表等组成。社区议事会及其工作人员扮演的是服务者、组织者、议事平台与机构制度的提供者。这一工作机制与元治理理论不谋而合，因为多元主体在政府提供的规则制度下共同协商讨论体现的正是元治理理论的内核。

2.2 完全信息结构

信息完全是居民参与公共事务的基础条件。社区议事会的完全信息结构主要通过其公开、透明的问题呈现方式形成。一方面，社区居民可通过这一公开、互动的交流平台获取更多的他人信息；另一方面，居民也可通过公开的信息呈现方式主动获取社区信息。在棘洪滩街道，社区议事会要求务必将上一次市民议事活动档案保存完善，并及时张贴《意见建议处理情况公示》和《下一轮议事活动通知单》，尽最大可能扩大居民知情权。所以，社区议事会是完全信息结构的，它能够让人们在知晓全部信息的前提下，各抒己见，充分反映问题，从而推动社区公共资源问题的解决。

2.3 协商民主

社区议事会不同于以往政府主导的管理模式，其强调更多的是一种治理。它充分尊重每一位参与主体的发言权，在协商一致的基础上实现对公共资源问题的解决。例如：在棘洪滩街道中华埠社区关于土地资源的使用上，对于有限的土地资源应该如何分配、租用土地的价格如何制定、随意占用土地者如何惩罚等问题，该社区通过召集具有土地诉求的居民代表、企业代表等利益主体，在议事会这一平台下，保障各方代表充分发表意见，彼此了解对方处境，最终通过共同协商制定的土地资源使用规则实现了该社区公共土地资源的有效使用。

2.4 现场完成的直接回应

参与社区事务的居民无疑是想获取自身利益的最大化。如果居民的利益得到实现，就会产生正向激励，利益如果得不到实现，这种激励就会消退。社区议事会强调的是一种现场完成的直接回应。在居民反映问题后，各参与主体在议事会现场就可以发表意见，对问题进行协商解决。对于现场不能解决的问题，问题本身会责任到人，并要求责任人及时反馈解决结果，同时各方主体也可对反馈结果进行共同监督。这种现场完成的直接回应促使人们的利益以最短的时间实现，不仅提高了议事会办事效率，而且也激励了多元主体主动参与到社区议事会当中来。棘洪滩街道议事会工作流程如图1所示。

社区议事会的工作机制具有鲜明的时代特征，同时也符合现实的迫切需要。在麦子店街道和棘洪滩街道社区议事会的具体运行中，笔者发现正是这一工作机制使社区公共资源问题得到有效解决。笔者通过以下几点，分析了工作机制能够有效解决社区公共资源问题的原因。

3 社区议事会工作机制有效性分析

依据棘洪滩街道社区议事会的具体运行情况，笔者分析发现社区议事会工作机制的有效性一方面是因为它顺应了时代的需要，符合人们的需求；另一方面，作为一个复杂性综合系统，这一工作机制的有效性还依赖于其他相关因素的集合。各因素之间相互作用、相互补充，最终使社区议事会工作机制发挥出处理社区公共资源的系统效用。

图1 棘洪滩街道议事会工作流程

3.1 邊界明确

边界是指一种稳定的秩序，具有限制和调整的属性。社区议事会的边界主要强调社区本身以及社区利害关系人的边界。社区议事会边界明确指社区本身范围和议事会参与主体有明确的界线。首先，社区议事会解决的是本社区的问题，尤指社区内公共资源问题。社区边界比较明确，不涉及其他社区。其次，对于提取一定资源单位的利害关系人，社区议事会规定的也十分明确，即本社区的居民代表、工作人员代表以及相关的企业代表、社会组织代表等。边界明确使社区居民知晓谁是社区议事会的参与主体、社区议事会可以解决哪些范围内的问题，从而使社区议事会工作机制在解决公共资源问题时具有针对性。

3.2 供需平衡

供给与需求情况作为反映市场运行的晴雨表，是经济发展关注的两大基本问题。社区的供给一般指社区物资、资金、劳动等。需求一般指人们占用公共资源的单位、时间、技术等。对于社区供给与需求之间的矛盾，可以在社区议事会中寻求共同的解决之道。分析发现，虽然各社区发展情况不同，供给需求存在很大差距，但社区议事会却能很好地促进二者平衡。原因在于，社区议事会作为居民集体的议事场所，对于社区内道路、资金、环境等公共资源都较为了解，在议事会决定一项策略时，居民集体会考虑到当地情况，以有限的资源实现最大的价值。

3.3 集体决定

社区议事会的运行程序与规则是由居委会或街道办在听取民意，取得多数人同意之后而建立的，居民不仅能够参与到规则的制定当中，而且对操作规则具有较强的影响力。对于社区公共资源的使用，政府仅是议事场所和规则的提供者，与其他主体之间是一种平等关系，最终决策是由多元主体在进行充分民主协商的基础上形成的公共意志，而不是政府单方面的意志。更重要的是，集体决定的规则能够在听取民意的同时，激发居民参与社区议事会的积极性，提高居民参与意识，从而进一步推动民主政治的发展。

3.4 互相监督

社区议事会既是居民表达意见的地方，也是居民进行监督的场所。一方面，社区议事会定期召开，社区领导人员会向居民公布社区资源的使用、维修、保护情况，接受居民的监督；另一方面，对于居民反映的问题，社区议事会设有问题反馈表，对于问题解决的时间、居民的满意度会有及时的跟踪，从而在具体环节上实现监督。此外，在议事过程中，由于多元主体都是利益相关者，彼此之间互相了解，能够在信息真实、透明的基础上实现互相监督。而对于损害公共资源、违反资源使用规定者，社区议事会可通过广播、公告栏、法律等不同层次的制裁手段对违反使用者进行惩罚。

3.5 规则稳定

社区议事会运行规则具有较强的稳定性。它的规则是在社区居委会主持下，充分听取民意后建立起来，是居民整体决定的结果，而不受政府或单个居民意志的影响。议事会强调的规则不多但却抓住了关键环节，主要包括多元主体参与、平等发言、多数人同意等。此外，议事会规则的稳定性还表现在当外部威权威胁到规则稳定时，只有在居民整体协商同意、充分授权之后才可进行改变。在麦子店街道和棘洪滩社区议事会的具体运行当中，两街道议事会规则从建立初期到现在基本没有发生改变，多元主体按照既定、易行的规则，有效地保障了公共资源的有效使用。

社区议事会能够有效解决社区公共资源使用问题，依赖于其工作机制的充分发挥，而工作机制有效性发挥的背后，其实隐藏着如边界明确、供需平衡、集体决定、相互监督和规则稳定等若干因素相互发生作用的结果。面对公共资源问题，奥斯特罗姆在其自主治理理论当中曾指出，长期存续的公共池塘资源治理模式具有一定的相似性。

4 社区议事会制度与自主治理理论的对比分析

自主治理理论由埃莉诺·奥斯特罗姆提出，主要阐述了如何走出集体行动困境以实现公共池塘资源有效使用等问题。她通过分析瑞士托拜耳高山牧地、菲律宾桑赫拉灌溉水渠等地区公共资源的使用方式，总结出长期存续使用公共池塘资源具有八大相似性，即清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件相一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织的最低限度的认可、嵌套式企业。她认为，当这八大原则同时满足时，公共池塘资源在一定程度能够实现有效持续使用。从某种意义上，如果仔细审查同样作为解决公共资源使用的社区议事会制度，会发现社区议事会工作机制有效性发挥所依赖的因素与自主治理理论所强调的八大相似性其实是一种暗契关系。

自主治理理论强调清晰界定边界，认为公共池塘资源本身必须予以明确，有权从公共设施资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确确定，而社区议事会强调边界明确，参与主体为社区居民，问题范围为社区内公共资源问题。自主治理理论强调占用和供应规则与当地条件相一致，认为规定占用的时间、地点、技术和资源单位数量的占用规则要与当地条件及所需劳动、物资和资金的供应规则相一致，而社区议事会强调通过协商民主达到供给与需求相平衡；自主治理理论强调集体选择的安排，认为绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与操作规则的修改，而社区议事会强调集体决定，听取多元集体的意见。自主治理理论强调监督、分级制裁和冲突解决机制，而社区议事会也相应设有监督机制、公开信息机制、公共协商论坛，对于违反占用者也依据其严重程度进行分层次惩罚。最后，自主治理理论强调对组织的最低限度的认可，认为占用者设计自己制度的权力应当不受外部政府威权的挑战，而社区议事会拥有一套稳定的规则，规则的制定需要得到居民集体的同意，在居民充分协商、授权之后才可进行改变。

然而，自主治理理论与社区议事会工作机制有效性因素并不是在每一点都暗契。对于嵌套式企业而言，自主治理理论认为嵌套式企业应当存在，应将占用、供应、监督、强制执行及冲突解决等放在一个多层次的嵌套式企业中加以组织，而社区议事会并没有一套嵌套式企业。究其原因，奥斯特罗姆提供嵌套式企业是由于她所研究的公共资源处于区、县、乡镇等具有一定规模、层级的地域中，问题的解决也是受到多层次组织的影响。而社区议事会却不然，因为社区议事会本身就处于一个最基层的社区当中，它不同于区县乡镇等地的公共资源问题，当本身就处于最基层时，也就无需处于嵌套式企业当中。通过以上分析可以发现，社区议事会制度与自主治理理论其实在实际上属于一种暗契关系，两者强调的核心原则具有一致性。既然自主治理理论能够运用这些原则成功解决公共资源问题，那么社区议事会制度能够有效处理社区公共资源问题也就不足为奇了。

社区议事会作为我国社区自主治理的先进模式，现已在全国范围内流行起来。通过分析棘洪滩街道社区议事会的具体运行，可以发现社区议事会解决的是困扰社区发展的公共资源问题。面对这一难题，社区议事会主要依靠其工作机制，即多元主体参与、完全信息结构、协商民主和现场完成、直接汇报解决。而对比奥斯特罗姆长期存续的公共池塘资源八大相似性，则可以进一步发现，社区议事会工作机制有效性发挥所依赖的相关因素与长期存续的公共池塘资源八大相似性因素其实是一种暗契关系，这也更加证明了社区议事会确实能够有效解决社区公共资源问题。

主要参考文献

[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务治理之道[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海译文出版社，2012.

[2]陈兴淋.组织边界的理论及其应用[J].学术界，2008（2）.