中国失业保险金给付标准：现状、问题及对策思考

陈天红

(中共广东省委党校　行政学教研部，广东　广州　510053)



中国失业保险金给付标准：现状、问题及对策思考

陈天红

(中共广东省委党校行政学教研部，广东广州510053)

摘要：目前中国绝大部分地区采用均一制方法确定失业保险金给付标准。本研究使用人均失业保险金支出占城镇在岗职工平均工资、城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均消费性支出的比重来量化评估中国失业保险金给付标准的高低。研究表明，我国的失业保险给付标准存在人均失业保险金支出占在岗职工平均工资的比重低、失业保险金难以保障失业者的基本生活、失业保险金给付期限与失业率不相关等问题。改革中国失业保险金给付标准均一制的确定方法，采用薪资比例法，是完善中国失业保险制度的题中之义。

关键词：失业保险金；给付标准；均一制；薪资比例法

一、引言

失业保险金给付标准是指根据法律规定对参加失业保险的人员在失业时给予物质帮助的数额或水平。失业保险金是对失业带来的工资损失的部分替代。失业保险金发放水平的高低直接影响失业保险制度的功能发挥：一方面，失业保险制度的基本功能之一在于为失业者提供基本的生活保障；另一方面，由于失业保险制度保障的是有劳动能力和劳动意愿、但暂时失业的人员，因此，过高的失业保险给付水平会带来就业的负激励效应，使失业保险金领取者延长失业时间。

国外对失业保险金给付标准的研究较早。贝利(Baily)[1]和弗莱明(Flemming)[2]指出，失业保险金一方面可以帮助失业者平滑失业时期的消费(Consumption Smoothing)，但同时也可能对失业者的再就业行为产生负面影响，最优的失业保险金给付标准应该在这两种效应之间达到最佳平衡点。贝利认为，在大多数情况下，失业保险金领取者的岗位搜寻努力程度对失业保险金的替代率是敏感的，最优的失业保险金替代率应保持在65%左右。弗莱明的研究表明，当资本市场很完善时，最优失业保险金替代率小于50%；当资本市场不充分时，最优失业保险金替代率可高达75%。大量的经验研究表明，失业保险金延长了工作搜寻的时间，平均而言，每月的实际失业补贴增加10%，会使个人的失业期限延长半周到一周。[3]失业保险金和失业持续时间的正向关系已在加拿大被证明，较高的失业补贴会延长失业期限。[4]因此，一旦失业保险金的给付时间结束，失业者再次找到工作的可能性立刻增加。[5]

中国1999年颁布实施的《失业保险条例》规定，失业保险金根据低于城镇最低工资并高于城市最低生活保障的标准给付。2011年起实施的《中华人民共和国社会保险法》规定的失业保险金给付标准仍然以城市居民最低生活保障标准为下限，但取消了失业保险金给付标准低于最低工资标准的规定，放宽了给付标准最高上限的规定。

有学者指出，目前中国的失业保险金给付标准过低，不能有效保障失业者的基本生活(如：吕学静[6]、郑秉文[[7])。柳清瑞和于婷婷(2009)对中国失业保险金的支出水平进行了测度，其结果表明全国失业保险金的替代率水平约为20%，失业保险金给付水平较低。[8]郑新业和王晗(2011)的研究表明，人均失业保险基金收入和失业保险参与人的失业率是影响失业保险金给付标准的因素，且人均失业保险基金收入和失业保险金给付标准呈正相关，而失业保险参与人的失业率与失业保险金给付标准呈负相关。[9]杨翠迎和王国洪(2014)则在郑新业和王晗的研究基础上进一步加入了各地最低工资标准和各地城镇最低生活保障标准两个变量，其研究表明，最低工资、最低生活保障、职工的平均工资、人均GDP对失业保险金给付标准的影响显著为正。[10]

本文首先对中国各地采用的失业保险金给付标准确定方法和失业保险金给付标准现状进行分析；其次，运用国内现有数据对失业保险金给付标准进行量化评估，并进行国家之间的横向对比；此后，在剖析中国失业保险金给付标准确定机制存在的问题的基础上，提出完善中国失业保险金给付标准确定机制的对策建议。

二、中国各地失业保险金给付标准现状

目前世界各国采用的失业保险金给付标准的确定方法有薪资比例法、均一制和混合制三种。薪资比例法是指按照失业人员失业前一定时期内平均工资的一定百分比计算失业保险金。这一做法体现了失业保险金是对失业者失业前工资收入的一定程度的替代这一理念，同时体现了失业保险缴费义务和领取失业保险金的权利之间的对等，根据该方法计算的失业保险金往往能较好地维持失业者失业后的基本生活。均一制是指不考虑失业者过去的工资收入，一律按相同的绝对额来支付失业保险金。运用均一制方法时，往往以社会平均工资、法定最低工资或社会最低生活水平保障线为参照基准，确定统一的失业保险给付水平。混合制是指采用薪资比例法和均一制相结合的方式来发放失业保险金，即一部分按失业前工资的一定比例计算，另一部分按固定数额支付。

除江苏省和海南省外，目前中国绝大部分地区采用均一制方法确定失业保险金给付标准，即各个失业保险统筹地区范围内的给付标准基本相同。但由于中国各地的失业保险金给付标准由省、自治区、直辖市人民政府确定，且各地使用的给付标准参照基准不同，失业保险金给付标准存在着差异。具体来看，中国各地采用的失业保险金给付标准计算方法有以下四类。

一是参照失业者失业前的平均失业保险缴费基数确定。江苏省和海南省采取这种方式。江苏省以失业者失业前12个月月平均缴费基数为基础，根据缴费年限的不同确定不同比例的失业保险金。其将缴费年限分为三个档次，分别是不满10年、满10年不满20年和20年以上，其失业保险金给付标准分别为失业前12个月月平均缴费基数的40%、45%和50%。[11]江苏省规定失业保险金给付标准的最低限和最高限分别为当地城市居民最低生活保障标准的1.3倍和当地最低工资标准。海南省的失业保险金给付标准和缴费年限不关联，规定失业保险金给付标准为失业前12个月本人缴纳失业保险费月平均工资的60%，同时按照城市最低生活保障标准的150%和最低工资标准的98%确定失业保险金给付标准的最低限和最高限。[12]

二是参照城市最低生活保障标准确定。黑龙江省和西藏根据最低生活保障标准的一定比例计算失业保险金给付标准，其中黑龙江省规定失业保险金给付标准为城市最低生活保障标准的120%，且失业保险金给付标准的最高限为城市最低工资标准。[13]西藏的失业保险金给付标准为城市最低生活保障标准的155%至165%，且工作每满一年加发2元。[14]由于最低生活保障和失业保险分别属于社会救济和社会保险的范畴，与最低生活保障标准关联的失业保险金给付标准，不能体现失业保险参保者的权利和义务对等原则，而且由此确定的失业保险金给付标准过低，2008年黑龙江省和西藏的失业保险金替代率分别只有12%和10%。[15]

三是参照最低工资标准确定。目前中国大多数省(自治区、直辖市)按照当地最低工资标准的一定比例确定失业保险金给付标准，如北京市、广东省、四川省、陕西省、甘肃省、辽宁省、浙江省、安徽省、福建省、河南省、湖南省等。其中比例最低的为甘肃省，2010年的失业保险金给付标准相当于当地最低工资标准的57%，比例最高的北京市，最高时为当地最低工资标准的90%。武汉市失业保险金为该市最低工资标准的70%，并对中心城区和远城区的失业保险金给付标准进行了区分。2013年9月1日起，武汉市中心城区最低工资标准调整为1300元，远城区最低工资标准调整为1020元，武汉市中心城区和远城区失业保险金给付标准分别为910元/月和714元/月。[16]深圳市失业保险金为该市最低工资标准的80%，2014年深圳市的最低工资标准为1808元，失业保险金为最低工资的80%，即1446元/月。[17]在此以北京市为例具体分析参照最低工资标准计算失业保险金给付标准的方法。

北京市根据失业保险缴费时间确定不同的失业保险金给付期限和给付标准，失业保险金给付期限在3个月至24个月之间。北京市的失业保险金发放标准与最低工资标准挂钩并根据累计缴费年限确定，具体如下：累计缴费年限满1年不满5年的，第1—12个月的失业保险金给付标准为最低工资标准的70%(即为1012元/月)；累计缴费年限满5年不满10年的，第1—12个月的失业保险金给付标准为最低工资标准的75%(即为1039元/月)；累计缴费年限满10年不满15年的，第1—12个月的失业保险金给付标准为最低工资标准的80%(即为1066元/月)；累计缴费年限满15年不满20年的，第1—12个月的失业保险金给付标准为最低工资标准的85%(即为1093元/月)；累计缴费年限满20年以上的，第1—12个月的失业保险金给付标准为最低工资标准的90%(即为1121元/月)；第13—24个月支付标准统一为最低工资标准的70%。

表1.2014年北京市失业保险金给付标准和给付期限①

与当地最低工资标准关联的失业保险标准确定方法，一定程度上体现了就业激励原则，但是由于我国各地的最低工资标准较低，只相当于在岗职工社会平均工资的40%左右，[15]由此确定的失业保险金给付标准仍然较低。

四是由地方政府确定固定给付标准并进行不定期调整。青海省、山西省、云南省、吉林省和重庆市等省市根据经济水平，将全省(自治区、直辖市)划分为若干区域，并由地方人力资源和社会保障部门确定不同区域的失业保险金给付标准。上海市和天津市则根据缴费年限或(及)给付期限不同，计算失业保险金给付标准。整体来看，中国各地的失业保险金给付标准基本维持在当地最低工资标准的60%—80%之间。在此以上海市为例具体分析。

上海市设置的失业保险金给付标准和给付期限与缴费年限以及失业者的年龄相关联，设置了随缴费年限和失业者年龄递增的失业保险金给付标准和给付期限，同时在失业保险金给付期限内，第1—12个月和第13—24个月的失业保险金给付标准递减。2014年的失业保险金给付标准规定如下：(1)累计缴费为1年至10年且失业人员年龄小于35岁的，第1—12个月和第13—24个月的给付标准分别为885元/月和708元/月；(2)累计缴费年限为1年至10年且失业人员年龄等于或大于35岁的，或者累计缴费年限为10年至25年且失业人员年龄小于45岁的，第1—12个月和第13—24个月的给付标准分别为940元/月和752元/月；(3)累计缴费年限为10年至25年且失业人员年龄等于或大于45岁的，或者累计缴费年限满25年以上的，第1—12个月和第13—24个月的给付标准分别为990元/月和792元/月(见表2)。此外，为照顾大龄失业人员，上海市规定失业人员领取失业保险金期满，距法定退休年龄不足2年或因特殊原因确需放宽的，可继续享受失业保险待遇至其法定退休年龄，从而使失业保险金给付期限延长至4年。延长失业保险金给付标准为第13—24个月计发标准的80%，且不低于城镇居民最低生活保障标准(见表2)。

表2.2014年上海市失业保险金给付标准和给付期限②

三、失业保险金给付标准存在的问题

(一)人均失业保险金支出占在岗职工平均工资的比重低。

国际上通用的失业保险金替代率等于月失业保险金占失业前本人月平均工资的比重。由于中国目前各地采用的失业保险金给付标准都是固定值，与个人的缴费工资无关，因此在此使用全国人均年失业保险金支出占在岗职工年平均工资的比重衡量失业前后的收入高低。其中，人均失业保险金支出等于失业保险金支出总额和领取失业保险金总人数的比值。中国人均失业保险金支出占在岗职工平均工资的比重在2000年达到最高值，为18.26%；此后基本维持下降趋势，2013年人均失业保险金支出仅为城镇在岗职工平均工资的9.47%(见表3)。需要注意的是，由于失业保险金给付期限和失业保险缴费年数挂钩，因此失业者领取失业保险金的月数存在着差异，各年的人均失业保险金支出不能准确反映失业者实际领取的月平均失业保险金水平。据统计数据显示，2013年全国月平均失业保险金为767元，[18]仅为在岗职工月平均工资的17.9%。

由于缺乏对中国失业保险金领取者失业前工资水平的统计，难以按照国际上的失业保险金替代率公式计算中国失业保险金替代率水平。通过2013年月平均失业保险金占当年在岗职工月平均工资比重进行近似计算得到的失业保险金替代率为17.9%，远低于50%的失业保险金替代率水平。表4的数据显示了部分亚洲国家(地区)、美洲国家、欧洲国家和非洲国家的失业保险筹资来源及失业保险替代率情况。所列国家(地区)计算失业保险金替代率的基数虽略有不同，但基本上是以失业者个人失业前一定时期内的平均工资或最高工资为基数的，且所列国家(地区)的失业保险金替代率都高于50%，丹麦、卢森堡和瑞士等国家的失业保险金替代率更高达80%。

表3.1999—2013年人均失业保险金支出与在岗职工平均工资③年份人均失业保险金支出(元)(1)在岗职工年平均工资(元)(2)(1)/(2)19991174831914.12%20001704933318.26%200117771083416.40%200217771237314.36%200317991396912.88%200418251592011.46%200519531820010.73%200621032085610.08%20072404247219.72%20082701288989.34%20093012322449.34%20103254365398.91%20114053417999.70%20124648467699.94%20134877514839.47%

(二)失业保险金难以保障失业者的基本生活。

失业保险金占城镇居民人均可支配收入的比重和失业保险金占城镇居民人均现金消费支出的比重，是衡量失业保险金保障失业者基本生活程度的指标。中国人均失业保险金支出占城镇居民人均可支配收入的比重近年来都维持在20%以下，人均失业保险金支出占城镇居民人均现金消费支出的比重则维持在30%以下(见表5)。2013年全国月平均失业保险金为767元，[18]仅为当年全国城镇居民月人均可支配收入的33.9%，不足城镇居民人均可支配收入的一半。中国失业保险金平均水平过低，将失业保险金全部用来消费，也难以满足失业者的现金消费支出。

按照我国现行的失业保险金计算方法，如果失业者完全依赖失业保险金生活，失业者只能维持在最低生活标准上。如果进一步考虑其家庭成员的生活和物价上涨等因素，失业保险金发挥的消费平滑作用将会更小。[19]141以上分析都表明，中国目前的失业保险保险金给付标准过低。

表4.部分国家失业保险基金筹资来源及失业保险金替代率④

此外，中国在确定失业保险金给付标准时未考虑失业者的家庭状况。失业保险金的主要内容是劳动者的基本生活费用。当一个正常工作的劳动者失业后，他所面临的直接打击就是收入来源的中断，这无疑会影响到其个人的生活状况。对于那些作为家庭收入主要来源者的失业人员来说，由于还要负担其配偶及未成年子女乃至老人的养育和抚养义务，失业的痛苦则会波及其他家庭成员，导致整个家庭生活水平的急剧下降。因此，为失业者及其家庭提供基本的生活保障，就成为失业保险的一个主要功能。对家属的额外补贴，有的国家是通过提高失业者本人的津贴额来实现的，有的国家则根据家庭的具体情况支付一笔家庭补助，而最通常的是将二者结合起来。[20]99

表5.人均失业保险金支出、城镇居民人均可支配收入和人均消费支出

(三)中国失业保险金给付期限与失业率不相关。

目前中国采用的是根据缴费年限划分的固定给付期限的失业保险制度，失业保险金给付期限与经济周期无关，其反经济周期功能较弱。一方面，中国失业保险金给付期限过长。目前中国失业保险金最长给付期限为24个月，是美国一般失业保险金给付期限(26周)的4倍。过长的失业保险金给付期限带来了就业负激励的问题，也加重了失业保险金领取者的隐性就业问题。另一方面，中国失业保险金给付期限与失业率状况不相关，而仅与个人的失业保险缴费年限挂钩。与缴费年限挂钩的给付期限调整机制的出发点在于增强失业保险缴费激励，同时也体现了缴费义务和领取失业保险金权利之间的相对对等，但并未体现失业保险制度应对失业风险的本质功能。因为对于那些缴纳失业保险费时间更长、就业较稳定的职工而言，其失业风险往往更小，其对失业保险金的需求更低；相反，对于连续缴纳失业保险费年数较少、就业不稳定的参保者而言，过短的给付期限和过低的给付标准使得其失业后的基本生活难以得到保障。

四、完善中国失业保险金给付标准的思考

在中国失业保险制度的发展过程中，失业保险金给付标准的确定方法得到不断修订。1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》确定的待业保险金发放标准以本人的标准工资为基数计算，且在待业保险金发放期限内递减，具体为：领取待业保险金的第1至12个月，发放标准为本人标准工资的60%至75%；领取待业保险金的第13至第24个月，发放标准为本人标准工资的50%。此时的待业保险金与待业工人的标准工资相挂钩，待业保险金是对待业职工待业前工资的直接替代，替代率较高。

1993年的《国有企业职工待业保险规定》规定的待业保险金发放标准为社会救济标准的120%至150%。1995年颁布的《劳动法》制定了法定最低工资标准，1999年颁布的《失业保险条例》以法定最低工资标准为参照，规定失业保险金给付标准的最低限和最高限分别为城市居民最低生活保障标准和法定最低工资标准，各地的给付标准由各地政府负责确定。由于我国法定最低工资标准一般只相当于当地社会平均工资的30%，以此为基准计算的失业保险金给付标准就更低。[19]1452010年实施的《中华人民共和国社会保险法》取消了失业保险金给付标准低于最低工资标准的规定，但没有制定更为详细的计算失业保险金给付标准的方法，各地也未出台科学确定失业保险金给付标准的具体方案。

以上对中国不同阶段采用的失业保险金给付标准确定方法的梳理表明，1986年规定的待业保险金与待业职工的标准工资挂钩，采用薪资比例法确定待业保险金标准。自1993年以来的失业保险制度文件只是模糊地规定失业保险金的给付标准介于城市最低生活保障标准和法定最低工资标准之间，并未将失业保险金给付标准与失业者的工资相关联。由于我国城镇最低生活保障标准和法定最低工资标准过低，使得各地的失业保险金给付标准普遍过低。

中国失业保险金给付标准抛弃了工资替代率概念，使得失业保险制度的功能从收入维持转变成为缓解贫困。[21]改革中国失业保险金给付标准均一制的确定方法，采用薪资比例法，将失业保险金给付标准和失业前的工资水平相关联，还原失业保险制度的收入替代功能，是完善中国失业保险制度的题中之义。采用该方法计算失业保险金时，需要科学确定计算基数及失业保险金替代率。以失业者失业前12个月的月平均缴费工资为基础，既能比较准确地反映失业者失业前的平均收入水平，同时能够体现失业保险制度的社会再分配功能。在确定失业保险金替代率时，需要结合失业保险金保障失业者基本生活的功能，测算失业保险金替代率。

注释：

①数据来源：根据北京市人力资源和社会保障局《关于调整失业保险金发放标准的通知》(http://www.bjld.gov.cn/xwzx/zxfbfg/201402/t20140217_34605.htm)及《北京市失业保险规定》(http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=2186)相关规定整理得出。

②数据来源：根据上海市人力资源和社会保障局《关于调整本市失业保险金支付标准的通知》(http://www.12333sh.gov.cn/201412333/xxgk/flfg/gfxwj/shbx/sybx/201405/t20140506_1181497.shtml)及《上海市失业保险办法》(http://www.12333sh.gov.cn/wsbs/wsbg/sybx/03/200712/t20071226_1043435.shtml)整理得出。

③数据来源：根据中华人民共和国国家统计局《2014年中国统计年鉴》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm)相关数据计算整理得出。

④数据来源：根据美国社会保障署(Social Security Programs Throughout the World,http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/)相关数据整理得出。

⑤数据来源：根据中华人民共和国国家统计局《2014年中国统计年鉴》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm)相关数据计算整理得出。

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[12]海南省城镇从业人员失业保险条例实施细则[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn/data/zfwj/2012/06/4038/,2015-12-11.

[13]黑龙江省失业保险条例[EB/OL].http://www.hlj.gov.cn/wjfg/system/2007/08/17/000003327.shtml,2015-12-01.

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[18]我国失业保险制度面临四大待解难题[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsd/20150303/060021629568.shtml,2015-10-01.

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责任编辑：王升平

收稿日期：2016—01—08

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《社会保障精算研究》(编号：11JJD840017)。

作者简介：陈天红(1987—)，女，江西安福人，中共广东省委党校行政学教研部校聘副教授、博士，主要研究方向为社会保障制度研究。

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)03—0012—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.002