城市公共服务绩效评价指标体系研究——以北京为实证分析

陆小成

(北京市社会科学院　市情调查研究中心，北京　100101)



城市公共服务绩效评价指标体系研究
——以北京为实证分析

陆小成

(北京市社会科学院市情调查研究中心，北京100101)

摘要：建设服务型政府，必然要求提升和有效评价城市政府的公共服务能力及其绩效水平。本研究以北京市各区县为例进行实证分析，采用综合评价法对城市公共服务绩效水平进行评价，总结公共服务差距及其问题，并提出相关政策建议。公共服务型政府的构建，要求改变以GDP为主导的单一经济指标评价模式，向综合型、均等化、民本位、公共服务型的政府绩效指标评价模式转变；必须按照以人为本和均等化的要求加强公共服务供给；同时，要建立公共服务标准，按人均占有量保障基本公共服务的财政支出，并不断提高公共服务财政支出比重和供给水平。

关键词：服务型政府；公共服务；评价指标体系；北京市；实证研究

一、服务型政府与城市公共服务绩效评价的战略意义

强化城市政府公共服务职能，实现基本公共服务均等化，不断提高城市政府的公共服务能力，形成惠及全体人民的基本公共服务体系，是建设服务型政府、构建社会主义和谐社会的内在要求。公共服务绩效评价指标体系作为政府公共服务评估的前提和基础，已成为学界研究的热点问题。[1]本文所研究的各区县是指北京市所辖16个区县。北京市作为国家首都，建设首善之区和服务型政府，必然要求提升政府的公共服务能力和服务绩效，对于构建城市公共服务评价指标体系问题的探讨，具有重要的理论意义和现实价值。

首先，有助于提升地方政府的公共服务能力，确保城市公共服务的有效供给，促进基本公共服务均等化。服务型政府建设不仅要求政府转变职能，而且需要构建一套通用的、能经得起时间考验的公共服务绩效评价体系，对其进行应用、检验，确保政府公共服务的有效供给。[2]基本公共服务均等化是当前构建和谐社会与建设服务型政府的重要目标和基本内容，加强公共服务绩效的评价，有利于督促和监管各区县政府形成对公共服务的高度重视，有利于对各区县公共服务的总体绩效进行评价和比较，从而了解各区县公共服务的实际情况，发现问题与不足，进而有利于各级政府在公共服务供给和能力提升方面采取有效措施。

其次，构建公共服务绩效评价指标体系，并加以不断修正和推广应用，有助于探索出一套富有中国特色的城市政府公共服务评估模式。构建公共服务评价指标体系，有利于完善基层政府绩效评价的理论基础和实际应用经验，将政府管理体制改革的宏观战略、规划实施与结果评价有机地结合起来，构建科学的城市政府公共服务评价体系和决策模式，为改善县级政府公共服务绩效提供有价值的参考信息；有利于提高县级政府公共服务评价工作的科学化水平；有利于强化公共服务责任和提高政府公共服务管理水平，推进我国城市政府管理体制改革和公共服务型政府建设。

再次，有助于深化我国城市政府体制改革理论与公共服务绩效评价理论的研究。当前，我国城市政府公共服务绩效评估在理论和实践方面都存在着困难，对城市政府公共服务绩效评价体系构建的研究比较匮乏，这一方面是因为政府部门具有天然的垄断性，缺乏提高服务质量、提升公众满意度的内在动力，进行公共服务绩效评价存在着统计数据和调研的困难；另一方面是因为政府部门特有的公共性，决定了在绩效评估中存在着更多的技术性障碍，评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡，这在客观上也制约了城市政府公共服务绩效评价的进程。此外，由于公共服务理论的引进和实践应用比较短，相关经验还不够多，进行科学的研究与评价也存在不少问题。构建公共服务评价指标体系，有助于进一步推进这方面研究的深化和拓展，促进城市政府体制改革、公共服务及其评价等理论的发展，更好地为我国构建服务型政府服务。

二、城市公共服务绩效评价指标体系的构建

(一)公共服务绩效评价指标体系设计的基本原则。

构建各区县公共服务评价指标体系必须兼顾现状与发展，多层面考察各区县公共服务的发展情况，建立可行的公共服务评价指标体系。评价指标设计的原则主要有：(1)科学性与实用性原则。主要指各项指标的选取要具有科学性，数据的来源要具有客观和准确性，处理方法具有科学性，具体指标的设计覆盖面广，也要求能科学实用，体现实用性与合理性。(2)系统性与层次性原则。各区县公共服务评价指标体系构建是一项复杂的系统工程，应在不同层次上采用不同的指标。(3)动态性与稳定性原则。各区县公共服务评价的指标内容应保持一定的动态性，也要求评价指标设计在一定时期内保持相对稳定。(4)可测性和可比性原则。各区县公共服务评价指标体系应充分考虑到数据的可获得性和指标量化的难易程度，做到定量与定性相结合，可测性与可比性相结合。在本研究中，限于公共服务评价数据的可得性和可测性，我们依据的是关于北京各区县公共服务发展的直接或者间接数据，主要是来自于2010—2011年《北京市区域统计年鉴》和各区县统计年鉴的数据。鉴于北京市各区县经济社会发展水平差异比较大，人口密度、财政收入、区域面积等方面差异比较大，许多指标按人均、比重等方法进行了处理。这种比较也充分体现了基本公共服务均等化的基本要求，即许多指标的评价不仅依靠的是总量，而是按均量进行比较。

(二)公共服务绩效评价指标体系的设计。

关于公共服务评价指标体系的设计，学界进行了不少探讨，也形成了比较丰富的研究成果。例如，安体富、任强等提出的公共服务均等化水平指标体系，包括社会保障指数、公共安全指数、公共卫生指数、基础教育指数、基础设施指数、环境保护指数和科学技术指数等。[3]陈振明等在公共服务绩效评估体系中界定的公共服务领域，主要包括公共信息、公共安全、公共教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、基础设施、公共交通、文体休闲、科学技术十大领域，每一个领域下含若干个公共服务维度。[2]钟振强、宋丹兵也探讨了基本公共服务均等化的评价指标体系，主要包括人均GDP、人均财政收入、人均可支配财力、人均财政支出、各项基本公共服务人均支出等指标。[4]王玉明研究了县级政府绩效的综合评价指标体系，提出县级政府绩效评价主要包括经济发展、社会管理、公共服务、人民生活、资源环境、行政成本等，并认为县级政府在公共服务方面的职能重点是发展教育、科技、文化、卫生等事业，推进城乡公共设施建设等。[5]刘德吉采取主客观标准相结合的评价方法，对公共服务从财政投入、产出到效果的视角，重点围绕教育、医疗、社会保障等基本民生类公共服务设置了评价指标体系。[6]借鉴以上研究成果及专家的建议，本文所采用的城市公共服务评价指标主要包括基础教育水平、社会保障水平、医疗卫生服务水平、文化体育服务水平、环境保护服务水平、公共安全服务水平等六个方面(见表3)。

(三)公共服务绩效综合评价指标数据采集及其预处理。

通过采集北京各区县相关指标的数据，[7]并对原始数据进行处理，构成了我们研究北京市各区县公共服务综合评价的基础数据。其中人均数主要是用常住人口数、而不是本地户口人数，以充分体现公共服务供给的以人为本和均等化要求。在评价指标体系中，由于存在不同类型的指标，在进行综合评价前必须将指标的类型作一致化处理，一般做法是将逆指标和适度指标转化为正指标。本文采用临界值法无量纲转换，具体方法如下表1所示，其中m为指标观测值数，yi为转化后的指标值，一般为评价方案的个数。[8]167

表1.临界值法无量纲变换

(四)公共服务绩效综合评价指标权重的确定。

则称之为正互反矩阵(aii=1，i=1,…,n)。Saaty等建议引用数字1—9及其倒数作为标度确定aij的值。Saaty等人还用实验方法比较了在各种不同标度下人们判断结果的正确性，实验结果表明，采用1—9标度最为合适。本文以基础教育水平权重为例，设计指标权重咨询表，并把咨询表发放给从事基础教育领域的10位专家学者，请他们按层次分析法的要求，判断指标之间的相对重要性。对专家进行问卷调查后，得到各指标的判断矩阵如下表2所示。

表2.判断矩阵X11—X16(基础教育)

所以矩阵：

3.计算判断矩阵的最大特征值λmax。

A×W=2.34361.43360.94650.74970.61710.4525éëêêêêêêêêêùûúúúúúúúúúλmax=1n∑ni=1∑nj=1rij×WiWi=6.4925

4.一致性检验。计算一致性指标：CI=(λmax-n)/(n-1)=0.0985。查得矩阵平均一致性指标，计算一致性比率：

5.查找相应的平均随机一致性指标RI。对n=1,…,9，Saaty给出了RI的值，如下表所示：

n123456789RI000.580.901.121.241.321.411.45

因而判断矩阵具有满意一致性，得到基础教育水平各子指标值分别为：

W1=0.3526，W2=0.2178，W3=0.1440，W4=0.1199，W5=0.0951，W6=0.0706。按照上述方法可以求得其他指标的权重，具体结果如表3所示。从表3中的各指标权值可以看出，本文所研究的公共服务评价不再是以GDP为唯一指标，而是重在考察各项基本公共服务的均等化水平，如平均每万人普通中小学校数、平均每万人幼儿园数、平均每万人城镇居民最低生活保障人数、平均每万人拥有执业医师数、平均每万人拥有体育场馆个数等指标在各单项指标评价中的权值较高。在基础教育指标权重中，更强调教育经济支出水平，在社会保障和医疗卫生指标权重中均强调人均经费支出比重。在环境保护中，万元GDP能耗指标权重最高，为0.3011；其次为环境保护支出占地方财政支出的比重指标，权值均为0.1940。林木覆盖率、垃圾无害化处理率、空气质量等指标在较多区县已有比较好的基础，权重值稍低，分别为0.1789、0.1789、0.1470。而在准则层，基础教育、社会保障等指标权重较高，专家意见也均较为注重该两项公共服务供给的重要性，达0.2以上；而医疗卫生、环境保护、文化体育、公共安全等指标权重则为0.1左右，但总体来看悬殊不大，体现出各指标的重要性是较为均衡的。

表3.北京市各区县公共服务绩效综合评价指标权重

三、城市公共服务绩效综合评价及结果分析

图1.北京市各区县公共服务综合评价值及其比较

如图1所示，在北京市各区县公共服务绩效综合评价值中，由于考虑到人均水平和总比较，东城区(0.7525)、西城区(0.7245)、延庆县(0.6834)、门头沟区(0.6728)、平谷区(0.6544)、怀柔区(0.6238)等的公共服务水平排名前列。延庆县、门头沟区、平谷区、怀柔区等远郊区县，尽管在GDP总量、经济基础与城市化程度等方面不如其他核心城区，但在基本公共服务均等化水平方面却位居前列。密云县(0.5828)、朝阳区(0.5632)、海淀区(0.5514)、石景山区(0.5290)、丰台区(0.5259)、顺义区(0.5022)、房山区(0.5079)等排在第二方阵。大兴区(0.3702)、通州区(0.3884)、昌平区(0.4260)等在本年度公共服务绩效评价中排在最后方阵。

表4.北京市各区县公共服务绩效综合评价值

四、政策建议与研究不足

(一)主要政策建议。

(1)城市政府绩效评价要改变以GDP为主导的单一经济指标评价，重视向综合型、均等化、民本位、公共服务型的政府绩效指标评价转变。对地方政府绩效评价应以其公共服务绩效评价为主，鼓励和引导城市政府重视对基础教育、社会保障、医疗卫生、文化体育、环境保护、公共安全等方面的公共服务供给。海淀区、朝阳区在GDP总量及其增长速度方面在北京及全国均有一定的影响力，但在公共服务均等化排名中却处于北京市的中等水平。该评价指标体系的选择与建立有利于促进政府绩效评价指标与模式的转型。[9]19-38(2)坚持以人为本和均等化的要求，加强公共服务供给。城市政府应最大限度满足本区域人口的基本公共服务需求，不应将外来农民工、非本地户口的常住人口排除在公共服务供给领域之外，不仅要考虑城镇居民，还应将农民考虑在内，应坚持以人为本和基本公共服务均等化的要求，提高公共服务绩效水平、满足均等化的公共服务消费需求，促进北京建设首善之区和世界城市。(3)要建立城市公共服务标准，按人均占有量保障基本公共服务的财政支出。不断提高公共服务财政支出比重和供给水平，注重对人均占有量的评价与服务。如重视对生均教育经费支出比重、生均教职工数、幼儿园建设，重视对人均社会保障支出、最低生活保障、社会救助等方面的公共服务，重视对人均医疗卫生支出、健康检查、执业医师、医院床位数等指标，重视图书馆、体育场馆建设，重视空气质量、林木覆盖率、环境保护支出以及万元GDP能耗等指标，特别要重视火灾事故、交通安全、生产安全、社会治安等指标的公共服务供给和治理。

(二)研究不足与展望。

(1)由于数据获取和相关统计资料的不够齐全，无法选取更为优质的指标进行评价，许多指标的设计还比较粗浅，某些方面还难以客观反映其实际水平。限于指标选择、数据采集等方面的约束，本研究没有单独设立基础设施、科学技术等公共服务指标。(2)鉴于各区县地域之间、城乡之间经济社会发展的巨大差距，要做到城市之间的公共服务完全均等是不可能的，在同一地域范围内，基本公共服务均等化在城乡之间、社会群体之间的合理差距在短时间内存在也应是允许的。[10]因此，本研究主要是从人均数进行的宏观数据比较，存在的差距是客观的、合理的。(3)本研究主要采取的是量化评价指标，没有设计定性指标、没有考察公众满意度等指标，所评价的数据均来自于北京市，仅是从某些方面反映北京市各区县在该年度的公共服务水平。可以说，本文的研究属于尝试性探索，希望在城市公共服务绩效评价研究中引起社会各界的高度关注，推进城市公共服务评价的科学化和公共服务研究的理论与实践发展，助推城市公共服务能力提升和服务型政府建设。

参考文献：

[1]郭斌,薛冰.回顾与反思：政府公共服务评价指标体系研究进展[J].理论导刊,2009,(3).

[2]陈振明等.公共服务绩效评价的指标体系建构与应用分析[J].理论探讨,2009,(5).

[3]安体富,任强.中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析[J].财贸经济，2008,(6).

[4]钟振强,宋丹兵.论基本公共服务均等化及其评价指标体系[J].山西财政税务专科学校学报,2007,(5).

[5]王玉明.县级政府绩效综合评价指标体系的构建——基于广东的实证分析[J].广东行政学院学报,2009,(5).

[6]刘德吉.公共服务均等化的评价体系构建[J].江西行政学院学报,2010,(1).

[7]北京市统计局.北京区县统计年鉴[DB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/sjfb/bssj/ndsj/201108/P020110823342094689167.xls,2016-01-22.

[8]李朝鲜,李宝仁.现代服务业评价指标体系与方法研究[M].北京:中国经济出版社,2007.

[9]施昌奎.北京公共服务发展报告(2012—2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

[10]张强.基本公共服务均等化：制度保障与绩效评价[J].西北师范大学学报,2009,(2).

责任编辑：王升平

收稿日期：2016—02—21

作者简介：陆小成(1978—)，男，湖南耒阳人，北京市社会科学院市情调查研究中心副主任、副研究员，北京工业大学耿丹学院低碳创新研究中心主任，清华大学博士后，主要研究方向为城市发展、公共服务。

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)03—0024—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.004