公共政策的公共性：概念模型、测量与实证分析

张晓莲

(武汉职业技术学院　文化与传媒学院，湖北　武汉　430074)



公共政策的公共性：概念模型、测量与实证分析

张晓莲

(武汉职业技术学院文化与传媒学院，湖北武汉430074)

摘要：长期以来，西方学者把公共性视为哲学范畴加以关注和研究，忽略了对公共性在具体政策环境中的解释和测量，这是实践中各种公共性问题产生的重要原因之一。本研究以Haque的公共性理论为基础，构建了由公共监督的有效性、决策参与的有效性、政策相关服务的质量等七个因子构成的公共政策公共性概念模型；结合层次分析法开发了包括7个一级指标和18个二级指标的公共政策公共性的测量指标体系，并运用该测量体系对武汉市过江通道交通拥堵治理政策进行了实证分析。公共政策的公共性概念模型及其测量体系的作用不仅在于测度和诊断，更在于对公共政策公共性思维和行动的良性引导，在公共性的抽象理念和实践领域之间构筑沟通桥梁。

关键词：公共性；概念模型；公共政策；测量

一、引言

公共性无疑是公共政策最重要的属性。在理论上，具有公共性的公共政策应得到所有共同体成员的一致同意，即便短期内某项公共政策难以得到部分利益受损群体的支持，从长远来看，该政策也必须是致力于增进所有人的福利的。但是，就现阶段我国的实际情况而言，公共政策中背离公共性的情形时有发生，我国的公共政策正面临着公共性方面的挑战。

从实践中各种公共性问题产生的原因来看，公共政策公共性所存在着的尚未克服的理论限度是其重要因素之一。长期以来，西方学者把公共性视为哲学范畴加以关注和研究，希望“以一种总体性的视野解释公共性的普遍问题”，“为具体学科的公共性讨论提供前提性批判”[1]。但公共性是一个具有强烈的实践指向性的话题，相关哲学研究不屑于关注具体情境下的实践活动、不理会经验科学下的实证分析、更缺乏对公共性在具体政策环境中的测量和评价，其直接影响就是，公共性的实质并没有被政策实践者所理解，部分公共政策在制定和执行过程中发生了公共性缺失的问题。公共性概念不仅应在规范意义上得到全面深刻的描述，而且需在技术上得到可操作的诠释。因此，构建公共政策的公共性概念模型并开发相关测量工具，是一项重要而有益的工作。

二、文献回顾

(一)何为公共性。

公共性是公共行政的核心概念。每一位试图对公共行政理论建设作出贡献的研究者，都不可回避地要对公共性进行解释。然而，对于何为公共性，理论界并未取得共识。学者们分别从哲学、政治学、经济学等不同学科视角出发解释公共性，这些解释归结起来建立在两种理论基础之上，即公共产品理论和公共利益理论。[2]

基于公共产品理论的公共性研究把公共性定义为公共产品的“公共”程度或拥挤系数，所持有的一般观点是，公共性与公共品的外部性相关，公共品的外部性越强、排他成本越高，其公共性程度就越高。代表性成果有美国Means教授关于地方政府公共服务公共性的研究，[3]Hayes和Slottje关于人口比例的公共性测量的研究，[4]Wyckoff关于中小学教育公共性的分析，[5]及武汉大学卢洪友教授关于政府服务公共性测量的模型构建与中国验证研究等。[6]111-128

基于公共利益理论的公共性研究把公共性定义为与公共价值、公共善、公共责任、公共参与等新公共行政术语密切相关的概念。Antonsen把公共性定义为诸如公共责任、福利提供、正式程序等公共部门的专属价值，[7]并通过对丹麦国内所有权为“公共的”一些大学、研究所、市政服务等机构的调查为基础，分析了低公共性组织与高公共性组织的区别。在以Wamsley为代表的黑堡学者看来，公共性不仅限于政府有效管理的卓越能力，更体现在维持最广泛的公共利益和合乎宪法规范的治理过程。[8]国内学者李友梅认为，公共性即公共参与，它指人们从私人领域里走出来就共同关注的话题展开讨论、参与公共活动。[9]

(二)公共性如何测量。

Bozeman从分析组织所处的环境入手来判断其公共性程度。在他看来，一个组织受到政治权威①的制约会增加其公共性，反之，受到经济权威②的影响则会增加它的私人性。[10]在Bozeman的“公共性网格图”中，传统的政府组织依靠税收收入维持运作而较少受到市场力量的制约，其公共性程度较高；自我管理的或专业团体管理的私营企业受到较多的市场影响和较少的政治制约，其公共性程度较低。Bozeman的公共性测量理论曾备受肯定，但也被部分学者批评其测量标准对预测公共产出解释力不足。

为克服这一局限，Moulton把特定环境下的公共政策或公共项目所发生的公共产出视为评价公共性程度的指标。[11]如公众普遍受益于某研究成果，是实验机构具有较高公共性的重要信号，而酗酒、吸毒行为发生率和犯罪率的变化则是测量反毒品滥用项目公共性程度的指标。

Antonsen开发了“公共性程度评价量表”来判断组织的公共性程度。[12]该量表包括了“服务具有普遍公共价值，不适合私营企业生产”等按重要次序排列的八条测量项目。若某组织与该量表中四条以上测量项目都很吻合，则该组织具有高公共性。若该组织与最后两条吻合或仅仅符合前六条中的其中一条，则该组织只具有低公共性。

以上研究对公共性的内涵和测量进行了颇有价值的探讨，但依然存在不足：首先，有关公共性的解释或测量项目大多概念模糊复杂、高度抽象，削弱了其解决真实世界中各种公共性问题的实践价值。其次，绝大多数研究——尤其是国内的成果——偏重于运用归纳或演绎的方法从逻辑方面概括公共性“应该怎样”，但理论研究的最终目的在于指导实践，为了增强公共性研究对于公共政策实践的指导价值，需要结合规范研究方法和实证研究方法。再次，从公共性测量方法看，部分研究采取了量表测量法或指标测量法。但就具体的测量项目看，量表或指标要求被调查者对相关问题有清晰的认知，而这一点在实践中往往无法满足。③

(三)公共政策公共性的概念模型。

本文认为公共性是对美好公共生活的基本属性的一种表达，是社会共同体成员就公共产品的提供、分配和管理问题通过理性地集体协商、公开地平等对话得出的一致偏好和共识。

图1.基于Haque公共性理论的公共政策公共性概念模型④

Haque《现有政府治理模式下公共服务公共性的式微》一文是学术界关于公共性研究引用率最高的经典文献之一。[13]在这篇文章中，Haque提出从公私分界的程度、服务惠及对象的范围、公共服务所扮演社会角色的广度和深度、公共责任和公众信任五个维度评价公共服务的公共性。但是这篇被国内外众多公共性研究者引证的经典文献的不足在于，其公共性变量超乎具体的政策现实，抽象严谨有余但实践指导性不足，文章也并未提出可操作的评价方法。基于此，本文以Haque的公共性理论为基础，采用文献研究法对其进行演绎，提出公共政策公共性主要由公共监督的有效性、决策参与的有效性、政策相关服务的质量、公共服务与公共期望的契合度、政策受惠者结构的合理性、与政策对象的互动程度和政策绩效组成(见图1)。

1.决策参与的有效性。决策参与和公共性密切相关。[14]参与有助于增强政策与公众需求之间的互相适应性，也有助于提高公众对政策的理解和认知程度，[15]9使制定与执行机构获得更多的公众支持。除工具性价值外，参与对于维护公民权也颇为重要。“对政治生活的积极参与是人的潜能得以最充分实现的一个组成部分”[16]49，正是在这种参与中，个人可以获得他(她)最完备的人性。尤其是在全球化、网络化和信息化快速发展的今天，参与是公众时代的基本价值，是公众存在的条件。[17]

2.公共监督的有效性。判断组织公共性程度的重要指标是组织行为受制于公共监督的状况。[18]Habermas在《公共领域的结构转型》一文中写道，“它(公共性的瓦解)越来越深入社会领域，同时也失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能”[19]170-187。在这里，Habermas将批判性公众监督视为公共领域的主要功能。批判性公众监督的出现，并不是政治机体发生病变的信号，而是健康民主的体现。

3.政策相关服务的质量。公共服务质量是“公众每次接受政府公共服务时，该服务满足公众的诉求与期望的程度”[20]。政策相关服务的质量直接体现了社会的发展程度，是公共政策公共性的重要内容。Haque提出，公共服务范围的减少或者公共服务质量的降低，都意味着公共服务公共性的削弱。

4.公共服务与公共需求的契合度。公共部门存在的价值在于实现公共期望，满足公共需求。公共需求的满足度体现了公共性凝聚的程度。公众最需要政府提供何种公共服务，政府应在已有的条件下提供该服务；公众最期望政府以何种方式提供，政府应采取此种方式；当公共需求发生动态变化时，政府应快速识别和回应以保证新需求的满足。当公共部门准确地识别了公共需求，以充分的资源恰当地满足了公众需求时，公共服务也就实现了与公共需求的契合。

5.政策受惠者结构的合理性。Haque认为政策受惠者结构的合理性是影响政策公共性的重要变量。所谓合理的政策受惠者结构指的是公共资源在高收入群体和低收入群体间无偏的分配状态。并非强势群体、而是弱困阶层被尊重的程度才是评价社会成员价值是否得到尊重的标准。因为只有弱势群体的尊严得到尊重，社会所有成员的价值才有了被尊重的可能。[21]

6.政策绩效。Nye发现高成本、低效率和施政绩效不彰是导致公众不信任政府的主要原因。[22]1-18根据佩尤研究中心的调查，只有3%的被访者认为政府能够一直沿着正确的方向前进，而76%的美国人则认为政府只在一段时间内采取正确措施或从来就做不到这一点。2000年以“美国联邦政府首先要解决的问题”为主题、由哈佛大学肯尼迪政府学院参与的民意调查发现，政府本身占据“重大问题”清单的榜首。

7.与政策对象的互动程度。政策过程中政策主体与政策对象的良性互动是建设服务型政府的理性诉求，也是政府由善政走向善治的必然路径，具体体现为政策主体就其履责情况向公众解释汇报、与公众对话等。这种解释汇报和对话不是指政府官员简单地坐在办公室接受批评，而是应该主动提供项目相关背景、项目运作和资金运作情况等资料，针对问责主体的质疑进行解释。

(四)公共政策公共性概念模型的测量。

基于前文构建的公共政策公共性概念模型，遵循系统性、可行性原则，我们设计了包含7个一级指标和18个二级指标的公共政策公共性测量指标体系(见图2)。

图2.公共政策的公共性测量指标树状图

权重反映了各测量指标在测量模型中的相对重要程度。我们设计了“公共政策的公共性测量权重调查表”，使用层次分析法(AHP)完成指标的赋权工作。该调查表的设计采用了两两比较的判断方法、而非请求被调查者对各个因素直接赋权，这既便于被调查者填写、也可以得到更加稳定的结果。出于调查的便利性考虑，我们选取了两类人作为调查表的发放对象，一部分是武汉市三所高校公共管理专业的博士生，一部分是来自湖北省发改委、湖北省公安厅、湖北省人事厅、湖北省交通厅等政府职能部门具有5年以上工作经验的公务员。

我们采取了电话预约、邮件互动和QQ访问相结合的方式实施调查。在咨询工作前，将层次分析法向被调查者作简明介绍。在咨询完成后，对CR值过大的调查表反馈给相应填写者，请求修正，修正后若CR值依然超出临界范围，则放弃此份调查。我们共发放调查表22份，除去CR值过大的5份，得到有效调查表17份。通过建立系统的递阶层次结构、构造判断矩阵、各因素单排序权重向量测算和总排序权重向量测算四个步骤，我们得出了指标层与准则层各因素的权重(见表1)。

闸底防渗采用高压喷射灌浆防渗墙，防渗墙底部深入低（高）液限粘土层1.0 m，墙深15 m。高压喷射灌浆采用摆喷，防渗墙最小厚度确定为30 cm。防渗墙轴线布置在蓄水闸闸室底板基础上边线向下0.8 m处，左右岸穿过闸室边墙基础向两侧各延伸30 m。

表1.指标层与准则层各因素权重

我们使用综合指数法求解公共政策的公共性，即将各评价指标值与权重带入数学模型：

表2.武汉市通江通道交通拥堵政策公共性指数得分武汉市ETC拥堵收费政策武汉市单双号限行政策决策参与有效性0.91261.0860公共监督有效性0.93001.1088政策相关服务质量0.87741.1030公共服务与公共需求的契合度1.08220.9178政策受惠者结构的合理性0.88191.1181政策绩效1.13400.8778与政策对象的互动程度0.98040.9726公共性指数0.71320.8028

公式(1)和(2)中，Ci为准则层i(i=1，2，3，4，5，6，7)的评价指数，Cij为准则层i第j个指标的值，Wij为Cij的权重。PIPP(PublicnessIndex of Public Policy)为公共政策的公共性指数，Wi为准则层Ci指标的权重。

(五)实证分析。

1.样本的选择。基于拥堵问题与“公共性”主题适切性程度高，我们选取交通拥堵治理政策作为实证研究的样本。公共政策的公共性在很大程度上体现为政策共识和民意支持，而政策共识和民意支持须建立在公众对政策问题有广泛切身感受的基础上。通过不断出台的各种拥堵治理政策，“路畅天蓝”的公共利益是否得到了维护，公共道路资源的使用分配是否更趋公平合理，公众有最切实的体会。

样本城市选择武汉市。2011年4月1日，武汉市正式施行《武汉市贷款建设的城市道路桥梁隧道车辆通行费征收管理办法》。根据该办法，武汉市从2011年7月1日零时，包括“六桥一隧”⑤和三环线全线在内的路桥隧全面启动“不停车电子计次收费改革”(Electronic Toll Collection，ETC，下文简称武汉市ETC拥堵收费政策)，成为了在拥堵费问题上第一个敢吃螃蟹的城市。同时，为了避免办法实施后车辆分流带来长江大桥、江汉桥和知音桥(俗称老三桥)交通压力增大，武汉市2011年6月颁布《关于加强长江大桥、江汉桥、知音桥(江汉二桥)交通管理的通告(试行)》，规定中型以下客车在每日6时至24时根据汽车尾号数分单双日通行长江大桥、江汉桥和江汉二桥(下文简称武汉市单双号限行政策)。

(2)研究设计与测量描述。

关于测量模型中的客观指标，其数据通过相应的二手资料获得。这些资料包括武汉市政府官方网站的公开数据、武汉市统计年鉴、武汉市交通发展年度报告、武汉市政府信息公开工作年报、武汉市国民经济和社会发展公报、政府公告以及各种经费预算资料等。

我们通过邀请第三方填写咨询表的方式获得主观指标相关数据。这里的“第三方”指独立于“第一方”被评价对象(武汉市过江通道拥堵治理政策所涉及的相关政府部门)和“第二方”政策服务对象(武汉市跨江通勤市民)的另外一方，通常指高校和专业性评估机构。⑥受制于预算约束，本研究采取高校专家模式。⑦被邀请参加填写咨询表的专家来自于华中科技大学的4名博士生以及中南民族大学、湖北大学、湖北经济学院四所高校从事公共政策理论与实践研究的教师共计15名。

我们使用均值法对相关数据作无量纲处理。根据上文构建的公共政策公共性测量模型，计算出两项政策的公共性评价指数值(见表2)。

(3)研究结论。

公共政策的公共性是一个重要但未得到充分研究的问题。本文建立了公共政策公共性的概念模型，在此基础上使用层次分析法对概念模型的测量进行了研究，并以武汉市过江通道拥堵治理政策为对象，对模型进行了实证验证。从测算结果看，武汉市单双号限行政策公共性指数得分为0.8028，武汉市ETC拥堵收费政策公共性指数得分为0.7132，武汉市单双号限行政策公共性程度高于武汉市ETC拥堵收费政策。这一结论与媒体评论、民间舆论和作者深度访谈结果等大致吻合。

图3.武汉市过江通道拥堵治理政策的公共性蛛网图

关于决策参与的有效性，两项政策均面临“民主赤字”。从政策出台的整个过程来看，武汉市民等外部力量对政策的影响力较弱，决策方案的论证很大程度上只是内部决定。关于公共监督的有效性，武汉市ETC拥堵收费政策得分低于武汉市单双号限行政策。主要原因可能在于被调查者对政府能否合理使用巨额拥堵费并接受公众监督较为敏感，但路桥中心并未公布足够详细的相关收益使用信息，公众难以行使监督权。单双号限行政策尽管也涉及违章车辆的罚款收入，但根据国家相关规定，交通违章罚款由银行代为征收进入国库，人们对相关罚款收入流向的监督意识较为淡化。两项政策关于“相关公共服务的质量”的得分均较高。在“公共服务与公共需求的契合度”方面，武汉市单双号限行政策得分高于ETC拥堵收费政策。关于“政策受惠者结构的合理性”，ETC拥堵收费政策得分低于单双号限行政策，原因可能在于ETC拥堵收费政策加剧了高收入群体与中低收入群体之间、公车与私车之间对公共道路资源使用权分配的不公。在政策绩效上，武汉市ETC拥堵收费政策得分高于单双号限行政策，这与已有学者的研究结论相一致。[23]关于“与政策对象的良性互动程度”，武汉市ETC拥堵收费政策略高于武汉市单双号限行政策，原因可能在于路桥中心对于车主的咨询投诉建议开通了24小时客服电话并设置了满意度评价，以及对于通行费复核申请的快速回复等。

(六)研究的局限性。

本文在如下方面存在局限性。首先，作为发源于哲学领域的一种价值概念，本文对公共性的概念模型构建和测量的研究并不能一劳永逸地解决所有问题，只是对更加趋近于清晰地表达其本质的一种尝试；其次，本研究所提的“公共政策的公共性指数”只是一种相对比较，并不具备统计学意义上的客观价值，若将指数模型运用于某项公共政策的历时性分析，其测量应具有持续性，偶尔为之的测量并无实际意义。再次，单一领域内经验验证的结论只是理论模型对实践具有解释力的必要条件，如需证明模型也能有效解释其他领域内公共政策的公共性问题，则需作者付出更多努力。

注释：

①如与政府的业务沟通、所感知的政府重要程度以及所受政府的资金资助。

②如Antonsen的“公共性程度评价量表”中有关“服务应该具有普遍价值，不适合私营企业生产”，“服务应该由权威公共组织提供”等问项抽象复杂，这或许会使被调查者难以回答。类似的问题也存在于Bozeman的公共性测量模型中。

③如产出激励、雇员的市场估价和以效率为导向的绩效评估等。

④图1左侧是Haque的公共性理论，右侧是本文在Haque理论基础上提出的公共性概念模型。

⑤“六桥一隧”指长江二桥、白沙洲大桥、天兴洲大桥、晴川桥、月湖桥、长丰桥和长江隧道。

⑥如我国的零点调查公司、国际著名专业管理咨询机构麦肯锡公司等。

⑦近些年，高校专家评议政府工作模式在实践中得到了较为充分的发展，如兰州大学受甘肃省政府委托承担对省内各级非公企业工作绩效评价的项目，浙江大学学者对杭州市首届世界休闲博览会进行的工作评估等。更值得关注的是，2007年华南理工大学公共管理学院在无委托方的情况下，对省内市县两级政府工作绩效进行了评估，并向社会公开发布评估报告，被媒体誉为“开启独立第三方对政府工作进行评价的先河”。

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责任编辑：王升平

收稿日期：2016—02—25

基金项目：湖北商务服务发展研究中心2014年度开放基金《湖北商务服务企业社会责任评价体系研究》(编号：2014y002)。

作者简介：张晓莲(1981—)，女，湖北松滋人，武汉职业技术学院文化与传媒学院讲师，华中科技大学博士，主要研究方向为公共政策的公共性。

中图分类号：D035-01

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)03—0005—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.001